Tribunal administratif de Marseille, 4ème Chambre, 3 octobre 2022, 1903242

Mots clés
maire • recours • rejet • requérant • requête • pouvoir • règlement • ressort • substitution • rapport • retrait • astreinte • requis • saisine • service

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal administratif de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    1903242
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Rejet
  • Rapporteur : M. Argoud
  • Président : M. Salvage
  • Avocat(s) : SCP GOBERT & ASSOCIES
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 avril 2019, 1er avril 2020 et 25 mai 2021, M. A B, représenté par Me Morabito, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler l'arrêté n° DP 013055 18 02524P0 en date du 12 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Marseille s'est opposé à la déclaration préalable déposée par M. B, relative à l'installation de panneaux photovoltaïques, ensemble la décision de rejet en date du 11 février 2019 opposée à son recours gracieux tendant au retrait dudit arrêté ; 2°) d'annuler l'avis conforme défavorable du directeur du Parc national des calanques en date du 23 novembre 2018, ensemble la décision de rejet opposée à son recours gracieux tendant au retrait de l'avis en date du 4 novembre 2019 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Marseille de lui délivrer un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté d'opposition à la déclaration préalable a été pris à la suite d'une procédure irrégulière, en ce qu'il est intervenu avant la fin du délai d'instruction, sans l'avis de la division prévention du bataillon de marins-pompiers et en l'absence d'avis du directeur du Parc national des calanques, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 423-13 du code de l'urbanisme ; - l'avis du directeur du Parc national des calanques, en ce qu'il vise une mise en demeure laquelle s'appuie sur un contrôle constitutif d'un détournement de pouvoir et d'un rapport en manquement administratif dont il n'a jamais été notifié, est illégal ; - l'avis conforme du directeur du Parc national des calanques méconnait les articles R. 3.2 et R. 3.3 du plan de prévention des risques d'incendies de forêt en ce que la création d'une voie d'accès et d'une aire de retournement favoriserait la lutte contre les incendies ; - il méconnaît l'article N. 1 et l'article N. 2.1 du règlement du plan local d'urbanisme en ce que l'installation de panneaux solaires constitue une mise en valeur du secteur autorisée par la loi Littoral ; - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de base légale en ce que l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme a été abrogé antérieurement à l'arrêté ; - il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 113-2 du code de l'urbanisme en ce que le maire n'a pas apprécié la conservation, la protection ou la création de boisement par le projet ; - il méconnaît le principe d'égalité de traitement entre les administrés. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mai 2019, le Parc national des Calanques, conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2020, la commune de Marseille conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. Par ordonnance du 7 octobre 2021, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. Par un courrier du 6 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office, de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à l'annulation de l'avis du directeur du parc national des Calanques en date du 23 novembre 2018, s'agissant d'un acte préparatoire insusceptible de recours. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2012-507 du 18 avril 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Salvage, président-rapporteur ; - les conclusions de M. Argoud, rapporteur public ; - les observations de Me Chrisanti pour le requérant.

