Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème Chambre, 28 février 2019, 17LY01728

Mots clés
urbanisme et aménagement du territoire • certificat d'urbanisme • société • requête • rapport • ressort • retrait • maire • recours • produits • transports • signature • tourisme • principal • production • rejet • subsidiaire

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Lyon
  • Numéro d'affaire :
    17LY01728
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000038190851
  • Rapporteur : M. Eric SOUTEYRAND
  • Rapporteur public : Mme BOURION
  • Président : M. SEILLET
  • Avocat(s) : LETANG & ASSOCIES

Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête enregistrée le 17 mars 2017 et deux mémoires enregistrés respectivement le 13 février 2018 et le 9 janvier 2019, la Société d'Exploitation Provencia, dont le siège est 1, rue de la Vénétie à Annecy-le-Vieux (74 940), représentée par Maître Dutoit, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 23 février 2017 par lequel le maire de la commune de Grésy-sur-Aix (Savoie) a délivré à la SARL Simm un permis de construire et de démolir, valant autorisation d'exploitation commerciale pour un point de retrait d'achats comportant sept pistes, situé 6, rue Boucher de la Rupelle, au lieu-dit " Les Bogey " ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Grésy-sur-Aix la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La Société d'Exploitation Provencia soutient que : - l'arrêté est entaché de vices de forme au regard des exigences de l'article A 424-2 du code de l'urbanisme, faute, d'une part, de viser le code de commerce et de mentionner que le permis vaut autorisation d'exploitation commerciale et, d'autre part, de mentionner les nom et prénom du maire signataire ; - la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est pas établi que les membres de la commission nationale d'aménagement commercial ont été régulièrement convoqués et destinataires de l'entier dossier soumis à la commission départementale d'aménagement commercial de Savoie, ainsi que des avis et procès-verbaux, comme le prévoit l'article R 752-49 du code de commerce ; - le dossier de la demande est incomplet au regard des exigences de l'article R 752-6 du code de commerce, dès lors que, en premier lieu, il ne se fonde pas sur une étude des flux de véhicules induits par le projet, en deuxième lieu, il n'est pas fait état des aménagements routiers, notamment ceux prévus sur la route des Bauges, en dernier lieu, le financement de ceux prévus sur la rue du Boucher de la Rupelle, pourtant nécessaires pour assurer la desserte du projet, n'est pas assuré, et, enfin, faute de documents graphiques suffisants, le dossier n'a pas permis à la commission d'apprécier l'insertion paysagère du projet ; - sur le fond, le projet, qui ne respecte pas des critères posés à l'article L 752-6 du code de commerce, est de nature à compromettre la réalisation des objectifs prévus par les dispositions de l'article L 750-1 du même code : - s'agissant de l'aménagement du territoire, le projet, qui est proche de l'autoroute et est excentré, d'une part, ne participera pas à l'animation du centre de la commune d'Aix-les-Bains ou de celui de la commune de Grésy-sur-Aix dont il trop éloigné, d'autre part, aura un impact négatif sur les flux de circulation de nature à aggraver les difficultés actuelles du secteur, lesquelles imposent déjà des aménagements routiers ; - s'agissant du développement durable, d'une part, l'espace de stationnement de dix-sept places, soit 375 m², est disproportionné par rapport aux besoins du projet, alors qu'une mutualisation avec le magasin " Biocop " voisin était possible pour réduire l'imperméabilisation du terrain, d'autre part, l'insertion paysagère n'est pas satisfaisante, notamment au regard du bâtiment laissé en friche entre le projet et le magasin " Biocoop " ; - s'agissant de la protection des consommateurs, l'insuffisance du gabarit des voies de desserte rend le projet dangereux ; et celui-ci, qui n'est pas entouré par des parties urbanisées de la commune et ne bénéficie pas d'accès par des modes de transport dit " doux ", notamment par des pistes cyclables, va en outre avoir un impact significatif sur la circulation automobile existante, la voie de desserte étant déjà encombrée. Par des mémoires, enregistrés les 14 juin et 4 octobre 2017 et le 14 novembre 2018, la commune de Grésy-sur-Aix, représentée par Me Lacroix, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Société d'Exploitation Provencia au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable, d'une part, faute pour la requérante d'avoir respecté les formalités de notification de la requête prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, d'autre part, à défaut d'intérêt lui donnant qualité pour agir, et, à titre subsidiaire, qu'elle n'est pas fondée. Par des mémoires, enregistrés les 16 octobre 2017 et 14 novembre 2018, la société à responsabilité limitée (SARL) Simm, représentée par Me Bouyssou, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la Société d'Exploitation Provencia au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SARL Simm fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable à défaut d'intérêt lui donnant qualité pour agir, et, à titre subsidiaire, qu'elle n'est pas fondée. Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Souteyrand, président-assesseur, - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, - et les observations de Me De Cirugeda, avocat de la Société d'Exploitation Provencia, de Me Evano, avocat de la SARL Simm et de Me Plénet, avocat de la commune de Grésy-sur-Aix. Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er février 2019, présentée pour la Société d'Exploitation Provencia.

