CJUE, Conclusions de l'avocat général Fennelly, 5 février 1998, C-170/96

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIAL FENNELLY
présentées le 5 février 1998 (1)

Affaire C-170/96

Commission des Communautés européennes
contre
Conseil de l'Union européenne

«Acte du Conseil – Action commune relative au régime du transit aéroportuaire – Base juridique»

1. Dans le présent recours en annulation, introduit conformément à l'article 173 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le traité ou le traité CE), la Cour est, pour la première fois, invitée à contrôler la légalité d'un acte du Conseil qui, selon son intitulé, a été adopté en vertu du titre VI du traité sur l'Union européenne (ci-après le titre VI). Le recours, qui a trait à une action commune du Conseil concernant le visa de transit aéroportuaire, soulève en outre inévitablement la question de savoir si la Cour a compétence pour trancher un tel litige.

I ─ L'acte attaqué

2. L'article 7 A du traité CE, introduit par l'article 13 de l'Acte unique européen, prévoit l'établissement progressif du marché intérieur conformément à un certain nombre de dispositions y énumérées; le marché intérieur est défini comme comportant un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du présent traité. Après l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, la Commission a présenté au Conseil, le 10 décembre 1993, deux propositions en la matière concernant l'entrée et la circulation des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres  (2) . La première était une proposition de décision, fondée sur l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, établissant la convention relative au contrôle des personnes lors du franchissement des frontières extérieures des États membres; la seconde était une proposition qui, sous réserve d'un certain nombre d'amendements, est devenue le règlement (CE) n° 2317/95 du Conseil, du 25 septembre 1995, déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (3) (ci-après le règlement n° 2317/95). La décision proposée concernant l'établissement de la convention n'a pas été adoptée.

3. Bien que comprise dans le règlement proposé par la Commission, la question du visa de transit aéroportuaire était expressément exclue du champ d'application du règlement n° 2317/95. Le présent recours a pour objet l'action commune, du 4 mars 1996, adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative au régime du transit aéroportuaire (4) (ci-après l' action commune), fondée sur une initiative de la présidence française du Conseil en février 1995.

4. L'article 1 ^er définit le visa de transit aéroportuaire (ci-après le VTA) comme l'autorisation à laquelle sont soumis les ressortissants de certains pays tiers, par exception au principe de libre transit posé par l'annexe 9 de la convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, pour transiter par la zone internationale des aéroports des États membres. Aux termes de l'article 2, paragraphes 1 et 2, le VTA doit être délivré par les services consulaires des États membres conformément aux conditions déterminées par chaque État membre, sous réserve de l'adoption par le Conseil de critères relatifs à l'instruction et à la délivrance des visas  (5) . L'article 2, paragraphe 3, dispose que, dès la mise en application du règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil, du 29 mai 1995, établissant un modèle type de visa (6) (ci-après le règlement établissant un modèle type), les États membres sont tenus de se conformer à ce règlement lorsqu'ils délivrent des VTA.

5. L'article 3 impose aux États membres d'exiger un VTA des ressortissants des pays tiers énumérés, s'ils ne sont pas déjà titulaires d'un visa d'entrée ou de transit. Les États membres peuvent dispenser certaines catégories de personnes de l'obligation de visa, notamment ... les membres d'équipage des avions et navires, les titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, les titulaires de titres de séjour ou de documents d'effet équivalent délivrés par un État membre, [et] les titulaires des visas délivrés par un État membre, ou par un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen. Les États membres sont libres de décider s'il y a lieu d'exiger un VTA des ressortissants des pays tiers non mentionnés sur la liste et de déterminer le régime de transit aéroportuaire applicable aux apatrides et aux réfugiés statutaires (articles 5 et 6). Les articles 7, 8 et 10 ont trait à la communication des mesures nationales aux autres États membres et au Conseil et à leur publication au Journal officiel , à l'obligation d'établir un rapport et à l'entrée en vigueur de l'action commune (le 1 ^er octobre 1996 pour douze États membres et le 1 ^er octobre 1997 pour le royaume de Danemark, la république de Finlande et le royaume de Suède), tandis que l'article 9 dispose que l'action commune ne fait pas obstacle à une harmonisation plus poussée entre certains États membres en matière de transit aéroportuaire, dont la portée irait au-delà de la liste commune figurant à l'annexe jointe à celle-ci. L'annexe à l'action commune énumère les dix pays tiers  (7) dont les ressortissants doivent être titulaires d'un VTA.

6. Par requête inscrite au registre de la Cour le 15 mai 1996, la Commission a conclu à ce qu'il plaise à la Cour annuler l'action commune et condamner le Conseil aux dépens. Le Parlement européen est intervenu au soutien des conclusions de la Commission, alors que le royaume de Danemark, la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord sont intervenus à l'appui des conclusions du Conseil.

II ─ Analyse

a)Sur la compétence de la Cour

7. Le Royaume-Uni soutient que le recours est radicalement irrecevable, au motif qu'il vise l'annulation d'une mesure se présentant comme ayant été adoptée sur le fondement de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, alors que la compétence de la Cour se limite aux actes qui ont pour fondement juridique un article du traité CE. Bien que le Conseil et les autres États membres aient, quant à eux, accepté la compétence de la Cour, ce point mérite d'être examiné, étant donné que, pour la première fois, il soulève la question des rapports entre l'exercice par la Cour des pouvoirs qu'elle tient du traité CE et l'adoption d'un acte conformément à des dispositions du traité sur l'Union européenne qui ont été soigneusement soustraites à son contrôle. En l'occurrence, nous pensons que la question peut être résolue à partir de la jurisprudence existante et à la lumière des dispositions des articles L et M du traité sur l'Union européenne.

