Cour administrative d'appel de Marseille, 8ème Chambre, 23 avril 2019, 17MA04628 - 17MA04629

Mots clés
fonctionnaires et agents publics • syndicat • recours • requête • maire • réduction • requérant • rapport • rejet • compensation • préjudice • référé • ressort • solidarité • soutenir • statuer

Chronologie de l'affaire

Cour administrative d'appel de Marseille
23 avril 2019
Tribunal administratif de Nîmes
5 octobre 2017

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    17MA04628 - 17MA04629
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Nature : Texte
  • Décision précédente :Tribunal administratif de Nîmes, 5 octobre 2017
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000038466861
  • Rapporteur : Mme Samira TAHIRI
  • Rapporteur public :
    M. ANGENIOL
  • Président : M. GONZALES
  • Avocat(s) : FRÖLICH ; FRÖLICH ; FRÖLICH
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédures contentieuses antérieures : I. Le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération relative à l'aménagement du temps de travail du personnel communal adoptée le 25 février 2015 par le conseil municipal de la commune de Beaucaire ainsi que la décision née du silence gardé par le maire de la commune sur le recours gracieux qu'il a formé le 21 avril 2015 contre cette délibération. Par un jugement n° 1502383 du 5 octobre 2017, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. II. Le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs a également demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération relative à l'aménagement du temps de travail du personnel communal adoptée le 21 janvier 2016 par le conseil municipal de la commune de Beaucaire ainsi que la décision née du silence gardé par le maire de la commune sur le recours gracieux qu'il a formé le 16 mars 2016 contre cette délibération. Par un jugement n° 1602163 du 5 octobre 2017, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédures devant la Cour : I. Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2017 sous le n° 17MA04628, et un mémoire enregistré le 13 avril 2018, le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs, représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1502383 du 5 octobre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération relative à l'aménagement du temps de travail du personnel communal adoptée le 25 février 2015 par le conseil municipal de la commune de Beaucaire ainsi que la décision née du silence gardé par le maire de la commune sur son recours gracieux formé le 21 avril 2015 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Beaucaire la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Il soutient que : * son secrétaire général justifie de sa qualité à agir et le syndicat dispose d'un intérêt à agir ; * la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dans la mesure où elle n'a pas fixé, après consultation du comité technique, un cycle de travail, ni déterminé les modalités de travail et de repos des agents ; * elle est également entachée d'un vice de forme dès lors qu'elle ne se réfère à aucun cycle de travail ; * elle est entachée d'erreur de droit dès lors qu'elle remet en cause le bénéfice de congés supplémentaires au prétexte de l'illégalité de leur attribution ; * elle est également entachée d'erreur de fait, s'agissant du nombre de jours fériés et du nombre de jours de congés payés annuels dont bénéficient les agents et conduit à méconnaître les articles 1er et 4 du décret du 25 août 2000. Par un mémoire enregistré le 1er février 2018, la commune de Beaucaire, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête du syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : * la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reprendre la demande de première instance ; * les moyens soulevés par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été prononcée le même jour. II. Par une requête, enregistrée le 4 décembre 2017 sous le n° 17MA04629, et un mémoire enregistré le 13 avril 2018, le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs, représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1602163 du 5 octobre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération relative à l'aménagement du temps de travail du personnel communal adoptée le 21 janvier 2016 par le conseil municipal de la commune de Beaucaire ainsi que la décision née du silence gardé par le maire de la commune sur le recours gracieux formé le 16 mars 2016 contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Beaucaire la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Il soutient que : * son secrétaire général justifie de sa qualité à agir et le syndicat dispose d'un intérêt à agir ; * le jugement est entaché d'une omission à statuer s'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 3133-2 du code du travail ; * la délibération attaquée est fondée sur la délibération du 25 janvier 2015 qui est illégale ; en effet, cette dernière délibération n'a pas fixé, après consultation du comité technique, un cycle de travail, ni n'a déterminé les modalités de travail et de repos des agents ; elle est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'elle remet en cause le bénéfice de congés supplémentaires au prétexte de l'illégalité de leur attribution, et d'erreur de fait, s'agissant du nombre de jours de congés payés annuels dont bénéficient les agents ; elle a été prise en méconnaissance des articles 1er et 4 du décret du 25 août 2000, dans la mesure où elle soumet la durée annuelle de travail effectif au calcul du nombre d'heures manquantes au début de chaque année en fonction du calendrier de l'année en cours et procède à une répartition quotidienne sur les jours travaillés dans l'année ; * la délibération méconnaît l'article L. 3133-2 du code du travail ; * elle viole le principe d'égalité et est entachée d'erreur de fait. Par un mémoire enregistré le 1er février 2018, la commune de Beaucaire, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête du syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : * la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reprendre la demande de première instance ; * les moyens soulevés par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 janvier 2019, la clôture de l'instruction a été prononcée le même jour. Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