Considérant ce qui suit

: 1. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Savoie, puis la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ont, respectivement, les 22 août et 22 décembre 2016, approuvé le projet de la SARL Simm de réaliser un point de retrait d'achats au détail, disposant de sept pistes, sur un terrain de 9 471 m² comportant un hangar situé 6, rue Boucher de la Rupelle dans la zone d'activités commerciales des Bauges de la commune de Grésy-sur-Aix. La Société d'Exploitation Provencia, qui exploite un supermarché à l'enseigne " Carrefour Market " dans la zone de chalandise du projet, demande l'annulation de l'arrêté du 27 février 2017 par lequel le maire de la commune de Grésy-sur-Aix a délivré à la société Simm un permis de construire et de démolir, valant autorisation commerciale. Sur les conclusions en annulation : 2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial.(...). ". En ce qui concerne la légalité externe : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. ". 4. Si la Société d'Exploitation Provencia, qui fait partie des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, au nombre desquelles figurent, notamment, les professionnels dont l'activité exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour le projet est susceptible d'être affectée par celui-ci, ne peut présenter de moyens relatifs à la régularité d'un permis en tant qu'il vaut autorisation de construire, les moyens tirés de vices de formes qu'elle soulève, qui ne sauraient être rattachés exclusivement à la régularité de l'acte en tant qu'autorisation de construire, sont recevables à l'appui des conclusions dirigées contre ce permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation commerciale, contrairement à ce que soutiennent les défendeurs. 5. Aux termes de l'article A 424-1 du code de l'urbanisme : " La décision expresse prise sur une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir ou sur une déclaration préalable prend la forme d'un arrêté (...) ". L'article A. 424-2 du même code dispose : " L'arrêté prévu au premier alinéa de l'article A. 424-1 : / a) Indique la collectivité au nom de laquelle la décision est prise ; / b) Vise la demande de permis ou la déclaration et en rappelle les principales caractéristiques : nom et adresse du demandeur, objet de la demande, numéro d'enregistrement, lieu des travaux ; / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; / d) Vise les avis recueillis en cours d'instruction et leur sens. / L'arrêté mentionne, en caractères lisibles, le prénom, le nom et la qualité de son signataire ". Aux termes de l'article 4 de la loi n° 2000-341 du 12 avril 2000 codifié à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". 6. D'une part, si l'arrêté du 23 février 2017 en litige ne mentionne pas expressément que le permis vaut également autorisation d'exploitation commerciale, il vise l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Savoie, le recours de la requérante devant la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) et l'avis de cette dernière qui a permis à la Société d'Exploitation Provencia, en qualité de professionnelle mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce, d'introduire la présente requête. D'autre part, la circonstance que l'arrêté ne mentionne pas, en méconnaissance des dispositions précitées, le nom et le prénom du maire de Grésy-sur-Aix, n'a créé aucune ambiguïté quant à l'identité du signataire de cet acte qui comporte sa qualité et sa signature. Enfin, le défaut de visa du code de commerce est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de la décision en litige. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées doivent être écartés. 7. En second lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; /4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) doivent comporter les mentions attestant de ce que la convocation de ses membres a été accompagnée de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. 