8. L'article L, sous c), dispose en effet que [l]es dispositions du traité instituant la Communauté européenne ... qui sont relatives à la compétence de la Cour ... et à l'exercice de cette compétence ... sont applicables ... aux ... articles L à S du traité sur l'Union européenne. L'article M stipule que, mis à part les dispositions du traité sur l'Union européenne qui portent expressément modification des traités communautaires, aucune disposition du [traité sur l'Union européenne] n'affecte les traités instituant les Communautés européennes ni les traités et actes subséquents qui les ont modifiés ou complétés. La compétence en matière de contrôle juridictionnel, conférée à la Cour aux termes des dispositions y afférentes de chacun des traités communautaires, est étendue par les dispositions combinées de l'article L et de l'article M, de manière à assurer le respect des dispositions desdits traités. La Cour doit par conséquent être en mesure de déterminer si une disposition du présent traité, à savoir le traité sur l'Union européenne ainsi que les actes adoptés en vertu de celui-ci, affecte les traités communautaires. A notre avis, l'objet même de l'introduction de l'article M dans le traité sur l'Union européenne était d'assurer que, dans le cadre de l'exercice des pouvoirs que leur confèrent les titres V et VI de ce traité, le Conseil et les États membres n'empiètent pas sur les pouvoirs conférés aux Communautés en vertu des traités fondateurs et modificatifs respectifs.

9. Selon nous, il découle de l'article M que, aussi claires et univoques qu'elles soient, les dispositions du titre VI ne sauraient être appliquées de manière à restreindre de quelque manière que ce soit la portée des dispositions du traité CE, interprétées conformément aux règles normales d'interprétation du droit communautaire. Nous ne sommes, notamment, pas d'accord avec le point de vue du royaume de Danemark selon lequel le champ d'application de chacune des dispositions pertinentes a des contours mouvants, du moins, dans la mesure où cela impliquerait, pour le Conseil, la possibilité de recourir à l'article K.3, même lorsque les conditions d'application de l'article 100 C du traité sont remplies.

10. Ensuite se pose la question de savoir dans quelle mesure la Cour peut, lors de l'examen d'un recours en annulation tel que celui de l'espèce et, plus particulièrement, lors de l'examen de sa recevabilité, aborder le contenu et la portée de l'acte attaqué, en dépit des restrictions imposées à sa compétence en matière d'interprétation. La Commission a invoqué l'indication expresse, à l'article K.1, que les pouvoirs conférés à l'Union en vertu de cette disposition doivent être exercés sans préjudice des compétences de la Communauté européenne; le Conseil a, comme il l'avait déjà fait dans le cadre de l'affaire Parlement/Conseil  (8) , expressément invité la Cour à adopter une lecture comparative des dispositions des traités respectifs, alors que le Royaume-Uni a affirmé que le contrôle exercé à l'égard [des titulaires d'un VTA] vise, de toute évidence, un objectif mentionné à l'article K.1 TUE. A notre avis, la Cour ne peut pas se prononcer de manière contraignante sur ces questions. La constatation du caractère illégal de l'acte attaqué peut uniquement être fondée sur une violation de l'article M (interprété au regard de la disposition pertinente de l'un des traités communautaires ou du principe du droit communautaire applicable en la matière). L'adoption d'une lecture comparative impliquerait l'existence d'une compétence matérielle directe pour interpréter le titre VI, compétence qui fait défaut à la Cour. La Cour n'a pas non plus autorité pour déterminer l'objectif de l'article K.1 du traité sur l'Union européenne; dans l'affaire Grau Gomis e.a., où la demande de décision préjudicielle qui visait clairement à ce que la Cour se prononce sur les obligations incombant aux États membres en vertu de l'article B du traité sur l'Union européenne avait été rejetée comme irrecevable, la Cour a jugé que, en vertu de l'article L, elle est manifestement incompétente pour interpréter cet article dans le cadre d'une telle procédure  (9) .

11. Ces limitations de la compétence de la Cour ne la privent cependant pas de la possibilité d'examiner le contenu de l'acte attaqué pour les besoins de la présente procédure. Dans une certaine mesure, la situation est analogue à celle qui est apparue dans l'affaire Hurd, où la Cour devait, entre autres, décider si, dans le cadre de l'interprétation des dispositions de l'article 3 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion et aux adaptations des traités du 22 janvier 1972 (ci-après l' acte d'adhésion de 1972), elle avait compétence, en vertu de l'article 177 du traité CEE et de l'article 150 du traité CEEA, pour interpréter le statut de l'École européenne, le protocole concernant la création d'Écoles européennes et certaines décisions d'application. L'article 3 de l'acte d'adhésion de 1972 stipule que les nouveaux États membres s'engagent à adhérer ... à tout autre accord conclu par les États membres originaires relatif au fonctionnement des Communautés ou présentant un lien avec l'action de celles-ci. Après avoir relevé que les dispositions concernant les Écoles européennes n'étaient ni des dispositions d'un traité ni des actes des institutions, la Cour a jugé qu'elle n'avait pas compétence pour interpréter ces dispositions par le biais d'une décision préjudicielle. Néanmoins, la compétence de la Cour pour interpréter l'article 3 englobait celle d' interpréter les actes visés par cette disposition ... [uniquement] afin de déterminer son champ d'application, mais non afin de définir les obligations qui en découlent pour les États membres  (10) . De même, nous considérons que la Cour peut interpréter des actes se présentant comme ayant été adoptés en vertu du titre VI du traité sur l'Union européenne, afin de déterminer s'ils concernent des domaines relevant plutôt du champ de compétence de la Communauté tel que déterminé par l'article M. De cette manière, la Cour n'interprète pas des dispositions du traité sur l'Union européenne exclues de sa compétence et elle ne se prononce pas non plus sur la validité des actes adoptés en vertu de celles-ci. Elle n'examine de tels actes qu'au regard de leurs rapports avec les traités communautaires, pour lesquels la compétence de la Cour est incontestable.

12. La compétence de la Cour pour examiner le présent recours en annulation ne fait, à notre avis, aucun doute et elle n'est pas non plus affectée par le fait que l'acte attaqué a, selon son intitulé, été adopté en vertu du titre VI du traité sur l'Union européenne. La Commission affirme en effet que, bien que, en apparence, adopté dans le cadre du traité sur l'Union européenne, cet acte relève, en réalité, de l'exercice, par le Conseil, d'une compétence communautaire prévue à l'article 100 C du traité CE. Deux propositions générales découlent de la jurisprudence. D'une part, ni les États membres ni les institutions de la Communauté ne peuvent, concernant un domaine relevant de la compétence exclusive de la Communauté, adopter des actes en dehors du cadre communautaire. D'autre part, lors du contrôle juridictionnel d'un tel acte, la Cour adopte, selon les termes de l'avocat général M. Jacobs, une approche fonctionnelle  (11) , préférant examiner le contenu et les effets plutôt que la forme.

