Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème Chambre, 30 mars 2021, 19MA00974

Mots clés
urbanisme et aménagement du territoire • requête • risque • soutenir • rapport • pouvoir • terme • transports • production • rejet • ressort • révision

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    19MA00974
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Nature : Texte
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000043326867
  • Rapporteur : Mme Marie-Claude CARASSIC
  • Rapporteur public :
    M. ROUX
  • Président : M. CHAZAN
  • Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 18 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Cyprien a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il prévoit la création d'une zone 2AU sur le secteur Nord Villerase. Par le jugement n° 1705333 du 28 décembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 27 février 2019, le préfet des Pyrénées-Orientales demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 décembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler la délibération du 18 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Cyprien a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il prévoit la création d'une zone 2AU sur le secteur Nord Villerase. Il soutient que : - le nombre excessif de logements prévus dans le secteur Nord Villerase par le rapport de présentation du PLU en litige est incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du SCOT Plaine de Roussillon ; - la création de cette zone 2AU dans ce secteur est incompatible avec le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Rhône Méditerranée quant aux enjeux environnementaux ; - le PLU en litige ne prend pas suffisamment en compte le risque d'inondation fluviale du Tech et des Agouilles de la partie sud de la zone Nord-Villerase ; - par la voie de l'exception d'illégalité du SCOT, cette zone 2AU sur ce secteur de projets stratégiques (SPS) à dominante d'habitat coupée de l'urbanisation existante par la voie de contournement est incompatible avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme issu de la loi Littoral ; - par la voie de l'exception, ce SCOT qui prévoit une forte densité de logements dans ce secteur soumis au risque d'inondation est incompatible avec le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) en méconnaissance de l'article L. 131-1-10°. Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2019, la commune de Saint-Cyprien, représentée par la SCP d'avocats HGetC, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel du préfet, qui ne critique pas le jugement attaqué, est irrecevable ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour la commune de Saint-Cyprien.