8. En tout état de cause, en l'espèce, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-3 du code de commerce manque en fait dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que, le 7 décembre 2016, le secrétaire de la CNAC a adressé aux membres de la commission une convocation pour la 295ème réunion du 22 décembre suivant, à laquelle était joint l'ordre du jour et où il était mentionné que tous les documents visés au même article sont disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. En ce qui concerne la légalité interne : 9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-33-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet relève de l'article L. 425-4, la demande est accompagnée d'un dossier comprenant les éléments mentionnés à l'article R. 752-6 du code de commerce ". Et, l'article R.752-6 du code de commerce dispose : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : (...) 3°) a): Un plan de masse faisant apparaître la surface de vente des magasins de commerce de détail, ensembles commerciaux ou points permanents de retrait ; b) Un plan faisant apparaître l'organisation du projet sur la ou les parcelles de terrain concernées : emplacements et superficies des bâtiments, des espaces destinés au stationnement et à la manoeuvre des véhicules de livraison et des véhicules de la clientèle et au stockage des produits, des espaces verts ; (...) 4°) Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; f) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; 5° Effets du projet en matière de développement durable. Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants (...)". 10. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 11. La Société d'Exploitation Provencia soutient, tout d'abord, que le dossier de demande déposé par la pétitionnaire ne contenait pas d'indications suffisantes permettant à la commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier les impacts du projet sur les flux de circulation. Il ressort des pièces du dossier que le site est desservi par la route des Bauges et la rue du Boucher de la Rupelle, sur laquelle il est prévu de créer, à la charge de la SARL Simm, un tourne-à-gauche dont l'engagement de réalisation, même si il n'est pas doté d'un calendrier, a conditionné la délivrance du permis de construire. En outre, la pétitionnaire a évalué à 200 véhicules de tourisme et 5 véhicules utilitaires inférieurs à 3,5 tonnes par jour, les flux supplémentaires induits par le projet. La demande d'autorisation comportait ainsi les indications permettant d'évaluer les flux de circulation et son impact sur les voies existantes et il n'est pas établi ni même allégué que les informations fournies seraient erronées. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial a disposé d'éléments suffisants lui permettant d'apprécier les flux de circulation générés par le projet. Ensuite, il ressort des documents présentés devant la Commission et notamment de l'avis du ministre en charge de l'urbanisme, que le projet de " drive " consiste en la réhabilitation et la réduction, dans une zone commerciale, d'un bâtiment d'entreposage désaffecté pour conserver 1 358 m², sans augmentation du volume existant, qui sera bardé de bois, à l'identique du magasin " Biocoop " voisin, et doté d'un grand auvent laqué noir de 418 m² pour protéger les sept pistes prévues, alors que les espaces verts représenteront 3 778 m². Eu égard à la nature du projet, ces informations ont permis à la Commission d'apprécier son insertion paysagère. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation doit être écarté. 12. En second lieu, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a); / b) La contribution L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". En application de ces dispositions, l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi, et, il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'aménagement du territoire : 13. En premier lieu, pour ce qui est de l'intégration et de l'animation urbaine, si le projet, qui consiste, comme cela a été dit précédemment, à réaliser, en réhabilitant un entrepôt existant, un point de retrait de produits à dominante alimentaire comportant sept pistes, est distant de près de 1,5 km du centre de Grésy-sur-Aix, il s'insère dans la zone d'activités commerciales des Bauges, qui jouxte l'autoroute A41 et la route départementale 1201. En outre, le projet, qui ne sera un concurrent direct que pour le " drive " à l'enseigne Géant Casino implanté à Aix-les-Bains dans la zone de chalandise, constituera en revanche une offre complémentaire de services dans la zone d'activités commerciales où est implanté le