* la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; * la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; * la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 ; * le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; * le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; * le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : * le rapport de Mme Tahiri, * les conclusions de M. Coutel, rapporteur public, * et les observations de Mme A... représentante du syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs.

Considérant ce qui suit

: 1. Dans le cadre de la mise en application du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail, la commune de Beaucaire a, par une délibération de son conseil municipal du 17 décembre 2001, décidé de maintenir la durée annuelle de travail des personnels territoriaux à 1 573h25, en dessous du seuil de 1 600 heures alors fixé par ce texte, estimant qu'elle procédait d'un avantage acquis par le personnel depuis 1983. Par délibération du 13 décembre 2004, elle fixait au mercredi des cendres, considéré comme un jour férié, la journée travaillée par le personnel municipal en application de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées qui a porté à 1 607 heures la durée annuelle de travail légale du personnel. À la suite du rapport d'observations définitives du 27 juin 2014 établi par la chambre régionale des comptes Languedoc Roussillon, par délibération de son conseil municipal du 25 février 2015, la commune de Beaucaire a décidé de supprimer le caractère chômé de la journée du 2 novembre, de fixer à 1 607 heures la durée annuelle de travail effectif du personnel communal, de recalculer en début de chaque année le nombre d'heures manquantes pour atteindre la durée légale annuelle de travail et de majorer, pour 2015, la durée journalière de travail initialement fixée à 7h15 de 4,27 minutes sur une base de 219,50 jours travaillés. Par délibération de son conseil municipal du 21 janvier 2016, elle a décidé de majorer, pour 2016, la durée journalière de travail de 3 minutes et 16 secondes sur une base de 220 jours travaillés. Le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs fait appel des jugements du 5 octobre 2017 par lesquels le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes d'annulation des délibérations du 25 février 2015 et du 21 janvier 2016 ainsi que des décisions rejetant les recours gracieux qu'il a formés à l'encontre de ces délibérations. 2. Les requêtes n° 17MA04628 et 17MA04629 présentées pour le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un même arrêt. Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Beaucaire : 3. Les requêtes présentées par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs ne se bornent pas à reproduire intégralement et exclusivement le texte des demandes de première instance de ce syndicat et énoncent de manière précise les moyens invoqués à l'encontre du jugement et des délibérations attaquées. Elles satisfont ainsi aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative et ne sont, dès lors, pas irrecevables. Sur la régularité du jugement n° 1602163 du 5 octobre 2017 : 4. Le tribunal administratif n'était pas tenu de répondre au moyen inopérant tiré de la méconnaissance de l'article L. 3133-2 du code du travail, relatif à l'interdiction de récupération des jours fériés, la délibération en litige du 21 janvier 2016 n'ayant aucunement un tel objet. Sur le bien-fondé des jugements : En ce qui concerne la délibération du 25 février 2015 : 5. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 25 février 2015 a pour objet de supprimer le caractère chômé de la journée du 2 novembre, de fixer à 1 607 heures la durée annuelle de travail effectif du personnel communal, et de majorer, pour 2015, de 4,27 minutes sur une base de 219,50 jours travaillés, la durée journalière de travail fixée à 7h15 par délibération du 17 décembre 2001. S'agissant de sa légalité en tant qu'elle supprime le caractère chômé du 2 novembre : 6. Aux termes de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents des collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements./ Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du premier alinéa. Ce décret prévoit les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière à ses agents, d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'État, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne-temps. / Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale peuvent être maintenus en application par décision expresse