Considérant ce qui suit

: 1. Par délibération du 18 mai 2017, le conseil municipal de la commune littorale de Saint-Cyprien a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de cette délibération en tant qu'elle prévoit la création d'une zone 2AU sur le secteur Nord-Villerase. Le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande par le jugement dont le préfet des Pyrénées-Orientales relève appel. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Le secteur Nord-Villerase est classé en zone 2AU définie comme une zone ouverte à moyen terme à vocation dominante d'habitat dans laquelle l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur interviendra par révision du plan local d'urbanisme. Ce secteur est identifié dans la carte de synthèse du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Plaine de Roussillon, qui couvre le territoire communal, au sein du secteur de projets stratégiques à dominante d'habitat (SPS) n° 21 La Colomine, dénommé aussi " secteur de développement urbain prioritaire soumis à des conditions particulières " notamment en terme de densité minimale exprimée en m² de surface de plancher dédiée à l'habitat, conformément au VIII de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme. Ce secteur vise à développer de nouveaux quartiers d'habitat, localisés sur des sites à fort potentiel de développement, à proximité notamment d'un centre-ville ou d'un pôle d'équilibre, qui sont desservis ou peuvent être desservis par des transports collectifs. Le périmètre du secteur Nord-Villerase répond notamment à l'objectif de créer un quartier par une opération d'ensemble phrasée dans le temps, dont l'ouverture à l'urbanisation n'interviendra qu'une fois la quasi-totalité de la zone 1AU située à proximité réalisée, pour répondre à des besoins réels et certains de développement de la commune et respectueux des espaces naturels et paysagers. 3. En premier lieu, à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 4. Pour soutenir que le nombre excessif selon lui de logements prévus dans le secteur de Nord Villerase par le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige est incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du SCOT Plaine de Roussillon, le préfet se borne à soutenir en appel que le chiffre total de 2 800 nouveaux logements prévus dans ce secteur par le PLU est incompatible avec les 1 500 logements prévus dans le document d'orientation pour la période de 2013 à 2030. Ce seul dépassement du seuil de production de logements n'est toutefois pas de nature par lui-même à établir que le plan local d'urbanisme en litige contrarierait les orientations ou les objectifs imposés par le SCOT, ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec le SCOT doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; 2° Les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983; 3° Les plans de déplacements urbains prévus à l'article L. 1214-1 du code des transports ; 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation 5° Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes conformément à l'article L. 112-4. ". Aux termes de l'article l. 131-7 de ce code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2.(...). " 6. Si le préfet soutient que la création de cette zone 2AU dans le secteur Nord-Villerase, situé en grande partie sur un corridor écologique délimité à l'ouest du village par le Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE), ne prend pas suffisamment en compte les enjeux environnementaux et que le PLU est, pour ce motif, incompatible avec le SRCE, il résulte des termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme que ce moyen est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige, dès lors que la commune de Saint-Cyprien est couverte par le SCOT de Plaine de Roussillon. Pour le même motif, le moyen tiré de ce que le PLU en litige serait incompatible avec le Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) Rhône Méditerranée approuvé le 20 novembre 2015 en ce qu'il approuve la délimitation de la zone 2AU Nord Villerase située en grande majorité en zone humide est inopérant. En tout état de cause, à supposer même que le préfet puisse être regardé comme invoquant la méconnaissance par le PLU du 6° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme qui impose notamment aux auteurs du PLU de préserver la biodiversité, les écosystèmes et le bon état des continuités écologiques, il ressort de pièces du dossier que l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur Nord-Villerase prévoit au titre de la trame verte la création de corridors écologiques au sein de cette zone. L'évaluation environnementale du PLU prévoit que l'augmentation des surfaces artificialisées des sols aura une incidence qualifiée de faible à modérée sur les zones humides composées principalement de boisements de frênes et de prairies humides. Par suite, le préfet n'est pas fondé à soutenir que la création par le PLU d'une zone 2AU dans le secteur Nord-Villerase ne prendrait pas suffisamment en compte les enjeux environnementaux. 7. En troisième lieu, le préfet des Pyrénées-Orientales se borne en appel à réitérer son moyen tiré de ce que le PLU en litige ne prendrait pas suffisamment en compte le risque d'inondation de la partie sud de la zone Nord-Villerase fluviale du Tech et des Agouilles nord, sans critiquer utilement la réponse des premiers juges sur ce point et sans apporter devant la Cour d'éléments de fait ou de droit nouveau. Il y a donc lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif au point 6 du jugement attaqué. 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction ne peut, en revanche, être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 9. Il résulte des articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 10. Si un PLU doit être compatible avec un SCOT, un PLU ne constitue pas une mesure d'application du SCOT. Par suite, le moyen du préfet tiré, par la voie de l'exception, de ce que le SCOT Plaine du Roussillon méconnaîtrait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en tant qu'il délimite le secteur de développement urbain prioritaire (SPS)à dominante d'habitat de la Colomine, dans lequel s'insère le secteur Nord-Villerase, en raison du projet de création future d'une voie de contournement de la route départementale 612 constituant une rupture artificielle de la continuité urbaine du village de Saint-Cyprien, est inopérant à l'encontre de la délibération en litige approuvant le PLU en litige. 11. En cinquième lieu, aux termes du 10° de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles avec les objectifs de gestion des risques d'inondation définis par les plans de gestion des risques d'inondation. Aux termes de l'article L. 131-3 de ce code : " Lorsqu'un des documents énumérés aux 1° et 3° à 11° de l'article L. 131-1 (...) est approuvé après l'approbation d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma de secteur, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible avec ce document ou prendre en compte ce dernier dans un délai de trois ans (...) ". 12. Ainsi qu'il a été dit au point 10, si un PLU doit être compatible avec un SCOT, un PLU ne constitue pas une mesure d'application du SCOT. Par suite, le moyen du préfet tiré, par la voie de l'exception de ce que le SCOT Plaine de Roussillon serait incompatible avec le plan de gestion des risques inondation (PGRI) du bassin Rhône Méditerranée, qui couvre le territoire de la commune de Saint-Cyprien, dès lors qu'il autorise une extension de l'urbanisation dans la partie sud-est de la zone Nord-Villerase soumise à un risque d'inondation fluviale selon ce plan de gestion est sans incidence sur la légalité du PLU en litige. Si le préfet fait aussi valoir que le SCOT Plaine de Roussillon, approuvé le 13 novembre 2013 est illégal pour ne pas avoir été rendu compatible avec le PGRI du bassin Rhône Méditerranée arrêté le 7 décembre 2015 par le préfet coordinateur de bassin, le délai de trois ans prévu par l'article L. 131-3 du code de l'urbanisme de mise en compatibilité du SCOT avec le PGRI et qui expirait le 7 décembre 2018 n'était pas encore écoulé à la date d'approbation du PLU en litige le 18 mai 2017. Par suite, le moyen tiré, par la voie d'exception, de l'insuffisante prise en compte du risque inondation par le plan local d'urbanisme en litige doit être écarté. 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non recevoir opposée en appel par la commune, que le préfet des Pyrénées-Orientales n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Saint-Cyprien au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1 : La requête du préfet des Pyrénées-Orientales est rejetée. Article 2 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Cyprien sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au préfet des Pyrénées-Orientales et à la commune de Saint-Cyprien. Délibéré après l'audience du 16 mars 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme B..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mars 2021. 6 N° 19MA00974