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Tribunal Administratif de Montreuil, 10 juillet 2023, 2307388

Mots clés
société • pouvoir • rejet • contrat • publicité • rapport • requête • référé • production • prestataire • produits • règlement • requis • service • soutenir

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal Administratif de Montreuil
  • Numéro d'affaire :
    2307388
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Rejet
  • Avocat(s) : FUMERY & AMBRAISSE AVOCATS

Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête enregistrée le 19 juin 2023 et un mémoire enregistré le 28 juin 2023, la Société Logitud solution, représentée par Me Adeline-Delvolvé, demande, dans le dernier état de ses écritures, au juge des référés statuant en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : 1°) d'annuler, en tant qu'elle concerne le lot n° 2, la décision du 9 juin 2023 par laquelle la commune de Noisy le Grand l'a informée du rejet de l'offre qu'elle avait présentée au titre des lots n°1 et n°2 dans le cadre de la procédure d'appel d'offres ouvert en vue de la conclusion d'un marché ayant pour objet " Acquisition, installation et mise en place d'une solution de gestion famille et d'une solution de gestion de la relation usagers " ; 2°) d'annuler la procédure de passation du lot n° 2 de ce marché ; 3°) d'enjoindre à la commune de de Noisy-le-Grand, si elle entend pourvoir à son besoin, de relancer la procédure, au stade initial ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Noisy-le-Grand la somme de 4000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en tant qu'elle concerne le lot n° 2, la décision rejetant son offre est insuffisamment motivée et méconnaît dès lors les dispositions des articles R. 2181-3 et R. 2181-4 du code de la commande publique ; - la commune de Noisy-le-Grand a insuffisamment défini son besoin et violé l'égalité de traitement entre candidats. En réalité c'est le candidat dont l'offre aura été déclarée économiquement la plus avantageuse qui, au stade de l'exécution, définira le besoin avec le pouvoir adjudicateur. Compte tenu du planning prévu, les spécifications techniques d'exécution du lot n° 2 dépendront intimement du déploiement technique du lot n°1. Ainsi, le titulaire du lot n° 2 devra se conformer à des contraintes techniques qui ne ressortent pas des documents de la consultation et seront radicalement incompatibles avec le cahier des clauses techniques particulières. De plus, la commune de Noisy-le-Grand n'a nullement pris en compte les objectifs de développement durable dans la définition de son besoin en méconnaissance de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique ; - la méthode d'analyse des offres viole l'égalité de traitement entre candidats ; - son offre a été dénaturée. La Société Logitud solution a produit en annexe à un mémoire distinct présenté sur le fondement de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative, enregistré le 28 juin 2023, des pièces, non soumises au contradictoire. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2023, la Commune de Noisy-le-Grand, représentée par Me Fumery, conclut au rejet de la requête et demande au juge des référés de mettre à la charge de la Société Logitud solution la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que c'est à tort que la Société Logitud solution soutient qu'elle aurait méconnu les obligations d'informations pesant sur elle et qu'elle aurait dénaturé son offre. Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la commande publique ; - le code de justice administrative. Le président du tribunal a désigné M. Gauchard, vice-président, pour statuer sur les demandes de référés. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Au cours de l'audience publique tenue le 28 juin 2023, en présence de Mme Jarrin, greffier d'audience, M. Gauchard a lu son rapport et entendu les observations de Me Adeline-Delvolvé, représentant la Société Logitud solution, et de Me Fumery, représentant la commune de Noisy-le-Grand. A l'issue des débats, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 juin 2023 à 17h. La commune de Noisy-le-Grand a produit un mémoire, enregistré le 29 juin 2023 à 13h25. Elle conclut au rejet de la requête et porte à 5000 euros la somme qu'elle demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir, en outre, que c'est à tort que la requérante soutient qu'elle n'aurait pas défini son besoin et que la méthode d'analyse des offres aurait violé l'égalité de traitement. La Société Logitud solution a produit un mémoire, enregistré le 29 juin 2023 à 16h27 par lequel elle conclut aux mêmes fins que celles de sa requête. A l'appui de ce mémoire la Société Logitud solution a produit des pièces, dont trois, non soumises au contradictoire. Par une ordonnance du 29 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2023 à 14h30. La commune de Noisy-le-Grand a produit un mémoire, enregistré le 30 juin 2023 à 12h51, qui n'a pas été communiqué. A la demande du juge des référés, la commune de Noisy-le-Grand a produit la pièce annexée au courrier figurant en pièce jointe n° 2 à son premier mémoire en défense.