de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail. " 7. Les dispositions susmentionnées ne faisaient pas obstacle, contrairement à ce que fait valoir le syndicat requérant, à ce que la commune de Beaucaire modifie, ainsi qu'elle l'a fait, au regard tant de sa situation financière que des observations et propositions émises par la chambre régionale des comptes, le régime de travail précédemment arrêté et notamment le nombre de jours de congés supplémentaires accordés aux agents, quand bien même ce régime de travail aurait été initialement légal. Si le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs soutient également que le bénéfice de congés supplémentaires présente le caractère d'un avantage collectivement acquis avant le 26 janvier 1984, il ne précise pas les dispositions qui auraient été méconnues à cet égard. Par ailleurs, à supposer qu'il ait entendu se prévaloir des dispositions de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, ces dernières ne s'appliquent qu'aux avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération. S'agissant de sa légalité en tant qu'elle fixe à 1 607 heures la durée annuelle de travail effectif du personnel communal : 8. Selon l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 (...) sous réserve des dispositions suivantes. ". L'article 4 de ce même décret dispose que : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement détermine, après avis du comité technique compétent, les conditions de mise en place des cycles de travail prévus par l'article 4 du décret du 25 août 2000 (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine (...) Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées (...) ". Aux termes de l'article 4 du décret du 25 août 2000 : " Le travail est organisé selon des périodes de référence dénommées cycles de travail. Les horaires de travail sont définis à l'intérieur du cycle, qui peut varier entre le cycle hebdomadaire et le cycle annuel de manière que la durée du travail soit conforme sur l'année au décompte prévu à l'article 1er. / Des arrêtés ministériels pris après avis des comités techniques ministériels compétents définissent les cycles de travail auxquels peuvent avoir recours les services. Ces arrêtés déterminent notamment la durée des cycles, les bornes quotidiennes et hebdomadaires, les modalités de repos et de pause. (...) ". 9. Contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, la délibération attaquée du 25 février 2015 n'est pas entachée d'une omission s'agissant de la nature du cycle de travail de référence applicable au personnel communal qui a conservé un caractère hebdomadaire réparti sur cinq jours de travail, tel que défini par la délibération du 17 décembre 2001. En revanche, si la délibération en litige porte à 1607 heures annuelles la durée effective de travail, elle ne précise ni les bornes quotidiennes et hebdomadaires de la durée de travail, ni les modalités de repos et de pause qui leur sont applicables, lesquelles ne figurent pas davantage dans une délibération antérieure. Par suite, le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs est seulement fondé à soutenir que cette délibération doit être annulée, eu égard au caractère divisible de ces dispositions, en tant qu'elle ne précise pas ces modalités pour le personnel communal. S'agissant de sa légalité en tant qu'elle fixe la durée journalière de travail effectif du personnel communal au titre de l'année 2015 : 10. La délibération en litige, qui pose le principe d'un calcul en début de chaque année du nombre d'heures manquantes en fonction des jours fériés du calendrier de l'année en cours, porte au titre de l'année 2015 la durée journalière de travail effectif du personnel communal à 7 heures, 19 minutes et 16 secondes en la majorant de 4,27 minutes. Le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs fait valoir que les agents communaux effectuent 220,5 jours de travail effectif dans la mesure où ils bénéficient de 15,5 jours fériés et congés supplémentaires, comprenant 8 jours fériés nationaux survenus un jour ouvrable et 7,5 jours de congés supplémentaires comprenant 4 jours pendant la semaine de Noël, une demi-journée le 31 décembre, le 2 janvier, le jeudi et le lundi de la foire. La commune de Beaucaire s'est abstenue d'identifier, ainsi que le lui demandait la Cour par mesure d'instruction, les jours de repos accordés à ses agents au titre de l'année 2015. Par suite, la délibération en litige, en fixant la durée quotidienne de travail des agents à 7 heures, 19 minutes et 16 secondes pour