Tribunal administratif de Rennes, 12 juillet 2022, 2203043

Mots clés
société • requête • maire • règlement • substitution • rejet • service • référé • requérant • rapport • recours • prescription • réexamen • saisie • principal

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal administratif de Rennes
  • Numéro d'affaire :
    2203043
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Satisfaction totale
  • Nature : Décision
  • Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS LEXCAP
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête, enregistrée le 15 juin 2022, les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au juge des référés : 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire d'Erdeven du 4 mars 2022 portant opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 18 janvier 2022 sous le n° DP 56054 22 T0006, pour l'implantation d'un ouvrage de radiotéléphonie sur un terrain situé Kergrosse, Loperhet ; 2°) d'enjoindre à la commune d'Erdeven de procéder de nouveau à l'instruction de sa demande, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Erdeven la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile de quatrième génération, ainsi qu'aux engagements que la société Bouygues Télécom a pris en termes de réalisation de ces taux de couverture, figurant au cahier des charges joint à l'autorisation qui lui a été accordée par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ; le calcul du taux de couverture intègre le seul réseau déployé avec ses propres fréquences, hors itinérance ; en l'espèce, la partie du territoire sur laquelle l'ouvrage en litige doit être implanté n'est pas couverte par ses propres réseaux, et les installations existantes sont très insuffisantes pour fournir un accès au réseau de qualité, ce alors que les besoins des utilisateurs en matière de data vont considérablement croître ; l'ouvrage permet également de décharger substantiellement le site saturé, permettant au service des télécommunications de fonctionner dans des conditions moins anormales ; l'arrêté en litige porte ainsi atteinte à la continuité du service public des télécommunications ; - il existe un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que : * il est entaché d'un défaut de motivation ; * les motifs, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et de l'atteinte portée au site environnant, ne permettent pas de légalement fonder l'arrêté d'opposition ; le terrain d'assiette du projet se situe en continuité d'une agglomération existante au sens de la loi Littoral ; l'ouvrage ne porte pas atteinte au site environnant, lequel ne présente aucun caractère remarquable ; celui-ci n'a au demeurant pas été caractérisé par le service instructeur ; l'arrêté est ainsi entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2022, la commune d'Erdeven, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : s'il est d'intérêt public que le territoire national soit couvert par un réseau de téléphonie mobile, seule la non couverture d'une zone peut justifier que l'urgence soit caractérisée, s'agissant d'un refus d'autorisation d'urbanisme ; la seule amélioration du réseau ne peut suffire ; il n'existe en l'espèce pas de trou de couverture dans la zone d'implantation de l'ouvrage ; le secteur ne fait pas partie de la " couverture ciblée " identifiée par les pouvoirs publics pour tenter de résorber la fracture numérique, dans le cadre du " New deal Mobile " ; - aucun des moyens soulevés n'apparaît de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; en particulier : * l'arrêté est motivé en fait et en droit ; * l'ouvrage projeté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; la parcelle d'implantation ne se situe pas en continuité d'une agglomération existante ; * il méconnaît également les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; le projet porte atteinte, eu égard à ses caractéristiques, au paysage naturel et bâti environnant ; le site d'implantation est protégé et se situe à 350 mètres d'un site Natura 2000 ; aucun effort d'insertion n'a été entrepris ; * le projet est de nature à remettre en cause la préservation d'un cône de vue et la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme peut être substituée aux motifs opposés. Par un mémoire en intervention, enregistré le 30 juin 2022, M. C B, M. E D et M. A G, représentés par Me Ferte-Devin, conclut au rejet de la requête. Ils soutiennent que : - leur intervention est recevable dès lors qu'ils ont intérêt au maintien de l'arrêté en litige et au rejet de la requête ; ils sont propriétaires et occupants de terrains situés à proximité immédiate du lieu d'implantation de l'ouvrage, qui est de nature à affecter les conditions de jouissance et d'occupation de leurs biens ; - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : il n'est pas établi que l'implantation de l'ouvrage projeté est nécessaire pour que la société Bouygues télécom respecte des obligations en termes de couverture du territoire national ; il n'existe pas de trou de couverture ni de zone blanche ; la seule amélioration du service ne suffit pas à caractériser l'urgence ; - aucun des moyens soulevés n'apparaît de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; en particulier : * l'arrêté est motivé en fait et en droit ; * l'ouvrage projeté méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; * le projet ne s'insère pas dans son environnement immédiat, qui présente un intérêt paysager spécifique.