13. La jurisprudence en la matière débute avec l'arrêt Commission/Conseil  (12) (ci-après l' arrêt AETR), qui concernait une délibération dans le cadre du Conseil coordinant les négociations des États membres, sous les auspices de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies, de l'accord européen relatif aux transports par route. La Cour, après avoir examiné la compétence communautaire à son stade de développement de l'époque, a jugé qu'elle excluait la possibilité d'une compétence concurrente des États membres, toute initiative prise hors du cadre des institutions communes étant incompatible avec l'unité du marché commun et l'application uniforme du droit communautaire  (13) . Elle a rejeté l'argument du Conseil selon lequel la concertation politique n'a imposé aucune obligation, ni modifié aucune situation juridique, étant donné que l'article 173 envisage comme actes susceptibles de recours toutes dispositions prises par les institutions et visant à produire un effet juridique  (14) . L'acte en question a, pour les besoins de la recevabilité du recours, été traité comme un acte du Conseil.

14. La Cour avait appliqué un raisonnement similaire s'agissant de la recevabilité du recours en annulation introduit par le Parlement contre le Conseil dans l'affaire Bangladesh I, qui, quant à elle, concernait un acte des États membres  (15) . Dans cette affaire, l'acte attaqué était une décision adoptée lors d'une réunion du Conseil en vue d'accorder une aide spéciale au Bangladesh qui avait été ravagé par un violent cyclone en avril 1991; la décision, telle que rendue publique par la suite dans une communication à la presse émanant du Conseil, était décrite comme ayant été adoptée par [l]es États membres réunis au sein du Conseil. Le Parlement a considéré que, du point de vue juridique, il s'agissait d'une décision du Conseil. La Cour a relevé tout d'abord que les actes adoptés par les représentants des États membres agissant non pas en qualité de membres du Conseil, mais en qualité de représentants de leur gouvernement, et exerçant ainsi collectivement les compétences des États membres ne sont pas soumis au contrôle de légalité exercé par la Cour. Elle a ajouté qu' il est indifférent à cet égard qu'un tel acte soit intitulé acte des États membres réunis au sein du Conseil ou acte des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil. Cependant, la Cour a rappelé que, conformément à son arrêt rendu dans l'affaire AETR, le recours en annulation est ouvert à l'égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu'en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit, tout en jugeant que:il ne suffit pas qu'un acte soit qualifié de décision des États membres pour qu'il échappe au contrôle institué par l'article 173 du traité. Encore faut-il pour cela vérifier que l'acte en question, eu égard à son contenu et à l'ensemble des circonstances dans lesquelles il a été adopté, ne constitue pas en réalité une décision du Conseil.Il s'ensuit que l'appréciation de la recevabilité du recours est liée à celle qui doit être portée sur les griefs invoqués à l'encontre de l'acte litigieux  (16) . 

15. La Cour a adopté une position similaire dans l'arrêt Fonds européen de développement, dans lequel l'acte attaqué avait, comme l'action commune contestée dans la présente espèce, indubitablement été adopté par le Conseil  (17) ; comme dans la présente espèce, le Conseil a soutenu qu'il avait agi en dehors du cadre du traité. La Cour a observé qu'un recours formé en vertu de l'article 173 contre un acte d'une institution visant à produire des effets juridiques est recevable indépendamment de la question de savoir si l'acte a été adopté par l'institution en vertu de dispositions du traité  (18) . Le fait d'accorder à des actes se présentant comme ayant été adoptés en vertu du titre VI l'immunité en matière de contrôle juridictionnel sur le seul fondement de leur dénomination irait, à notre avis, à l'encontre du raisonnement adopté par la Cour dans ces affaires et priverait l'article M de son effet utile.

16. En stipulant que la Cour contrôle la légalité ... des actes du Conseil, l'article 173 visait clairement à donner compétence à la Cour uniquement pour les actes du Conseil adoptés dans le cadre du champ d'application du traité. Cependant, afin d'exercer cette compétence, la Cour a, selon nous, non pas simplement la possibilité, mais, conformément à l'article 164 du traité, l'obligation de statuer sur la question de savoir si l'acte du Conseil qui fait l'objet d'un recours relève ou non du champ d'application du traité.

17. Il est admis par les parties que l'action commune est un acte contraignant visant à produire des effets juridiques. A notre avis, l'évocation, par le Conseil, de l'article J.3, point 4, du titre V afin d'illustrer cette proposition est loin d'être concluante, étant donné que, selon son libellé, cette disposition est limitée à l' action commune dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité. En revanche, si l'on suppose que l'acte attaqué a été adopté sur le fondement de l'article 100 C, paragraphe 1, comme la Commission prétend qu'il aurait dû l'être, la manière dont il est formulé ne laisse subsister aucun doute quant à l'intention de créer des obligations impératives. Nous pensons par ailleurs que, en tout état de cause, la Cour ne saurait, dans de telles circonstances, aller au-delà d'une vérification destinée à déterminer quelle est, à première vue, la nature de l'acte; au stade de la recevabilité, elle ne saurait, par exemple, décider de manière définitive qu'un acte est contraignant, si, quant au fond, elle devait être amenée à constater qu'il se situe en dehors du champ d'application des traités communautaires.

18. En conséquence, nous sommes d'avis que la Cour a compétence pour connaître de la présente espèce et que la recevabilité du recours introduit par la Commission ne peut être appréciée qu'à la lumière du fond de l'affaire.

b)Sur le fond

19. Avant d'examiner le fond du litige, il semble utile d'essayer de déterminer les raisons pour lesquelles la Communauté s'est vu accorder la compétence limitée prévue à l'article 100 C du traité, alors que la politique relative aux ressortissants de pays tiers est, de manière générale, exclue de son champ de compétence  (19) . Exprimé de la manière la plus simple, le problème résulte de la relation, inévitablement étroite, entre la création d'un marché intérieur, qui vise à permettre la libre circulation des personnes dans une Communauté sans frontières intérieures, et la régulation de l'entrée et de la circulation des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres. Il convient de relever notamment que le contrôle, par les États membres, des déplacements des ressortissants de pays tiers par le biais des visas est, sur le plan pratique, inconciliable avec l'abolition totale des contrôles aux frontières intérieures. D'une part, le maintien de contrôles destinés à restreindre l'entrée et la circulation des ressortissants de pays tiers affecterait nécessairement la libre circulation des ressortissants communautaires  (20) . D'autre part, leur abolition entraînerait, pour les États membres, l'impossibilité de faire respecter les exigences en matière de visa. Nul n'ignore que, au moment de la conclusion du traité sur l'Union européenne, la politique en la matière variait de manière importante d'un État membre à l'autre.