l'année 2015 afin d'atteindre 1 607 heures de travail annuel est fondée sur des bases erronées en tant qu'elle prend en compte 219,5 jours de travail effectif. Il en résulte que le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs est fondé à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2015, eu égard au caractère divisible de ces dispositions, en tant qu'elle majore de 4,27 minutes la durée journalière de travail. En ce qui concerne la délibération du 21 janvier 2016 : 11. En premier lieu, si le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs excipe de l'illégalité de la délibération du 25 février 2015, la délibération en litige du 21 janvier 2016 n'en constitue un acte d'application qu'en tant qu'elle fixe à 1607 heures la durée annuelle effective de travail et en tant qu'elle supprime le caractère chômé de la journée du 2 novembre. Par suite, il ne peut utilement invoquer par voie d'exception l'illégalité de cette délibération du 25 février 2015 en tant qu'elle ne précise pas les bornes quotidiennes et hebdomadaires ou les modalités de repos et de pause et en tant qu'elle fixe la durée journalière de travail effectif du personnel communal au titre de l'année 2015. En outre, les autres moyens soulevés à l'encontre de cette délibération en tant qu'elle majore la durée annuelle de travail et en tant qu'elle supprime le caractère chômé du 2 novembre, reproduits par le syndicat requérant au soutien de l'invocation de son illégalité par voie d'exception, doivent être écartés pour les motifs énoncés aux points 6 à 10. Par suite, l'exception d'illégalité invoquée par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs doit être écartée. 12. En deuxième lieu, la délibération en litige n'a pas pour objet ou pour effet de faire récupérer par les agents des jours fériés. Par suite, le moyen tiré de l'interdiction d'une telle récupération, telle que rappelée à l'article L. 3133-2 du code du travail, ne peut qu'être écarté comme inopérant. 13. Enfin, si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. Par suite, la délibération en litige pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité ni davantage être entachée d'erreur de fait, prévoir des règles uniformes, applicables à l'ensemble des agents de la commune, nonobstant la circonstance que certains seraient privés d'un jour de repos au titre du 26 décembre suivant qu'ils bénéficient ou non de congés la semaine de Noël. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2015 en tant qu'elle ne détermine pas les bornes quotidiennes et hebdomadaires ainsi que les modalités de repos et de pause applicables au cycle de travail du personnel communal et en tant qu'elle majore de 4,27 minutes la durée journalière de travail au titre de l'année 2015 ainsi que, dans cette mesure, la décision rejetant son recours gracieux formé le 21 avril 2015 contre cette délibération. Il est également fondé à demander, dans cette mesure, la réformation du jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1502383 du 5 octobre 2017. Sur les frais liés à l'instance : 15. D'une part, aucun dépens n'a été exposé au cours de l'instance d'appel. Les conclusions présentées à ce titre par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs ne peuvent donc qu'être rejetées. 16. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à chacune des parties à l'instance la charge des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 25 février 2015 en tant, d'une part, qu'elle ne détermine pas les bornes quotidiennes et hebdomadaires de la durée de travail du personnel communal ainsi que les modalités de repos et de pause applicables au cycle de travail des agents concernés et en tant, d'autre part, qu'elle majore de 4,27 minutes la durée journalière de travail au titre de l'année 2015 ainsi que, dans la même mesure, la décision rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération le 21 avril 2015 par le syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs sont annulés. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1502383 du 5 octobre 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes et les conclusions de la commune de Beaucaire tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CGT des territoriaux de Beaucaire, de " Terre d'Argence " et environs et à la commune de Beaucaire. Délibéré après l'audience du 2 avril 2019, où siégeaient : * M. Gonzales, président, * M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, * Mme Tahiri, premier conseiller. Lu en audience publique le 23 avril 2019. N° 17MA04628,17MA04629 2