CJUE, 10 octobre 1974, 1-74

Conclusion
Mots clés
règlement • requérant • service • pouvoir • statut • réintégration • retrait • emploi • recours • renvoi • recevabilité • signification • discrimination • procès-verbal • renonciation

Synthèse

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Résumé

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Texte intégral

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI, PRÉSENTÉES LE 10 OCTOBRE 1974 ( 1 ) Monsieur le Président, Messieurs les Juges, 1. Dans la présente affaire qui a pour objet le refus de la Commission de prendre en considération la demande d'un de ses fonctionnaires visant à obtenir la cessation définitive de ses fonctions en application du règlement no 2530/72 du Conseil, du 4 décembre 1972, une question de recevabilité est soulevée à titre préliminaire. En effet, la défenderesse a allégué que le recours tendant à l'annulation de la décision de refus de la Commission doit être considéré comme irrecevable parce que la demande de cessation des fonctions n'aurait plus existé au moment où la Commission avait décidé de la rejeter. Le requérant n'a jamais retire expressément sa demande formelle de cessation des fonctions du 22 janvier 1973. Toutefois, la défenderesse voit une manifestation de volonté en ce sens dans la lettre du requérant du 26 avril 1973, par laquelle celui-ci informait l'administration de la Commission de son intention de demander à l'avenir sa réintégration dans le service, et cela au terme de la seconde période, qui ne pouvait plus être prorogée, du congé de convenance personelle dont il bénéficiait selon la disposition de l'article 40 du statut des fonctionnaires. Cette lettre s'est croisée avec celle de la même date par laquelle la Commission informait le requérant que le règlement no 2530/72 n'était pas applicable aux fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle. Le 23 juillet suivant, le requérant présentait une réclamation contre cette décision de refus. Le 27 novembre 1973, la Commission la repoussait en se référant essentiellement à son pouvoir discrétionnaire d'apprécier les demandes de cessation volontaire en fonction de l'intérêt du service. En revanche, dans cette décision, elle ne faisait pas la moindre allusion à l'argument, invoqué ensuite dans ce procès, d'un retrait implicite, par le requérant, de sa demande du 22 janvier. L'examen préliminaire que nous devons effectuer en fait, en ce qui concerne l'interprétation du comportement du requérant, afin d'en déduire l'existence ou non de sa volonté de retirer la demande précédemment présentée, doit se faire dans la perspective d'un principe, universellement admis, selon lequel la renonciation ne se présume pas : nemo res suas iactare praesumitur. Elle ne peut résulter que d'une déclaration expresse ou d'un comportement non équivoque de l'intéressé. Nous nous demandons cependant si la demande de réintégration dans le service présentée par le requérant le 16 avril doit être considérée comme absolument incompatible avec sa demande du 22 janvier de bénéficier du règlement no 2530/72 et est donc de nature à conduire à la conclusion certaine que l'intéressé, manifestant une volonté contraire à celle précédemment exprimée, a voulu retirer sa première demande. La réponse est certainement négative. Plus encore, l'interprétation que l'on peut donner à la lettre du 26 avril pourrait même offrir un nouvel argument à l'appui de la demande de volontariat, cette lettre se présentant comme un rappel adressé à l'autorité compétente du droit que l'intéressé aurait alternativement fait valoir à sa réintégration dans un des postes qui seraient devenus libres. En effet, la comparaison avec la lettre du requérant du 22 janvier 1973, adressée par le fonctionnaire à l'administration de la Commission le jour même où il a envoyé également la demande formelle de cessation des fonctions en application du règlement no 2530/72, montre clairement quelle était son intention réelle en rappelant le droit à réintégration dans le service à l'expiration de la période de congé de convenance personnelle. Dans cette lettre du 22 janvier, en s'opposant à l'information que les services de l'administration de la Commission lui avaient fournie précédemment et selon laquelle ce règlement serait inapplicable aux fonctionnaires se trouvant en position de congé de convenance personnelle, parce que la cessation de leurs fonctions n'aurait pas eu pour effet de libérer un poste, le requérant observait notamment que, sur le plan des faits, cette objection apparaissait non fondée, du moment qu'en application de l'article 40 du statut, il aurait dû être réintégré automatiquement le 12 octobre 1973, c'est-à-dire à une époque où la Commission aurait encore eu besoin de disposer de postes pour procéder aux recrutements prévus de ressortissants des nouveaux États membres. Selon l'esprit de cette correspondance précédente, la demande de réintégration annoncée à l'avance, que le requérant a adressée à l'administration le 26 avril 1973, prend - ou du moins pouvait raisonnablement prendre - la signification d'un rappel d'un droit statutaire et cela même en tant que moyen de pression afin d'obtenir que la demande de cessation définitive des fonctions soit satisfaite. Quoi qu'il en soit, même considérée en liaison avec la lettre du 22 janvier, la lettre du 26 avril ne peut absolument pas justifier l'interprétation que la défenderesse en propose pour la première fois dans cette affaire. Pour ces raisons, l'exception opposée à la recevabilité du recours doit être considérée comme non fondée. 