20. Le traité sur l'Union européenne a cherché à faire face à cette situation par le biais, entre autres, de l'attribution à la Communauté de la compétence législative pour déterminer une liste commune des pays tiers dont les ressortissants doivent être en possession d'un visa lorsqu'ils franchissent les frontières extérieures des États membres. L'existence d'une telle liste commune devrait réduire la possibilité d'éluder les exigences en matière de visa et, par là même, faciliter l'assouplissement, voire l'abolition des contrôles aux frontières intérieures. Étant donné l'importance qu'une telle mesure peut avoir pour la libre circulation des personnes au sein du marché intérieur et qu'il est souhaitable qu'une décision intervienne rapidement, l'article 100 C, paragraphe 3, dispose que, à compter du 1 ^er janvier 1996, le Conseil peut statuer à la majorité qualifiée; ce sont ces modalités de vote qui gouverneront l'adoption du règlement destiné à remplacer le règlement n° 2317/95 qui, comme indiqué ci-dessus, a été annulé.

21. La question principale qu'il convient d'examiner en l'espèce est celle de la signification des termes franchissement des frontières extérieures des États membres, figurant à l'article 100 C, paragraphe 1, du traité. C'est en effet cet élément qui détermine si le VTA relève du champ d'application de l'article 100 C, paragraphe 1. Si, comme l'affirme le Conseil, ces termes visent uniquement le franchissement d'un point de contrôle frontalier et qu'un VTA ne permet pas un tel franchissement, alors les conditions pour recourir à l'article 100 C, paragraphe 1, ne sont pas remplies et la Commission doit être déboutée. Comme nous l'avons déjà fait remarquer dans un autre contexte, il convient, en vue de son interprétation, d'envisager les termes, l'économie et l'esprit de cette disposition et de tenir compte du système et des finalités du traité  (21) . Avant de revenir à l'interprétation du traité, nous procéderons cependant à l'examen d'un certain nombre de textes en matière de visas auxquels il est fait référence.

22. Ni le libellé de l'article 100 C, paragraphe 1, ni les termes employés dans d'autres actes ne nous semblent concluants. Selon la Commission, le franchissement des frontières extérieures vise l'entrée physique sur le territoire de l'État membre concerné, tandis que, selon le Conseil, ces termes feraient uniquement référence au franchissement d'un point de contrôle frontalier. Il nous semble que la terminologie employée dans les divers actes cités n'est pas toujours cohérente. Le Conseil, notamment, a mis l'accent sur le texte de l'Instruction consulaire commune adoptée par les parties contractantes à l'accord de Schengen, qui, plus particulièrement, définit les conditions de délivrance d'un visa uniforme, valable pour le territoire de toutes les parties contractantes. Le point 2.1 de ce texte définit le terme visa uniforme comme étant l'autorisation ou la décision d'une partie contractante, apposée sur un passeport, un titre de voyage ou un autre document valable permettant le franchissement des frontières, mais il inclut dans le champ d'application de ce terme le VTA qui, selon le point 2.1.1, ne permet pas à son titulaire d'accéder au territoire national du pays concerné. Il nous semble cependant que, dans la présente espèce, le Conseil soutient une définition du VTA qui, sur le plan terminologique, contredit celle qui découle de l'Instruction consulaire, à supposer que l'on reconnaisse à ce document une quelconque valeur interprétative, dans la mesure où, selon le Conseil, le VTA permettrait à son titulaire d'accéder au territoire national du pays concerné, mais pas de franchir les frontières.

23. A l'article 5 du règlement établissant un modèle type, le Conseil définit le visa comme incluant également une autorisation ... exigée pour l'entrée sur son territoire en vue ... d'un transit à travers le territoire ou la zone de transit aéroportuaire de cet État membre ou de plusieurs États membres. Il a donc employé l'expression entrée sur [le] territoire d'un État membre au sens de l'entrée physique.

24. A notre avis, il convient de distinguer deux aspects du franchissement d'une frontière. Le premier est celui de l'entrée sur le territoire d'un pays au sens physique, sans qu'il y ait nécessairement franchissement d'un point de contrôle frontalier; le second est celui de l'entrée sur le territoire au sens légal du franchissement d'un point de contrôle frontalier. A première vue, l'exigence d'un visa a, avant tout, trait au droit légal d'entrée du titulaire, plutôt qu'à sa localisation géographique. La politique en matière de visa est, de manière générale, comprise comme un moyen de contrôler le franchissement des frontières légales, plutôt que physiques. S'agissant du voyage aérien, le pays de destination risque de n'être même pas en mesure d'empêcher des personnes d'entrer physiquement sur leur territoire  (22) ; l'exigence d'un visa, en revanche, lui permet de refuser l'entrée légale au point de contrôle frontalier.

25. Voilà le sens qui, à ce jour, a été donné au terme visa en droit communautaire. L'article 3, paragraphe 2, de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté  (23) , dispose que aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé aux travailleurs visés à l'article 3, paragraphe 1, de la directive lors de l'entrée sur le territoire d'un État membre. Dans l'arrêt Pieck, de même que dans l'arrêt Commission/Belgique, la Cour a interprété ces termes comme se référant à toute formalité qui vise à autoriser l'entrée sur le territoire d'un État membre et qui s'ajoute au contrôle d'un passeport ou d'une carte d'identité à la frontière, quel que soit le lieu ou le moment de la délivrance de cette autorisation et quelle qu'en soit la forme  (24) . L'établissement d'un lien, dans ce passage, entre les formalités d'entrée et l'entrée physique simultanée sur le territoire de l'État membre confirme notre point de vue, selon lequel il convient, pour les besoins de l'article 100 C, paragraphe 1, de considérer qu'un visa est une autorisation permettant à son titulaire de franchir un point de contrôle frontalier et non pas simplement les frontières géographiques d'un État membre.