supermarché exploité par la requérante. En second lieu, pour ce qui est des flux de circulation induits par le projet, il ressort de ce qui a été dit au point 11. qu'ils s'élèveront quotidiennement à 200 véhicules de tourisme et 5 véhicules utilitaires, la majeure partie devant emprunter la rue du Boucher de la Rupelle, dont le réaménagement est prévu, et qui, à l'exception du magasin " Biocoop " voisin du projet, ne dessert pas directement les autres commerces de la zone. Il s'ensuit, comme le relève la direction départementale des territoires de la préfecture de Savoie, que le projet aura un impact nul ou négligeable sur la desserte routière au regard des infrastructures existantes. En conséquence, doit être écarté le moyen tiré de ce que la Commission a commis une erreur d'appréciation en considérant que le projet respecte les objectifs d'aménagement du territoire visés aux dispositions précitées du code de commerce. S'agissant du développement durable : 14. Tout d'abord, pour ce qui est de l'imperméabilisation des sols, la Société d'Exploitation Provencia n'établit pas, eu égard aux caractéristiques propres du projet et à la conservation de 40 % d'espaces verts sur la parcelle d'assiette, que les 17 places de stationnement prévues, sur des sols déjà imperméabilisés, seraient disproportionnées pour permettre l'accueil et l'attente des clients aux 7 pistes de retrait, ni, compte-tenu de la présence d'un bâtiment en l'état inexploité séparant le projet du magasin " Biocoop ", qu'une simple mutualisation avec le parking de livraison de ce dernier aurait été adaptée et même réalisable. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit qu'un bardage en bois, similaire à celui du magasin " Biocoop " doit couvrir ses façades, en l'état disgracieuses. Cet aménagement, nonobstant la pose d'un auvent noir laqué large de 6 mètres sur la charpente du bâtiment existant, est de nature à permettre l'insertion paysagère du projet dans une zone qui comporte des bâtiments de gabarit similaire. Il s'ensuit que la société requérante n'établit pas que la Commission nationale a commis une erreur d'appréciation en considérant que ce projet ne compromettait pas l'objectif de développement durable fixé par le législateur. S'agissant de la protection des consommateurs : 15. Il ressort de ce qui a été dit précédemment que le projet consistant en un point de retrait de marchandises alimentaires de détail, dont l'emport se fait en principe par véhicule individuel, la distance de 1,5 km qui le sépare du centre de la commune de Grésy-sur-Aix n'est pas excessive pour la clientèle. En outre, contrairement à ce qui est soutenu, les voies d'accès aux projets, qui au surplus seront réaménagées de manière à limiter la vitesse des véhicules qui les empruntent, ne présentent en l'état aucun caractère de dangerosité. Le moyen, tiré de ce que l'appréciation portée en matière de protection des consommateurs par la Commission est erronée, doit donc être également écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense, la Société d'Exploitation Provencia n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 27 février 2017 par lequel le maire de la commune de Grésy-sur-Aix a délivré à la SARL Simm un permis de construire et de démolir, valant autorisation commerciale. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grésy-sur-Aix, qui n'est pas la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la Société d'Exploitation Provencia à l'occasion du litige. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la Société d'Exploitation Provencia la somme de 2 000 euros à verser respectivement à la commune de Grésy-sur-Aix et à la SARL Simm en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la Société d'Exploitation Provencia est rejetée. Article 2 : La Société d'Exploitation Provencia versera la somme de 2 000 euros respectivement à la commune de Grésy-sur-Aix et à la SARL Simm en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Société d'Exploitation Provencia, à la commune de Grésy-sur-Aix et à la SARL Simm. Copie sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). Délibéré après l'audience du 31 janvier 2019 à laquelle siégeaient : M. Seillet, président, M. Souteyrand, président-assesseur, MmeA..., première conseillère. Lu en audience publique, le 28 février 2019. 2 N° 17LY01728