2. Si nous passons maintenant au fond du litige, ici aussi nous devons axer toute la discussion sur le rappel d'un point fondamental auquel les arguments déduits de part et d'autre doivent être rapportés, afin d'en apprécier la valeur et la signification. Dans l'application du règlement no 2530/72, l'exécutif communautaire jouissait certainement d'un large pouvoir discrétionnaire: tant pour le but principal de pourvoir les postes vacants par la nomination de ressortissants des nouveaux États membres, que dans le cadre de cet objectif pour libérer des postes qui se trouvaient déjà occupés. Le paragraphe 3 de l'article 2, qui intéresse plus directement la présente affaire, établissait que : «l'institution tient compte, par priorité, des demandes des fonctionnaires sollicitant l'application d'une mesure de cessation définitive des fonctions», en prévoyant toutefois un droit au volontariat uniquement pour les fonctionnaires ayant déjà atteint l'âge de soixante ans. Il est donc clair que, disposant du pouvoir discrétionnaire qui lui était ainsi attribué, la Commission aurait pu refuser le volontariat au requérant sans avoir besoin d'en fournir des explications exhaustives; éventuellement, ce n'est que dans le cas d'un fonctionnaire exclu de ses fonctions par acte d'autorité, que la Commission aurait dû expliquer les raisons pour lesquelles elle n'avait éventuellement pas estimé devoir reconnaître la priorité aux demandes de cessation volontaire présentées par des fonctionnaires de grade égal. Mais, dans notre cas, la Commission ne s'est pas limitée à repousser la demande en invoquant uniquement son pouvoir d'appréciation de l'intérêt du service: elle a voulu en donner une raison plus précise, en alléguant qu'elle ne pouvait pas admettre la demande parce qu'il s'agissait d'un fonctionnaire se trouvant en position non d'activité, mais de congé de convenance personnelle. Le problème juridique qui se pose à la Cour peut être considéré sous un double aspect. En premier lieu: est-il vrai que cette incompatibilité existait dans le cadre du règlement no 2530/72? En second lieu, si le motif invoqué était par hypothèse inexact, quelles en seraient les conséquences pour l'acte de décision qui, comme nous l'avons dit, n'exigeait pas par sa nature une motivation spécifique et détaillée ? 3. Nous examinerons tout d'abord si l'argument de la défenderesse selon lequel le règlement no 2530/72 du Conseil ne pouvait pas être appliqué aux fonctionnaires qui, au moment de l'interdiction de la demande, se trouvaient en position de congé de convenance personnelle, est exact. En autorisant les institutions de la Communauté à prendre à l'égard de ses fonctionnaires des mesures de cessation définitive des fonctions, l'article 2 du règlement fait référence à l'article 47 du statut, lequel prévoit les différentes causes qui entraînent la cessation définitive des fonctions. La défenderesse voit dans cette référence générique un renvoi au cas spécifique, compris parmi ceux qu'envisage l'article 47, du retrait d'emploi dans l'intérêt du service, lequel n'est applicable qu'aux fonctionnaires qui occupent effectivement un emploi et non, par conséquent, à ceux qui se trouvent en position de congé de convenance personnelle. Le règlement no 2530/72 prévoit, cependant, une réglementation tout à fait spéciale pour le retrait d'emploi qui devait être appliquée à un grand nombre de fonctionnaires pour satisfaire à des exigences exceptionnelles et transitoires. L'argument littéral fondé sur le renvoi fait par l'article 2 du règlement à l'article 47 du statut n'a pas la portée que l'on veut lui attribuer. Le règlement qui régit l'institution du retrait d'emploi ans l'intérêt du service, est non seulement spécial, mais encore complet, et il n'était donc pas nécessaire de faire entrer la disposition dans la réglementation normale prévue par le statut du personnel; la référence à l'article 47, effectuée de manière générique, sert simplement à préciser la notion de cessation définitive des fonctions en l'assimilant, quant à ses effets sur le rapport d'emploi, à celle déjà prévue par le statut. Elle n'implique donc pas un renvoi aux conditions prévues par le statut pour l'application de l'article 47 dans le cas de retrait d'emploi dans l'intérêt du service. En vue de l'objectif fondamental du régime transitoire spécial créé par le règlement du Conseil pour satisfaire de la manière la plus adéquate aux «nécessités découlant de l'adhésion aux Communautés européennes de nouveaux États membres», c'est-à-dire la nécessité de libérer un certain nombre de postes opportunément répartis dans les divers grades et services, à destiner à des ressortissants des nouveaux Etats membres, la défenderesse estime pouvoir en déduire l'inapplicabilité aux fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle, du