26. D'une manière similaire, l'article 5 du règlement n° 2317/95  (25) stipule que: on entend par visa, une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée pour entrer sur son territoire en vue ... d'un séjour envisagé ... pour une période dont la durée totale n'excède pas trois mois [ou] du transit à travers le territoire de cet État membre ou de plusieurs États membres à l'exclusion du transit par la zone internationale des aéroports et des transferts entre aéroports d'un État membre. Il apparaît à nouveau clairement que le visa prévu par ce règlement correspond à un document légal autorisant le franchissement d'un point de contrôle frontalier.

27. En outre, la signification des termes franchissement des frontières extérieures des États membres, qui avait été communément admise au moment de la rédaction du traité sur l'Union européenne, est précisément celle sur laquelle le Conseil se fonde à l'heure actuelle. Ainsi, dans sa proposition de décision du Conseil établissant une convention relative au contrôle des personnes lors du franchissement des frontières extérieures  (26) , la Commission a proposé comme définition des frontières extérieures d'un État membre ses frontières terrestres ou maritimes ou ses aéroports ou ports maritimes. Les aéroports pouvant se trouver à des centaines de kilomètres de la frontière terrestre d'un État membre donné, il s'ensuit que, pour ce qui concerne les formalités en cas de voyage aérien, la notion de franchissement légal des frontières ne correspond pas au franchissement géographique des limites territoriales. Cette analyse est confirmée par plusieurs autres dispositions de la même proposition, notamment l'article 2, paragraphe 1, qui concerne expressément le Franchissement des frontières extérieures; celui-ci dispose que [l]es frontières extérieures sont franchies par toute personne à des points de passage autorisés où les États membres effectuent des contrôles en permanence. Il découle également de cette disposition, de même que des articles 3 et 4 de la même proposition, que, contrairement au point de vue adopté par la Commission et le Parlement dans la présente espèce, la notion de franchissement légal des frontières extérieures, qui correspond à la forme de franchissement visée par l'article 100 C, paragraphe 1, a, de manière générale, été considérée comme équivalant au franchissement d'un point de contrôle frontalier.

28. Le Conseil cite la législation du Royaume-Uni afin d'illustrer la pratique des États membres en la matière. L'article 11, paragraphe 1, de l'Immigration Act 1971 (loi de 1971 sur l'immigration) dispose qu' une personne qui arrive au Royaume-Uni par ... aéronef est, au sens de la présente loi, censée ne pas être entrée au Royaume-Uni à moins et jusqu'à ce qu'elle débarque, et après avoir débarqué à [un aéroport] elle continuera à être censée ne pas être entrée sur le territoire du Royaume-Uni tant qu'elle restera dans une zone (s'il y en a) à [l'aéroport], éventuellement désignée à cet effet par un responsable en matière d'immigration. Le Conseil poursuit en affirmant qu'une personne qui s'est vu refuser l'autorisation d'entrer à un poste de contrôle frontalier n'est pas, de ce fait, considérée comme se trouvant illégalement sur le territoire de l'État en question.

29. Le Parlement estime que l'approche du Conseil est fondée sur une fiction, alors que la Commission considère que la législation du Royaume-Uni confirme effectivement sa thèse et que, en l'absence de cette dérogation expresse, la personne débarquant d'un aéronef serait considérée comme étant présente sur le territoire du Royaume-Uni. Bien entendu, la législation d'un seul État membre n'a qu'une valeur très limitée lorsqu'il s'agit d'interpréter une disposition du traité. La législation du Royaume-Uni a pour seul intérêt de fournir un exemple de la possibilité de traiter l'entrée sur le territoire national comme une notion juridique distincte du franchissement physique d'une frontière, notamment dans le cas du voyage aérien. S'il s'agit là d'une fiction, alors il convient de considérer qu'elle est de nature juridique, à savoir que la notion de franchissement d'une frontière doit être interprétée conformément à des critères juridiques et non pas nécessairement géographiques ou physiques.

30. Pour ce qui concerne le plan général du traité, l'article 100 C se situe au chapitre 3 ( Le rapprochement des législations) du titre V ( Les règles communes sur la concurrence, la fiscalité et le rapprochement des législations). Contrairement aux articles 100 A et 100 B qui le précèdent immédiatement, il n'est pas expressément mentionné à l'article 7 A comme faisant partie des dispositions conformément auxquelles le marché intérieur devait être établi progressivement pour le 31 décembre 1992, cela vraisemblablement parce que, en vertu de l'article R, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, celui-ci ne devait entrer en vigueur qu'après cette date. Dans son exposé des motifs, relatif à la proposition de règlement déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres  (27) , la Commission a considéré que l'article 100 C a délibérément été incorpor[é] aux dispositions du traité qui concernent le marché intérieur et elle a affirmé qu' [i]l faut donc en déduire qu'[il] est destin[é] à contribuer à la réalisation de la libre circulation des personnes dans le marché intérieur, telle qu'elle est prévue à l'article 7 A CE. Ce point de vue se retrouve dans les arguments exposés par la Commission dans la présente espèce.

31. Comme nous allons l'expliquer ci-après, nous sommes d'accord que l'article 100 C est destiné à contribuer à l'établissement du marché intérieur, mais ce fait ne va pas, à notre avis, dans le sens du point de vue adopté par la Commission dans la présente espèce. Si l'on admettait que l'article 100 C doit être interprété à la lumière de l'article 7 A du traité, comme le suggère la Commission, alors les mesures adoptées sur le fondement de l'article 100 C devraient, d'une manière ou d'une autre, viser à contribuer à l'établissement de la libre circulation des personnes dans le marché intérieur. La Commission n'a pas démontré en quoi l'adoption, par la Communauté, d'une mesure réglementant le transit nécessairement bref de ressortissants d'un petit groupe de pays tiers par la zone internationale de l'aéroport d'un État membre est censée contribuer à la réalisation de cet objectif. Lors de la procédure orale, la Commission a fait valoir que, avec ou sans franchissement du point de contrôle frontalier, les voyageurs se trouvaient effectivement dans le marché intérieur, étant donné que la zone internationale des aéroports fait partie du marché intérieur au motif que la survie des magasins hors taxes dépend de dispositions communautaires. Il s'agit là, à notre sens, d'un fondement fort peu convaincant pour affirmer que le transit entre des vols effectués par des titulaires d'un VTA participe à la libre circulation des personnes telle que prévue à l'article 7 A. La présence passagère de tels titulaires n'a qu'un lien ténu avec une quelconque activité commerciale dans l'État membre. A moins qu'il ne soit démontré que les titulaires d'un VTA franchissent des frontières extérieures, au sens du franchissement juridique d'un point de contrôle frontalier en vue de circuler dans le marché intérieur, nous ne voyons pas comment une mesure établissant un régime commun pour les VTA peut contribuer à atteindre cet objectif.