Considérant ce qui suit

: 1. La commune de Noisy-le-Grand a lancé, le 10 février 2023, une consultation, en la forme d'un appel d'offres ouvert en vue de la conclusion d'un accord cadre à bons de commande ayant pour objet : " Acquisition, installation et mise en place d'une solution de gestion famille et d'une solution de gestion de la relation usagers ". Les prestations sont réparties en deux lots, soit le lot n° 1 " Acquisition, installation et mise en place d'une solution de gestion de l'enfance famille " et le lot n°2 " Acquisition, installation et mise en place d'une solution de gestion de la relation usagers ". La société Logitud solution, qui a présenté des offres au titre de ces deux lots demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, d'annuler, d'une part, en tant seulement qu'elle concerne le lot n° 2, la décision du 9 juin 2023 par laquelle la commune de Noisy le Grand l'a informée du rejet de son offre et de l'attribution de ce lot à la société Ypok, d'autre part, d'annuler la procédure de passation dudit lot n° 2. 2. Aux termes de l'article L. 551-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu'il délègue, peut être saisi en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation par les pouvoirs adjudicateurs de contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique. / Le juge est saisi avant la conclusion du contrat. ". L'article L. 551-2 du même code dispose : " Le juge peut ordonner à l'auteur du manquement de se conformer à ses obligations et suspendre l'exécution de toute décision qui se rapporte à la passation du contrat, sauf s'il estime, en considération de l'ensemble des intérêts susceptibles d'être lésés et notamment de l'intérêt public, que les conséquences négatives de ces mesures pourraient l'emporter sur leurs avantages. Il peut, en outre, annuler les décisions qui se rapportent à la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat et qui méconnaissent lesdites obligations. () ". 3. Il appartient au juge administratif, saisi en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, de se prononcer sur le respect des obligations de publicité et de mise en concurrence incombant à l'administration. En vertu de cet article, les personnes habilitées à agir pour mettre fin aux manquements du pouvoir adjudicateur à ses obligations de publicité et de mise en concurrence sont celles qui sont susceptibles d'être lésées par de tels manquements. Il appartient, dès lors, au juge des référés précontractuels de rechercher si l'opérateur économique qui le saisit se prévaut de manquements qui, eu égard à leur portée et au stade de la procédure auquel ils se rapportent, sont susceptibles de l'avoir lésé ou risquent de le léser, fût-ce de façon indirecte en avantageant un opérateur économique concurrent. S'agissant du respect de ses obligations d'information par la commune de Noisy-le-Grand : 4. Aux termes des dispositions de l'article R. 2181-2 du code de la commande publique, applicable aux marchés passés selon une procédure adaptée : " Tout candidat ou soumissionnaire dont la candidature ou l'offre a été rejetée peut obtenir les motifs de ce rejet dans un délai de quinze jours à compter de la réception de sa demande à l'acheteur./ Lorsque l'offre de ce soumissionnaire n'était ni inappropriée, ni irrégulière, ni inacceptable, l'acheteur lui communique en outre les caractéristiques et avantages de l'offre retenue ainsi que le nom de l'attributaire du marché. ". L'article R. 2181-4 du même code dispose : " A la demande de tout soumissionnaire ayant fait une offre qui n'a pas été rejetée au motif qu'elle était irrégulière, inacceptable ou inappropriée, l'acheteur communique dans les meilleurs délais et au plus tard quinze jours à compter de la réception de cette demande : / () 2° Lorsque le marché a été attribué, les caractéristiques et les avantages de l'offre retenue. ". L'information sur les motifs du rejet de son offre dont est destinataire l'entreprise évincée en application de ces dispositions a notamment pour objet de lui permettre de contester utilement le rejet qui lui est opposé devant le juge du référé précontractuel saisi en application de l'article L. 551-1 du code de justice administrative. Par suite, l'absence de respect de ces dispositions constitue un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Cependant, un tel manquement n'est plus constitué si l'ensemble des informations mentionnées à l'article précité du code de la commande publique a été communiqué au candidat évincé à la date à laquelle le juge des référés statue sur le fondement de l'article L. 551-1 du code de justice administrative, et si le délai qui s'est écoulé entre cette communication et la date à laquelle le juge des référés statue a été suffisant pour permettre à ce candidat de contester utilement son éviction. 