Considérant ce qui suit

: 1. Par arrêté n° DP 013055 18 02524P0 en date du 12 novembre 2018, le maire de la commune de Marseille s'est opposé à la déclaration préalable déposée par M. B, relative à l'installation de panneaux photovoltaïques sur une parcelle cadastrée section 865 E n° 18, 20 et 21 située 42 B vallon des eaux vives à Marseille (13011). Cette décision a fait l'objet d'un refus d'autorisation spéciale, le 23 novembre 2018, du directeur du Parc national des calanques. A la suite du rejet de son recours gracieux en date du 11 février 2019, M. B demande l'annulation de ces deux décisions. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis conforme du 23 novembre 2018 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 331-4 du code de l'environnement : " I. - Dans le cœur d'un parc national, sont applicables les règles suivantes : / 1° En dehors des espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont interdits, sauf autorisation spéciale de l'établissement public du parc délivrée après avis de son conseil scientifique ou, sur délégation, du président de ce dernier ; / 2° Dans les espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont soumis à l'autorisation spéciale de l'autorité administrative après avis de l'établissement public du parc ; / 3° Lorsque ces travaux, constructions et installations sont soumis à une autorisation d'urbanisme, l'avis conforme des autorités mentionnées aux 1° et 2° tient lieu d'autorisation spéciale " Aux termes de l'article L. 331-6 du code de l'urbanisme : " A compter de la décision de l'autorité administrative prenant en considération la création d'un parc national dans les conditions fixées par le décret prévu à l'article L. 331-7, les travaux, constructions et installations projetés dans les espaces ayant vocation à figurer dans le cœur du parc national qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux ou l'aspect des espaces en cause sont soumis à autorisation de l'autorité administrative, ou, s'ils sont soumis à une autorisation d'urbanisme, à l'avis conforme de cette autorité () ". 3. Lorsqu'elle intervient, comme en l'espèce, dans le cadre de l'instruction d'une demande d'autorisation d'urbanisme en application des dispositions de l'article L. 331-4 du code de l'environnement, l'autorisation prévue constitue un acte préparatoire à la décision d'urbanisme. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation de l'avis défavorable du directeur du Parc national des calanques en date du 23 novembre 2022 sont irrecevables. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 12 novembre 2018 : S'agissant de la régularité de la procédure : 4. Aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur. ". 5. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le directeur du Parc national a émis un avis défavorable en date du 23 novembre 2018, soit après la décision attaquée, et donc en méconnaissance des dispositions précitées des articles R. 423-50 du code de l'urbanisme et L. 331-4 du code de l'environnement. Toutefois, eu égard à son sens et à sa teneur, l'avis étant formulé sur d'autres motifs que ceux retenus par le maire, cette irrégularité n'a eu aucune incidence sur l'issue de la procédure et M. B n'a été privé d'aucune garantie. 7. En deuxième lieu, l'absence de saisine préalable du bataillon des marins pompiers n'a pas non plus été de nature à entacher d'illégalité la décision prise, cet avis n'étant pas prescrit en l'occurrence et étant, en toutes hypothèses, favorable mais sur des motifs distincts de ceux retenus par le maire et sur lesquels il ne s'est pas prononcé. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 423-24 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévues par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme () ". 9. Aucune disposition législative ou règlementaire n'impose un délai minimum au service instructeur pour rendre sa décision. Dès lors, la circonstance que le maire ait pris son arrêté avant l'expiration du délai d'instruction n'est pas de nature à entacher ce dernier d'irrégularité. En ce qui concerne la légalité interne : 10. En premier lieu, à supposer que M. B soulève une exception d'illégalité de l'avis émis par le directeur du Parc national des calanques, d'abord au motif que la mention indiquant que le terrain d'assiette du projet, situé en zone rouge du plan de prévention des risques d'incendies en forêt (PPRI) de Marseille, serait irrégulière, ensuite au motif qu'une mise en demeure antérieure n'aurait pas été visée, un tel moyen est, en tout état de cause, inopérant, l'arrêté contesté n'ayant pas été pris pour l'application de cet avis et celui-ci n'en constituant pas la base légale. Il en va de même des moyens tirés de ce que l'avis méconnaitrait les dispositions des articles R. 3. 2 et R. 3. 3 du PPRI, qui sont, en outre sans incidence sur le litige, l'arrêté d'opposition à la déclaration préalable portant uniquement sur la création de panneaux photovoltaïques, et non sur celle d'une voie d'accès, qui n'était au demeurant pas expressément demandée par le pétitionnaire. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article N1 du règlement du PLU : " Sont interdits : toutes constructions, installations et travaux divers non mentionnés à l'article 2. ". Aux termes de l'article N.2.1 : " Sont autorisés dans l'ensemble des zones naturelles : les aménagements, installations et constructions autorisés au titre de la loi littoral () ". Et selon les dispositions de l'article 7 du décret du 18 avril 2012 créant le Parc national des calanques : " (). / II. ' Peuvent être autorisés, en application et selon les modalités du 1° du I de l'article L. 331-4 et du I de l'article L. 331-14 du même code, par le directeur de l'établissement public du parc, les travaux, constructions et installations : () 11° Ayant pour objet, ou pour effet, de réduire les impacts paysagers ou écologiques ou d'accroître l'autonomie énergétique d'un équipement d'intérêt général, d'une construction ou installation du cœur () ". 12. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par M. B, le maire de la commune de Marseille a estimé que le projet d'installation de panneaux photovoltaïques en zone classée NL au PLU, n'était pas conforme à l'article N1 du règlement du PLU. Si M. B soutient que son projet serait conforme aux exceptions prévues par l'article 7 du décret du 18 avril 2012, il ne ressort toutefois pas, en tout état de cause, de la notice jointe à la demande de déclaration préalable, ou de toute autre pièce, que cette installation aurait pour effet d'accroitre l'autonomie énergétique de la maison d'habitation, louée par le requérant, qui se situe sur une parcelle distincte. Il s'ensuit que c'est à bon droit que le maire a pu refuser le projet sur ce premier motif. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. ()". Et selon l'article L. 113-2 du même code : " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements () ". 14. D'une part, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier si la construction ou les travaux projetés sont de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. En l'occurrence, le maire a fondé sa décision sur un second motif tiré de ce que le projet était de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Même si le projet d'installation de panneaux solaires n'induit pas nécessairement l'abattage d'arbres, il fait nécessairement obstacle au développement du boisement sur les surfaces en cause, et un tel motif pouvait ainsi être légalement opposé. 15. D'autre part, les dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, qui ont été abrogées par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, entrée en vigueur au 1er janvier 2016, ont été remplacées à droit constant par les dispositions des articles L. 113-1 et suivants du code de l'urbanisme, sus rappelés. Par suite, la décision du 12 novembre 2018 ne pouvait être prise sur le fondement de l'article L. 130-1. 16. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. 17. En l'espèce, le motif opposé par le maire de la commune de Marseille trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, qui peuvent, comme le fait valoir la commune, être substituées à celles de l'article L. 113-1 du même code. Cette substitution de base légale doit être accueillie dès lors que, comme il l'a été dit, la décision pouvait être prise sur le fondement des dispositions sus rappelées en vigueur, que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver l'intéressé d'aucune garantie et que l'administration disposait du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces deux dispositions. 18. Il s'ensuit que les moyens tirés d'un défaut de base légale et d'une erreur d'appréciation doivent être écartés. 19. En quatrième lieu, comme il l'a été précisé, la décision contestée ne porte que sur le projet d'installation de panneaux photovoltaïques. Le moyen tiré de ce que l'opposition à la déclaration préalable opèrerait une rupture d'égalité entre le requérant et ses voisins s'agissant de travaux des carrossabilité d'une voie d'accès et d'une aire de retournement est, ainsi, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 20. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 111-18-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les maisons individuelles doivent être construites et aménagées de façon à être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L'obligation d'accessibilité concerne les circulations extérieures, le logement et, le cas échéant, une place de stationnement automobile. " 21. Si le requérant soutient que le refus d'effectuer les travaux de carrossabilité de la voie d'accès existante méconnaîtrait les dispositions précitées, comme il a été dit, une telle circonstance, à la supposer avérée et applicable à l'espèce, est en toutes hypothèses sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 22. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 12 novembre 2018. Les conclusions aux fins d'annulations de cette décision doivent donc être rejetées ainsi que celles dirigées contre la décision rejetant son recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'injonction : 23. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B, est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B, au directeur du Parc national des Calanques et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2022, à laquelle siégeaient : M. Salvage, président-rapporteur, Mme Le Mestric, première conseillère, Mme Houvet, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2022. Le président-rapporteur, signé F. SALVAGE La première assesseure signé F. LE MESTRICLa greffière, signé S. BOUCHUT La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la greffière en chef, La greffière.