moment que la cessation définitive de leurs fonctions n'aurait de toute manière pas eu pour effet de libérer un emploi et n'aurait donc pas été de nature à satisfaire les exigences en vue desquelles ledit règlement avait été adopté. Toutefois, il ne semble pas que l'on doive exclure de manière absolue que l'application de l'institution de la cessation définitive des fonctions même à un fonctionnaire en position de congé de convenance personnelle ne puisse jamais être conforme aux buts du règlement. En effet, s'il est vrai qu'un fonctionnaire se trouvant dans cette position n'occupe pas actuellement un poste, il est également vrai qu'il a le droit d'occuper le premier poste vacant correspondant à son grade et à sa préparation. Il faut aussi tenir compte du fait que, si le règlement no 2530/72 ne pouvait pas s'appliquer après le 30 juin, les institutions n'étaient cependant pas obligées de pourvoir tous les postes ainsi rendus vacants avant la même date. On peut donc très bien imaginer le cas d'un congé de convenance personnelle venu à expiration peu de temps après le 30 juin 1973, ayant donné au fonctionnaire le droit d'occuper sur sa demande un des postes devenus vacants aussi en application dudit règlement, en tournant par conséquent le but pour lequel la vacance avait été obtenue: dans un cas de ce genre, l'application dudit règlement au fonctionnaire ne serait pas apparue incompatible avec les finalités qu'il poursuit. Cependant, même si l'on peut concevoir des cas particuliers où l'application du règlement aurait pu être conforme à ses objectifs pour les fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle, il est certain également qu'en principe le règlement était destiné à s'appliquer à des fonctionnaires qui occupaient un emploi. Dans le cadre du pouvoir discrétionnaire que le règlement lui a attribué, la Commission était donc libre d'adopter le critère général qu'elle avait défini lors de la réunion du 13 février 1973, selon lequel on devait exclure l'application du règlement aux fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle. Par cette décision, la Commission a notamment défini le cadre dans lequel ses services devraient prendre en considération les demandes posées par les intéressés. Si donc, la thèse que la défenderesse fait maintenant valoir, fondée sur une interprétation restrictive du règlement no 2530/72, peut paraître trop rigide, rien cependant n'empêchait la Commission de limiter son pouvoir discrétionnaire dans l'application de ce règlement en considération d'exigences pratiques liées à l'intérêt du service. En effet, comme nous l'avons déjà relevé, le règlement en question ne conférait aux fonctionnaires considérés individuellement (à l'exception de ceux qui avaient atteint l'âge de 60 ans) aucun droit à bénéficier d'une mesure de cessation définitive des fonctions. Au contraire, il attribuait à l'administration le pouvoir discrétionnaire le plus large dans le choix des fonctionnaires auxquels cette mesure devait s'appliquer. L'obligation de l'institution de tenir compte par priorité des demandes des fonctionnaires qui solliciteraient l'application de cette mesure était, elle aussi, expressément subordonnée à l'intérêt du service. La possibilité pour l'autorité administrative de limiter le pouvoir discrétionnaire dont elle dispose à l'égard de ses fonctionnaires n'est d'ailleurs pas inconnue en droit interne. 4. Sous cet angle, ce que nous avons présenté comme une erreur éventuelle de droit dans la motivation du refus peut également être considéré sous un autre aspect. Même s'il n'est pas du tout exact que le règlement interdisait à la Commission de prendre en considération la demande de cessation présentée par le fonctionnaire en position de congé de convenance personnelle, cette restriction pouvait de toute façon résulter légalement de la décision générale adoptée par la Commission pour définir les critères d'application du règlement sur la base de l'intérêt du service. Il résulte clairement du procès-verbal de la réunion de la Commission du 13 février 1973 que, pour les demandes de volontariat émanant de fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle, la Commission ne s'est pas bornée à prendre acte de la situation découlant du règlement sur le plan strictement juridique, mais elle a, en outre, «décidé d'adopter comme sa position» une attitude négative à l'égard de cette catégorie de demandes, en estimant que leur satisfaction n'aurait correspondu ni à la lettre ni même à l'esprit dudit règlement. Nous ne nous trouvons donc pas ici en présence d'un simple acte récognitif de la volonté du législateur, mais il s'agit plutôt d'une décision spécifique impliquant un acte de volonté autonome de la Commission. Outre la considération strictement juridique de la possibilité abstraite d'appliquer le règlement aux fonctionnaires se trouvant en position de congé de convenance personnelle, il y a également une appréciation plus vaste, relative à l'intérêt du service que le règlement visait à satisfaire, et qui peut justifier la position adoptée par la Commission. Cela est confirmé par le texte de la décision du 27 novembre 1973, par laquelle la Commission a repoussé la réclamation du requérant. La Commission n'y invoquait pas l'argument purement formel de l'impossibilité absolue, en droit, d'appliquer le règlement aux fonctionnaires qui se trouvent en position de congé de convenance personnelle - argument qui constitue le pivot de sa défense dans cette affaire -, mais elle se fondait exclusivement sur son appréciation des exigences relatives à l'intérêt du service. Il n'est même pas possible alors de dire, à la rigueur, que le droit du fonctionnaire d'obtenir une prise en considération de sa demande a été violé: parce que cette prise en considération peut être réputée faite sous forme générale, le cas appartenant à une catégorie déjà examinée et résolue antérieurement dans un sens conforme. 