5. Il résulte de l'instruction que la commune de Noisy-le-Grand a, par courrier du 9 juin 2023, informé la société Logitud solution, notamment du nom de la société attributaire du lot n°2, en l'espèce la société Ypok, du prix de l'offre retenue et du détail des notes obtenues par l'attributaire au titre des critères et sous-critères d'évaluation. Cette communication, alors même qu'elle ne comportait pas d'analyse littérale des avantages de l'offre retenue, permettait au candidat évincé de bénéficier d'une information suffisante sur les caractéristiques et les avantages de l'offre retenue par rapport aux caractéristiques de son offre et était suffisante pour lui permettre de contester utilement son éviction devant le juge administratif. A réception de ce courrier du 9 juin 2023, la société Logitud solution a, comme les dispositions précitées de l'article R. 2181-4 du code de la commande publique lui en ouvrent la possibilité, demandé à la commune de Noisy-le-Grand de lui communiquer le rapport d'analyse des offres. Par un courrier du 15 juin 2023, la commune a communiqué ledit rapport d'analyse des offres expurgé des informations couvertes par le secret des affaires, faisant ressortir les méthodes de notation au titre de chacun des critères, et, compte tenu des éléments confidentiels, la seule appréciation générale portée sur l'offre concurrente, le détail des notes obtenues par cette dernière et son montant. Au travers de l'ensemble de ces pièces, la société Logitud solution a obtenu communication des informations de nature à lui permettre de connaître les motifs de rejet de sa candidature et d'attribution du lot n° 2 à la société Ypok et, ainsi, de contester utilement son éviction. Par suite, sans qu'il soit besoin d'ordonner la production de l'entier rapport d'analyse des offres, le moyen tiré de la méconnaissance des obligations d'informations résultant des dispositions précitées du code de la commande publique ne peut qu'être écarté. S'agissant de la définition de ses besoins par la commune de Noisy-le-Grand : 6. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique : " La nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale. ". L'article L. 2111-2 de ce code dispose : " Les travaux, fournitures ou services à réaliser dans le cadre du marché public sont définis par référence à des spécifications techniques " et selon l'article R. 2111-4 dudit code : " Les spécifications techniques définissent les caractéristiques requises des travaux, des fournitures ou des services qui font l'objet du marché. Ces caractéristiques peuvent se référer au processus ou à la méthode spécifique de production ou de fourniture des travaux, des produits ou des services demandés ou à un processus propre à un autre stade de leur cycle de vie même lorsque ces facteurs ne font pas partie de leur contenu matériel, à condition qu'ils soient liés à l'objet du marché et proportionnés à sa valeur et à ses objectifs. ". Il résulte de ces dispositions que le pouvoir adjudicateur doit définir ses besoins avec suffisamment de précision pour permettre aux candidats de présenter une offre adaptée aux prestations attendues, compte tenu des moyens nécessaires pour les réaliser. Pour permettre l'élaboration de cette offre et pour en déterminer le prix, les candidats doivent disposer d'informations relatives à la nature des prestations attendues. Le juge du référé précontractuel exerce sur le choix que fait le pouvoir adjudicateur, lorsqu'il procède à la définition de son besoin et de l'objet même de la commande qui donne lieu à la passation du marché, un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. 7. En premier lieu, la société Logitud solutions soutient que les stipulations des articles 1.1 du cahier des clauses administratives particulières et 2.3 du cahier des clauses techniques particulières ne définissent que de façon très " lacunaires " le périmètre du besoin en évoquant " vaguement " un projet de dématérialisation sans préciser la nature des procédés informatiques dont la commune de Noisy-le-Grand a besoin pour parvenir à son objectif de dématérialisation, tandis que les articles 2.4.1 et 2.6.1 du cahier des clauses techniques particulières relatifs au lot 1 et 2.4.2 et 2.6.2 dudit cahier, relatifs au lot 2, ne font qu'indiquer le nombre de personnes et les métiers concernés. Toutefois, les articles 3, relatif aux exigences techniques, 4, relatif aux exigences fonctionnelles et 5, relatif aux prestations attendues, du cahier des clauses techniques particulières définissent, respectivement, 7 exigences techniques applicables aux deux lots, 26 exigences fonctionnelles relatives au lot n° 1 et 52 exigences fonctionnelles relatives au lot 2 et enfin 5 exigences relatives aux prestations attendues pour les deux lots. Or la requérante, en se bornant à indiquer que, selon elle, ces 90 exigences ne précisent nullement les procédés informatiques attendus, n'exposent pas en quoi chacune des exigences relatives ou applicables au lot n° 2 seraient imprécises. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que le pouvoir adjudicateur se serait borné à retenir l'offre économiquement la plus avantageuse pour définir son besoin, ensuite, au stade de l'exécution, avec l'attributaire. 8. En deuxième lieu, la circonstance que le pouvoir adjudicateur ait adressé des questions techniques à la requérante le 19 avril 2023 n'est pas de nature à faire considérer que la commune de Noisy-le-Grand aurait insuffisamment défini son besoin. Il en va de même de la circonstance, prise en elle-même, que le cahier des clauses techniques particulières du marché litigieux est le même que celui utilisé par la commune de Montluçon dans une autre procédure de passation ayant le même objet, alors que la population de cette dernière commune est comparable à celle de la commune de Noisy-le-Grand et qu'il n'est pas soutenu que les services rendus à leurs populations par ces deux communes seraient différents. 9. En troisième lieu, si l'article 2.5 du cahier des clauses techniques particulières, relatif au planning général prévisionnel, prévoit, pour le lot n° 1 une première phase de " préparation de l'évolution des processus " à compter du mois d'avril 2023 tandis que pour le lot n° 2, la même phase est prévue à compter du mois de mars 2024, cette circonstance ne permet pas, en elle-même, d'en déduire que les spécifications techniques d'exécution du lot n° 2 dépendront intimement du déploiement technique du lot n°1 ni que les prestations du lot n° 2, relatives au domaine " relations usagers " auraient vocation à remplacer ou à englober celles du lot n° 1, relatives au domaine " enfance/famille ". Au demeurant, les seules circonstances, d'une part, que les articles 4.1.1.1 et 4.2.1.1 du cahier des clauses techniques particulières, applicables, respectivement, au lot n° 1 et au lot n° 2, prévoient, dans les deux cas, qu'une connexion est souhaitée avec les logiciels " Sap-BO et Qlik " et que sont exigés " à minima des connecteurs odbc/jdbc, API rest ", d'autre part, que l'exigence n° 8, applicable au lot 1, prévoit que la solution doit présenter la méthodologie utilisée pour " s'interfacer avec la GRU " et enfin que les exigences n°38 et n° 42 applicables au lot n°2 prévoient, pour la première que la solution du lot n° 2 doit " permettre à l'usager de lier son compte usager au compte famille de la solution qui sera choisie par la ville " et pour la seconde que la solution du lot n° 2 " doit permettre aux usagers de payer par voie dématérialisée des services proposés par la ville ", ne permettent pas de considérer, en l'absence de précision sur ce point, que les prestations du lot n° 2 auraient vocation à remplacer ou à englober celles du lot n° 1. 10. En quatrième lieu, la société Logitud solutions soutient que la commune de Noisy-le-Grand n'a pas pris en compte les objectifs de développement durable, comme les dispositions précitées de l'article L. 2111-1 du code de la commande publique le requièrent. Toutefois, l'article 7 du cahier des clauses techniques particulières prévoit que le soumissionnaire devra tout mettre en œuvre pour réduire l'impact environnemental de sa solution et de son organisation " en complément de la prise en compte du RGESN " c'est-à-dire du Référentiel général d'écoconception de services numériques, dont les caractéristiques sont rappelées à l'article 3.3 du même cahier, lequel renvoie, explicitement, à ce référentiel. Dans ces conditions, les documents de la consultation imposent, à tout le moins, la prise en compte dudit référentiel, lequel compte 80 critères ayant pour objet " l'écoconception " de services numériques. Il suit de là, alors que selon les dispositions de l'article R. 2111-8 du code de la commande publique, l'acheteur peut formuler des spécifications techniques, notamment, " par référence à des normes ou d'autres documents équivalents accessibles aux candidats ", que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la commune de Noisy-le-Grand n'a pas pris en compte les objectifs de développement durable dans la définition de son besoin. 