Vu :

- la requête au fond n° 2202194, enregistrée le 26 avril 2022 ; - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er juillet 2022 : - le rapport de Mme F, - les observations de Me Hamri, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens qu'il développe et qui soutient également qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs, dans la mesure où si le règlement du plan local d'urbanisme instaure des cônes de vue, il ne prévoit aucune prescription particulière, de sorte que la seule existence d'un tel cône de vue ne peut légalement justifier le refus en litige ; - les observations de Me Messéant, représentant la commune d'Erdeven, qui persiste dans ses conclusions écrites par les mêmes arguments qu'elle développe ; - les observations de Me Ferte-Devin, représentant MM. B, D et G, qui persiste dans ses conclusions écrites par les mêmes arguments qu'elle développe. La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. Une note en délibéré a été enregistrée le 4 juillet 2022, pour MM. B, D et G.

Considérant ce qui suit

: 1. La société Phoenix France Infrastructures a déposé en mairie d'Erdeven, le 18 janvier 2022, pour le compte de la société Bouygues Télécom, un dossier de déclaration préalable n° DP 56054 22 T0006, complété le 16 février 2022, pour la construction d'un pylône de radiotéléphonie mobile de 24 mètres, supportant six antennes (26,61 mètres avec paratonnerre) ainsi que d'une zone technique et une clôture grillagée, sur un terrain situé Kergrosse, Loperhet, cadastré section ZN n° 101, à laquelle le maire de la commune d'Erdeven s'est opposé par arrêté du 4 mars 2022. 2. Les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures ont saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demandent au juge des référés d'en suspendre l'exécution. Sur l'intervention en défense : 3. MM. B, D et G justifient, eu égard à leur qualité de voisins immédiats ou presque immédiats du terrain d'assiette du projet, de sa hauteur et de la configuration des lieux, d'un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté en litige. Par suite, leur intervention en défense, régulièrement présentée et doublée d'une intervention dans l'instance n° 2202194, est recevable. Sur les conclusions aux fins de suspension : 4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". En ce qui concerne l'urgence : 5. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 6. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, aux intérêts propres de la société Bouygues Télécom, qui a pris des engagements vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire par son propre réseau, et à la circonstance qu'il résulte de l'instruction, en particulier des cartes produites par les sociétés requérantes, dont la teneur et la fiabilité ne sont pas utilement contestées en défense, qu'il existe des zones de mauvaise couverture dans le réseau de téléphonie mobile géré par la société Bouygues Télécom dans la partie du territoire de la commune d'Erdeven où doit être implanté l'ouvrage en litige, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, nonobstant la circonstance que le secteur en cause ne soit pas identifié, au titre du " New deal Mobile ", comme faisant partie de ceux au sein desquels des aménagements sont nécessaires pour réduire la fracture numérique. En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 7. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures, le maire d'Erdeven s'est fondé sur deux motifs, tirés de la contrariété du projet avec les dispositions des articles L. 121-8 et R. 111-27 du code de l'urbanisme. 8. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / () ". 9. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 10. L'exigence de continuité avec les agglomérations et villages existants ou les espaces déjà urbanisés est directement applicable à toutes les autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, en ce comprises celles ayant pour objet d'autoriser l'implantation d'un ouvrage de téléphonie mobile ne créant qu'une faible emprise au sol. 11. Il résulte de l'instruction, notamment des photographies et vues aériennes produites, que le terrain d'assiette du projet jouxte l'enveloppe bâtie ouest du village de Loperhet, l'ouvrage s'implantant à une trentaine de mètres de la limite de propriété, les parcelles jouxtant le terrain en cause, au sud et à l'est, étant bâties et aucune parcelle vierge de toute construction ne le séparant de ce village. S'il est constant qu'une voie de circulation sépare l'enveloppe du village du terrain d'assiette du projet et si celui-ci s'ouvre effectivement, au nord et à l'ouest, sur un vaste espace naturel et agricole, il peut toutefois être regardé, compte tenu de la configuration des lieux et de l'implantation des constructions le long des voies de circulation bordant le village de Loperhet, comme étant en continuité de cette agglomération. L'installation de l'ouvrage de téléphonie porté par la société Bouygues Télécom ne constitue ainsi pas une opération de construction isolée constitutive d'une extension de l'urbanisation qui ne serait pas réalisée en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. Dans ces circonstances, le moyen tiré de ce que le maire d'Erdeven ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Phoenix France Infrastructures est propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 4 mars 2022. 12. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, reprises aux termes de l'article A.11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Erdeven: " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 13. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme ont le même objet que celles d'un article du code de l'urbanisme posant des règles nationales d'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité d'une décision délivrant ou refusant une autorisation d'urbanisme. 14. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées que si la construction projetée porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente doit refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 15. S'il est constant que le projet s'implante au sein du périmètre du Grand Site de France " Dunes sauvages de Gâvres à Quiberon ", et à relative proximité de la chapelle et de la stèle du village de Loperhet, lequel village présente par ailleurs une relative homogénéité architecturale, marquée par la présence de nombreuses maisons anciennes en granit, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le maire d'Erdeven dans l'application des dispositions des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et A.11 du règlement du plan local d'urbanisme est également propre, en l'état de l'instruction, eu égard à la configuration des lieux ainsi qu'aux caractéristiques techniques de l'ouvrage projeté, nonobstant ses dimensions et sa hauteur, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 4 mars 2022. 16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est propre, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 17. L'administration peut faire valoir, devant le juge des référés, que la décision dont il est demandé la suspension de l'exécution, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l'auteur de la requête, dans des conditions adaptées à l'urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s'il ressort à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension qui lui est demandée. 18. La commune d'Erdeven invoque, par voie de substitution, le motif tiré de ce que le projet est de nature à compromettre le maintien et la préservation du cône de vue identifié au règlement graphique du plan local d'urbanisme. 19. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. () ". 20. S'il résulte de l'instruction que le terrain d'assiette du projet se situe dans le prolongement de deux des cônes de vue identifiés par le règlement graphique du plan local d'urbanisme et protégés au titre des dispositions précitées du code de l'urbanisme, il est constant que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas assorti lesdits cônes de vue de prescriptions particulières autres que l'exigence d'une autorisation d'urbanisme pour tous les travaux ayant pour objet ou effet de détruire ou modifier un élément du patrimoine ainsi protégé et il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que le projet en litige soit de nature, eu égard à ses caractéristiques et son implantation, à porter une atteinte significative aux perspectives que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu préserver. Dans ces circonstances, le moyen invoqué par voie de substitution par la commune d'Erdeven n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, susceptible de légalement fonder l'arrêté litigieux. 21. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures sont fondées à demander que l'exécution de l'arrêté du maire de la commune d'Erdeven du 4 mars 2022 soit suspendue, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 22. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal () ". Aux termes de son article L. 911-2 : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ". 23. La présente ordonnance, qui suspend l'exécution de l'arrêté du maire de la commune d'Erdeven du 4 mars 2022 portant opposition à la déclaration préalable déposée sous le n° DP 56054 22 T0006 par la société Phoenix France Infrastructures, implique nécessairement que soit reprise l'instruction de cette demande, en tenant compte des motifs énoncés aux points 11, 15 et 20, dans le délai d'un mois à compter de sa notification, l'arrêté de non-opposition éventuellement pris à l'issue de ce réexamen revêtant, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé. Sur les frais liés au litige : 24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Erdeven la somme que les sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés Bouygues Télécom et Phoenix France Infrastructures qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, la somme que la commune d'Erdeven demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'intervention de MM. B, D et G est admise. Article 2 : L'exécution de l'arrêté du maire de la commune d'Erdeven du 4 mars 2022 portant opposition à la déclaration préalable déposée sous le n° DP 56 054 22 T0006 est suspendue, jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal. Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune d'Erdeven de reprendre l'instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Phoenix France Infrastructures et de prendre une nouvelle décision dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par la commune d'Erderven au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Bouygues Télécom, désignée représentante unique pour l'ensemble des sociétés requérantes en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune d'Erdeven et à M. C B, désigné représentant unique pour l'ensemble des intervenants, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative. Fait à Rennes, le 12 juillet 2022. Le juge des référés, signé O. FLa greffière d'audience, signé A. Gauthier La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4