32. A notre avis, on ne saurait interpréter l'article 100 C, paragraphe 1, sans tenir compte de l'article 3, sous d), du traité, selon lequel l'action de la Communauté comporte: des mesures relatives à l'entrée et à la circulation des personnes dans le marché intérieur conformément à l'article 100 C. La Commission cherche à minimiser la valeur interprétative de cette disposition, en la décrivant comme n'ayant qu'un caractère programmatique, alors qu'elle décrit l'article 100 C comme étant précis et détaillé. Ce point de vue ignore le fait que, parmi les dispositions énumérant le contenu de l'action de la Communauté, seules les dispositions de l'article 3, sous d), font référence à une base juridique spécifique. Étant donné que la mise en oeuvre de toutes les actions énumérées est, par ailleurs, subordonnée au respect de la clause introductive, à savoir qu'elle se déroule dans les conditions ... prévu[e]s par le présent traité, il apparaît que la référence à l'article 100 C visait à exclure le recours à une quelconque autre base juridique et, notamment, à l'article 235, en vue d'atteindre l'objectif concernant l'entrée et la circulation des ressortissants de pays tiers dans le marché intérieur. L'expression entrée et ... circulation figurant à l'article 3, sous d), constitue un terme unique, où les deux mots qui le composent doivent être interprétés de manière conjointe et non pas séparée. Les mesures prévues par cette disposition et, par conséquent, par l'article 100 C ont également trait à l'établissement d'un marché unique.

33. Conformément à une jurisprudence bien établie de la Cour, l'article 3 peut être invoqué afin d'interpréter la portée de dispositions plus spécifiques en vertu desquelles la Communauté exécute les actions y énumérées. Ainsi, dans l'arrêt Levin, pour prendre un exemple relevant du domaine de la libre circulation des personnes, la Cour, afin de déterminer la portée des termes travailleur et activité salariée, employés, respectivement, à l'article 48 du traité et dans les dispositions législatives pertinentes, a tenu compte des objectifs du traité tels que prévus aux articles 2 et 3  (28) . Nous sommes également d'accord avec le point de vue exprimé, en dehors du cadre juridictionnel, par l'ancien président de la Cour, M. Mertens de Wilmars, que [l]a fonction la plus évidente de l'article 3 est d'être ─ au même titre que les autres articles préliminaires mais avec une signification propre ─ un instrument d'interprétation des autres dispositions des Traités  (29) .

34. A notre avis, l'insertion d'un nouveau point d) à l'article 3 du traité démontre que la compétence de la Communauté en vue d'établir un marché intérieur tel que visé à l'article 3, sous c), n'inclut pas les mesures relatives à l'entrée et à la circulation des personnes dans le marché intérieur, qui, selon les dispositions de l'article 100 C, s'appliquent uniquement aux ressortissants des pays tiers; si l'on considérait que ces mesures sont couvertes par le point c), il aurait été inutile d'insérer le point d). Ces deux questions sont traitées de manière séparée: l'abolition des obstacles à la libre circulation des personnes se trouvant déjà dans le marché intérieur est couverte par l'article 3, sous c), et par les articles cités à l'article 7 A, alors que le problème spécifique de l'entrée et de la circulation des ressortissants de pays tiers doit être traité conformément aux dispositions de l'article 3, sous d), et de l'article 100 C. C'est pourquoi nous aboutissons à la conclusion que le passage franchissement des frontières extérieures des États membres, figurant à l'article 100 C, interprété à la lumière de l'article 3, sous d), doit être entendu comme se référant à l'entrée sur le territoire d'un État membre par le biais du franchissement d'un point de contrôle frontalier, et non pas simplement comme une entrée au sens physique du terme en vue de continuer le voyage.

35. Il convient maintenant d'examiner le point de savoir si le régime du VTA établi par l'action commune attaquée relève du champ d'application de l'article 100 C, paragraphe 1, tel que nous l'avons interprété, afin de déterminer si cette action, du fait qu'elle a été adoptée en dehors du traité, doit être annulée.

36. Le Parlement européen a fait référence à la jurisprudence de la Cour relative au choix de la base juridique pour les mesures législatives, aux termes de laquelle ce choix est notamment régi par le contenu matériel et les objectifs de la mesure en cause. Il s'agit là, à notre avis, de l'approche correcte en vue de déterminer si l'acte attaqué relève de la compétence de la Communauté telle que prévue à l'article 100 C, paragraphe 1, du traité. Tant la Commission que le Parlement ont tenté de démontrer que les objectifs du régime des VTA sont les mêmes que ceux du régime applicable aux visas ordinaires et autres visas de transit. Lors de la procédure orale, la Commission a énuméré un certain nombre d'objectifs que la politique d'un État membre en matière de visa pourrait viser à atteindre, tels que la prévention de l'entrée sur son territoire d'étrangers susceptibles de présenter un danger pour l'ordre public ou la sécurité nationale, de rechercher un travail irrégulier ou de présenter une demande manifestement infondée en vue de l'obtention du statut de réfugié politique. Pour sa part, le Conseil a défini l'objectif de l'action commune comme visant à écarter le risque que les ressortissants de certains pays tiers ne profitent de leur présence dans la zone internationale de l'aéroport d'un État membre pour présenter une demande abusive en vue de l'obtention du statut de réfugié politique, voire même entrer illégalement sur le territoire en évitant le contrôle de l'immigration au poste frontalier.

37. Bien que l'on puisse imaginer le cas où les objectifs énoncés d'une mesure ne correspondent en réalité pas à ceux qui découlent de l'examen de son contenu matériel, les considérants du préambule constituent, en l'absence d'indication contraire, généralement un indice suffisamment fiable en vue de déterminer les objectifs qu'une mesure vise à atteindre. Dans la présente espèce, il découle du premier considérant que l'action commune cherche à réglementer, du moins pour partie, les conditions d'entrée et de circulation des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres et à lutter contre l'immigration irrégulière des ressortissants des pays tiers  (30) . Le deuxième considérant relève à cet égard que la voie aérienne, notamment lorsqu'il s'agit de demandes d'entrée ou d'entrées de fait, lors d'un transit aéroportuaire, constitue un moyen important de pénétration en vue notamment d'un établissement illégal sur le territoire des États membres. Le quatrième considérant relève que l'harmonisation des politiques des États membres dans ce domaine répond aux objectifs de sécurité et de contrôle de l'immigration irrégulière  (31) .