11. Il ne résulte pas de l'instruction, compte tenu de ce qui a été dit aux points 6 à 11, que la commune de Noisy-le-Grand aurait, manifestement, insuffisamment défini son besoin et l'objet du marché litigieux. S'agissant de la méthode d'analyse des offres : 12. Le pouvoir adjudicateur définit librement la méthode de notation pour la mise en œuvre de chacun des critères de sélection des offres qu'il a retenus et rendus publics. Toutefois, une méthode de notation est entachée d'irrégularité si, en méconnaissance des principes fondamentaux d'égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, elle est, par elle-même, de nature à priver de leur portée les critères de sélection ou à neutraliser leur pondération et est, de ce fait, susceptible de conduire, pour la mise en œuvre de chaque critère, à ce que la meilleure note ne soit pas attribuée à la meilleure offre, ou, au regard de l'ensemble des critères pondérés, à ce que l'offre économiquement la plus avantageuse ne soit pas choisie. Il en va ainsi alors même que le pouvoir adjudicateur, qui n'y est pas tenu, aurait rendu publique, dans l'avis d'appel à concurrence ou les documents de la consultation, une telle méthode de notation. 13. L'article 10.2 du règlement de la consultation prévoit que les offres seront appréciées au regard, d'une part, du critère de leur valeur technique, pondéré à 70% et subdivisé en quatre sous-critères, pondérés, respectivement, à 2%, 40%, 18% et 10% et d'autre part, de leur prix, pondéré à 30%. 14. La société Logitud solutions soutient qu'en s'abstenant d'exposer son besoin technique la commune de Noisy-le-Grand n'a pas permis aux soumissionnaires de présenter leur offre et, dès lors, n'a pas employé une méthode d'analyse des offres telle que la meilleure note était susceptible d'être attribuée à la meilleure offre. Par ailleurs, elle affirme, sans autre précision, que le pouvoir adjudicateur n'a pas défini sa grille d'analyse. Ce faisant, elle n'expose pas en quoi la méthode d'analyse des offres utilisée en l'espèce aurait été, par elle-même, de nature à priver de leur portée les critères de sélection annoncés ou à neutraliser leur pondération et il ne résulte pas de l'instruction que tel aurait été le cas. S'agissant de la dénaturation de l'offre de la requérante : 15. Il n'appartient pas au juge du référé précontractuel, qui doit seulement se prononcer sur le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation d'un contrat, de se prononcer sur l'appréciation portée sur la valeur d'une offre ou les mérites respectifs des différentes offres. Il lui appartient, en revanche, lorsqu'il est saisi d'un moyen en ce sens, de vérifier que le pouvoir adjudicateur n'a pas dénaturé le contenu d'une offre en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes et procédé ainsi à la sélection de l'attributaire du contrat en méconnaissance du principe fondamental d'égalité de traitement des candidats. 16. La société requérante, en faisant valoir que les notes attribuées à son offre sont excessivement basses, que les questions posées lors de son audition démontrent que son offre technique n'a pas été effectivement étudiée par l'assistant à maîtrise d'ouvrage ou que le niveau technique de ce dernier, qualifié en outre de partial, est insuffisant, conteste l'appréciation portée sur la valeur de son offre ou, à tout le moins, les aptitudes d'un prestataire ayant concouru à l'analyse de cette offre. Toutefois, il n'appartient pas au juge du référé précontractuel de se prononcer sur l'appréciation portée sur la valeur d'une offre. Dans ces conditions, pour curieuse qu'elle soit, la circonstance, non contestée en défense, que la commune de Montluçon se soit adjoint le même assistant à maîtrise d'ouvrage dans le cadre du marché évoqué plus avant, également attribué à la société Ypok, ce qui n'est pas plus contesté, ne permet pas, en elle-même et à elle seule, de tenir pour établi que le pouvoir adjudicateur a dénaturé le contenu de l'offre de la société Logitud solutions en en méconnaissant ou en en altérant manifestement les termes. 17. Il résulte de ce qui précède qu'il ne résulte pas de l'instruction que les manquements dont la société Logitud solutions se prévaut sont susceptibles de l'avoir lésé ou risquent de la léser. Par suite, ses conclusions aux fins d'annulation et d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions présentées au titre des frais de l'instance. 18. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu d'accorder à la commune de Noisy-le-Grand la somme qu'elle demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de la société Logitud solutions est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Noisy-le-Grand tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à à la société Logitud solutions, à la commune de Noisy-le-Grand et à la société Ypok. Fait à Montreuil, le 10 juillet 2023 . Le juge des référés, L. Gauchard La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.