5. Si la Commission était libre d'établir des critères qui se ramenaient substantiellement à des limites mises à l'exercice de son pouvoir discrétionnaire dans l'application du règlement en question, elle devait toutefois agir de manière non discriminatoire en appliquant les critères généraux établis. Or, le requérant estime au contraire qu'elle a violé, à ses dépens, le principe général de non-discrimination, en faisant valoir le règlement en faveur de deux fonctionnaires qui, au moment de cette application, se trouvaient comme lui, en position de congé de convenance personnelle. La défenderesse rétorque qu'au moment où ces deux fonctionnaires avaient demandé à bénéficier du règlement, ils se trouvaient en position d'activité, alors que leur position de congé de convenance personnelle a son origine uniquement dans le fait qu'un refus avait préalablement été opposé à leur demande de cessation des fonctions; ultérieurement, à la suite de l'évolution de la situation, la Commission aurait estimé opportun de réexaminer ces demandes et de les admettre, ce qui, selon elle, aurait eu pour effet d'annuler rétroactivement la décision qui plaçait ces deux fonctionnaires en position de congé de convenance personnelle. Cette dernière considération de la défenderesse, qui devrait servir à mettre son comportement formellement en règle avec l'interprétation restrictive du règlement du Conseil et de toute manière avec le critère général limitatif défini pour son application par l'exclusion du fonctionnaire se trouvant en position de congé de convenance personnelle, ne suffit cependant pas à modifier la réalité qui résulte de la manière dont les faits se sont déroulés effectivement: le règlement relatif à la cessation définitive des fonctions dans des conditions spéciales de faveur a été appliqué à deux fonctionnaires qui n'occupaient déjà plus un poste. Si l'on considère la finalité du règlement comme décisive pour son application, on ne voit pas quelle différence il y aurait, pour atteindre cette finalité, entre la situation de deux fonctionnaires qui, bien qu'ils occupaient encore un poste au moment où ils avaient présenté leur demande de cessation de fonctions, avaient cependant choisi la position de congé de convenance personnelle à la suite du refus opposé à cette demande, et la situation d'un fonctionnaire qui se trouvait déjà en position de congé de convenance personnelle. Si, toutefois, du plan formel de la technique nous passons à une appréciation plus substantielle des faits, nous trouvons une différence importante entre le cas du requérant et celui des deux fonctionnaires mentionnés ci-dessus. Alors que M. Giry se trouvait en position de congé de convenance personnelle indépendamment d'un comportement de la Commission, les deux fonctionnaires n'avaient décidé de demander à être placés dans cette position qu'à la suite du refus opposé par la Commission à leur demande d'application du règlement relatif au volontariat. Par la suite, la Commission a estimé avoir été trop rigoureuse dans l'examen de leurs deux demandes et elle a décidé de revenir sur sa décision de refus. Or, il est vrai que devant la prétention du requérant, qui ne peut être que de voir sa demande prise en considération, la réponse négative est inspirée essentiellement par le critère général du manque d'intérêt actuel à accorder le volontariat à celui qui a déjà quitté son poste; mais, dans le cadre d'une bonne administration, il n'est pas dit que la Commission ne pouvait pas réviser sa mesure initiale qui avait été la cause première de la demande de congé de convenance personnelle présentée peu de temps auparavant par les deux fonctionnaires en question. Sous cet aspect substantiel, on peut dire que la Commission a revu les anciennes demandes et a révoqué les décisions précédentes de refus adoptées à l'égard des deux fonctionnaires placés, en position de congé de convenance personnelle, en exerçant ainsi ce pouvoir de révision sur ses propres actes, que le droit lui reconnaît aussi longtemps que des intérêts légitimes des tiers ne sont pas lésés. En conséquence, on ne peut pas non plus parler de discrimination. En conclusion, nous n'estimons pas devoir vous proposer d'accueillir le recours visant à l'annulation de l'acte en question, malgré les inexactitudes que nous avons rencontrées dans la rédaction des motifs de la décision attaquée. Les dépens devront être réglés conformément aux articles 69 et 70 du règlement de procédure. ( 1 ) Traduit de l'italien.