38. Il n'a, à notre sens, pas été démontré que les objectifs de l'action commune qui impose l'exigence d'un VTA, tels qu'ils découlent du préambule de celle-ci, diffèrent de manière substantielle de ceux qui ont motivé l'imposition de l'exigence d'être titulaire des autres types de visa qui relèvent incontestablement du champ d'application de l'article 100 C. Ces objectifs sont, à leur tour, confirmés par le second alinéa de l'article 2, paragraphe 2, de l'action commune, aux termes duquel les services consulaires des États membres qui délivrent les VTA doivent vérifier l'absence de risque en matière de sécurité ou d'immigration irrégulière. Nous sommes par conséquent d'avis que les objectifs énoncés du VTA ne démontrent pas qu'il ne relève pas de l'article 100 C.

39. Les parties principales à la présente procédure fournissent cependant des interprétations contradictoires des dispositions matérielles de l'action commune. La Commission soutient que l'action commune se limite à établir une liste des pays tiers dont les ressortissants doivent présenter un VTA, qui ne constitue qu'une forme spécifique de visa, avant de franchir les frontières extérieures d'un État membre. Selon le Conseil, la portée de l'action commune va au-delà du simple établissement de la liste des pays tiers concernés.

40. L'obligation principale imposée aux États membres est celle visée à l'article 3, à savoir celle d'exiger des ressortissants des pays tiers énumérés dans l'annexe à l'action commune d'être titulaires d'un VTA afin de pénétrer physiquement sur leur territoire. La liste des exceptions optionnelles figurant à l'article 4 ne fait que clarifier le champ d'application ratione personae de l'article 3. Ces dispositions doivent cependant être lues à la lumière des articles 1 ^er et 2, qui imposent d'autres obligations substantielles. Ainsi, comme nous l'avons relevé ci-dessus, l'article 2, paragraphe 2, tout en laissant les États membres libres de déterminer les conditions de délivrance des VTA, exige néanmoins que, pour le moins, ils vérifient que le demandeur ne présente aucun risque en matière de sécurité ou d'immigration irrégulière et que, au vu des documents présentés, le demandeur est autorisé à entrer dans le pays de destination finale. En outre, cette disposition enjoint et habilite à la fois le Conseil à adopter des critères relatifs à l'instruction et à la délivrance des visas. Malgré l'intérêt que présente le point de vue de la Commission selon lequel bon nombre des dispositions de l'action commune sont soit de nature essentiellement déclaratoire soit purement accessoires aux obligations principales, nous ne pensons pas qu'il soit pertinent pour la question de savoir si l'action commune relève du champ d'application de l'article 100 C, paragraphe 1.

41. On remarquera en revanche que l'article 1 ^er de l'action commune définit le visa de transit aéroportuaire comme l'autorisation à laquelle sont soumis les ressortissants de certains pays tiers ... pour transiter par la zone internationale des aéroports des États membres (c'est nous qui soulignons). L'instrument ainsi défini ne permet pas au titulaire d'entrer sur le territoire de l'État membre au sens juridique du franchissement d'un point de contrôle frontalier ou de circuler librement sur ce territoire. Il en découle, à notre avis, que le VTA n'est pas un visa au sens de l'article 100 C, paragraphe 1, du traité.

42. La Commission et le Conseil ne sont pas d'accord sur le point de savoir si le titulaire d'un VTA peut, sur le territoire d'un même État membre, passer d'un aéroport international à un autre. Alors que la Commission affirme qu'il peut le faire, le Conseil, soutenu, sur ce point, par la République française, considère que, dans le cas exceptionnel où le titulaire d'un VTA est obligé de passer d'un aéroport à l'autre, il sera tenu soit de se procurer un visa de transit ordinaire ou une autre autorisation pour entrer sur le territoire national soit de se faire escorter lors de son passage entre les aéroports par les agents des services de contrôle aux frontières.

43. Aucun élément de l'action commune, notamment son article 1 ^er , ne suggère que le titulaire d'un VTA est autorisé à passer d'un aéroport à l'autre à l'intérieur d'un même État membre. L'exclusion expresse du transit entre les aéroports dans la définition du visa prévue à l'article 5 du règlement n° 2317/95, adopté plus de cinq mois avant l'action commune, semble indiquer que l'omission des transferts entre aéroports du régime des VTA était délibérée. Il en découle que, dans ce cas, les voyageurs originaires de pays tiers ne sont couverts ni par le règlement ni par l'action commune. Il nous semble que, en tout état de cause, ce point n'est pas décisif. Il est vrai que le voyageur qui est transféré d'un aéroport à l'autre à l'intérieur d'un seul État membre risque d'être présent sur le territoire pour une période plus longue que dans le cas d'un voyageur qui demeure dans la zone internationale d'un seul aéroport, il n'empêche qu'il ne jouira pas pour autant du bénéfice de la libre circulation des personnes dans le marché intérieur, ni même dans l'État membre en question. Même s'il était démontré que le VTA couvre cette catégorie de voyageurs par aéronef, cela ne suffirait pas pour que le VTA puisse être considéré comme relevant du champ d'application de l'article 100 C.

44. Il a été prétendu, notamment lors de la procédure orale, que la position adoptée par le Conseil dans la présente espèce était en contradiction avec les définitions du visa prévues par le règlement établissant un modèle type et par le règlement n° 2317/95. Comme indiqué ci-dessus, l'article 5 du premier de ces règlements inclut le transit par la zone internationale des aéroports dans son champ d'application, bien que le Conseil prétende maintenant qu'il se trouve en dehors du champ d'application de l'article 100 C, paragraphe 1. Le Conseil soutient que ces définitions divergentes se justifient par la différence, au niveau du libellé, entre l'article 100 C, paragraphe 1, qui, de manière expresse, s'applique uniquement au visa exigé pour le titulaire lors du franchissement des frontières extérieures des États membres et l'article 100 C, paragraphe 3, la base juridique du règlement établissant un modèle type, qui fait référence aux visas sans autre précision. D'autre part, si l'on suivait le point de vue adopté par le Conseil dans la présente espèce, l'exclusion expresse du transit aéroportuaire de la définition du visa figurant à l'article 5 du règlement n° 2317/95 serait, strictement parlant, superflue.

45. A notre sens, l'interprétation de l'article 100 C, paragraphe 1, telle qu'elle découle des termes, de l'économie et de l'esprit de ses dispositions ne saurait être renversée en raison d'incohérences éventuelles au niveau de son application concernant des actes législatifs antérieurs qui, de plus, ne font pas l'objet de la présente procédure.

46. Nous sommes par conséquent d'avis que le Conseil a raison lorsqu'il soutient que le VTA n'autorise pas son titulaire à franchir les frontières extérieures des États membres et que l'objet de l'action commune attaquée est donc extérieur au champ d'application de l'article 100 C, paragraphe 1. Dans ces circonstances, l'action de la Commission est irrecevable, étant donné que l'article 173 du traité n'habilite pas la Cour à contrôler la légalité d'un acte du Conseil qui ne relève pas de la compétence de la Communauté.

IV ─ Conclusion

47. Pour les motifs que nous avons développés ci-dessus, nous recommandons à la Cour de:

1)rejeter le recours comme irrecevable;

2)condamner la Commission aux dépens;

3)condamner le Parlement européen, le royaume de Danemark, la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord à supporter leurs propres dépens.

1 – Langue originale: l'anglais.

2 – JO 1994, C 11, p. 6 et 15, respectivement.

3 – JO L 234, p. 1; la Cour a annulé ce règlement par son arrêt rendu dans l'affaire C-392/95, au motif que le Conseil a omis de consulter le Parlement une seconde fois avant d'adopter un texte comportant des modifications substantielles par rapport à la proposition sur laquelle le Parlement avait donné son avis (arrêt du 10 juin 1997, Parlement/Conseil, Rec. p. I-3213).

4 – JO L 63, p. 8.

5 – Note sans objet pour la traduction française des présentes conclusions.

6 – JO L 164, p. 1.

7 – Afghanistan, Éthiopie, Érythrée, Ghana, Irak, Iran, Nigeria, Somalie, Sri Lanka et Zaïre.

8 – Arrêt précité à la note 2 ci-dessus, point 12 de nos conclusions.

9 – Ordonnance du 7 avril 1995 (C-167/94, Rec. p. I-1023, point 6). Voir, cependant, l'avis 2/94, du 28 mars 1996, dans lequel la Cour a, entre autres, cité les articles F, paragraphe 2, J.1, paragraphe 2, cinquième tiret, et K.2, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, afin de montrer l'importance donnée au respect des droits de l'homme dans le cadre communautaire (Rec. p. I-1759, point 32).

10 – Arrêt du 15 janvier 1986, Hurd (44/84, Rec. p. 29, points 21 et 22).

11 – Arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission (C-181/91 et C-248/91, Rec. p. I-3685, point 21 des conclusions).

12 – Arrêt du 31 mars 1971 (22/70, Rec. p. 263).

13 – Précité, point 31.

14 – Précité, point 39.

15 – Arrêt Parlement/Conseil et Commission, précité à la note 10 ci-dessus; Bangladesh I fait référence au recours du Parlement contre le Conseil.

16 – Précité, points 12 à 15.

17 – Arrêt du 2 mars 1994, Parlement/Conseil (C-316/91, Rec. p. I-625).

18 – Précité, point 9.

19 – Dans ses arrêts rendus en matière de politique migratoire, la Cour a admis que, même si ce n'est que dans la mesure où elle concerne la situation des travailleurs des pays tiers, pour ce qui est de l'influence qu'ils exercent sur le marché communautaire de l'emploi et sur les conditions de travail, la politique migratoire pouvait relever du champ d'application de l'article 118 du traité (arrêt du 9 juillet 1987, Allemagne e.a./Commission, 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 et 287/85, Rec. p. 3203, point 23).

20 – La compatibilité de tels contrôles au niveau des frontières intérieures avec l'article 7 A du traité et la compétence de la Communauté pour exiger leur abolition totale font l'objet de controverses (voir, notamment, ordonnance du 11 juillet 1996, Parlement/Commission, C-445/93, non publiée au Recueil), bien que ces questions n'aient pas directement trait à la présente espèce.

21 – Voir nos conclusions présentées sous l'arrêt du 10 juin 1997, Parlement/Conseil, précité à la note 2 ci-dessus, au point 36.

22 – Au cours de la procédure orale, le Conseil a expliqué que, en tout état de cause, le respect de l'exigence d'un VTA était assuré par l'imposition d'une amende à la compagnie aérienne responsable de l'entrée physique sans VTA, plutôt qu'à l'individu concerné.

23 – JO L 257, p. 13.

24 – Arrêts du 3 juillet 1980, Pieck (157/79, Rec. p. 2171, point 10), et du 27 avril 1989, Commission/Belgique (321/87, Rec. p. 997, point 9).

25 – Il est vrai que, comme il a été indiqué lors de la procédure orale, ce règlement a été annulé, il n'empêche que ses dispositions peuvent contribuer à l'interprétation de l'article 100 C, paragraphe 1.

26 – Précitée à la note 1 ci-dessus.

27 – COM(93) 684 final, p. 40.

28 – Arrêt du 23 mars 1982 (53/81, Rec. p. 1035, point 15).

29 – Commentaire de l'article 3, in Constantinesco e.a.: Traité instituant la CEE, Commentaire article par article , Economica, Paris, 1992, p. 41.

30 – Pour les motifs indiqués au point 10, le fait que ces formules figurent toutes les deux à l'article K.1 n'a aucune incidence dans la présente espèce.

31 – Le quatrième considérant indique également qu'une telle harmonisation aurait pour effet de concour[ir] à l'harmonisation des conditions de concurrence entre les compagnies aériennes et les aéroports des États membres. Un tel effet aurait, tout au plus, un caractère accessoire et aucune des parties à la présente procédure ne s'est aventurée à prétendre que, de ce fait, le domaine réglementé pourrait relever du champ d'application du traité CE.