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A — Les faits |
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Les questions déférées à la Cour |
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B — L'appréciation |
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1. Interprétation de l'article 30 du traité CEE |
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a) Interdiction = mesure d'effet équivalent |
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b) Le produit n'a pas été fabriqué conformément aux normes en vigueur |
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2. Interprétation de l'article 36 du traité CEE |
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a) Résumé des questions déférées à la cour |
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b) Nocivité des pesticides |
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c) Pouvoir d'interdiction des États membres |
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d) Régime d'autorisation aux Pays-Bas |
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e) Évaluation des quantités résiduelles |
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f) La jurisprudence de la Cour sur ce point |
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g) Principe de proportionnalité |
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C — Conclusions |
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1. |
Une interdiction de commercialiser dans un État membre des pommes importées d'un autre État membre, sur la base du fait que ces pommes contiennent des résidus d'un pesticide — non cité à l'annexe II à la directive du Conseil du 23 novembre 1976 (76/895/CEE) —, ce qui est contraire aux dispositions légales nationales en vigueur en la matière, lesquelles interdisent la commercialisation de denrées alimentaires et de boissons contenant des résidus d'un pesticide à moins que ces résidus restent inférieurs à un maximum fixé par produit et par pesticide, constitue-t-elle une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation interdite en vertu de l'article 30 du traité CEE? |
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2. |
Jusqu'à quel point la réponse à la première question dépend-t-elle de la réponse à celle de savoir si les pommes susvisées ont été produites et commercialisées dans l'État membre de provenance en conformité avec les dispositions légales qui y sont en vigueur? |
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3. |
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4. |
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a) |
La première question vise à déterminer si une interdiction de commercialiser des pommes provenant d'un autre État membre et contenant des résidus d'un pesticide non appréhendé par le droit communautaire doit être considérée comme une mesure au sens de l'article 30 du traité CEE. Ainsi que les parties le soulignent unanimement, cette question doit en principe recevoir une réponse affirmative. Le produit litigieux, la vinchlozoline, ne relève certainement pas du champ d'application de la directive 76/895/CEE du Conseil du 23 novembre 1976 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les fruits et légumes (JO. L 340, p. 26). En l'absence d'harmonisation en ce qui concerne les quantités maximales, une réglementation prévoyant une interdiction absolue de la présence de résidus de ce produit sur des pommes peut constituer un obstacle à l'importation de telles marchandises à partir d'autres États membres qui ont fixé d'autres quantités maximales admissibles. Elle doit donc en principe être considérée comme une mesure qui, selon les termes de l'arrêt Dassonville ( 2 ), «est susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire». |
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b) |
Cette constatation de principe doit être rattachée directement à la deuxième question, plus difficile à trancher, qui vise à savoir si on peut également parler d'une mesure d'effet équivalent à des restrictions quantitatives à l'importation au sens de l'article 30 du traité CEE lorsqu'une marchandise n'a pas été légalement produite et/ou commercialisée dans l'État membre d'où elle est importée. Ainsi que la Commission le souligne, cette question est manifestement inspirée par l'arrêt Cassis de Dijon (affaire 120/78, Rewe) ( 3 ) dans lequel la Cour de justice a dit pour droit que relève également de l'interdiction prévue à l'article 30 la fixation, applicable sans discrimination aux boissons nationales comme aux boissons importées, d'une teneur minimale en alcool pour les boissons spiritueuses destinées à la consommation humaine «lorsqu'il s'agit de l'importation de boissons alcoolisées légalement produites et commercialisées dans un autre État membre». Ce dernier membre de phrase pourrait faire croire en un premier temps que l'existence d'une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30 ne peut être retenue que s'il est fait obstacle à l'importation ou à la commercialisation d'une marchandise provenant d'un autre État membre dans lequel elle a été légalement produite et commercialisée. A l'appui de cette thèse, nous pourrions invoquer notamment le fait qu'aux termes de l'article 30 du traité CEE seules sont interdites les mesures susceptibles de faire obstacle au commerce intracommunautaire. Nous pourrions ajouter à cela l'argument selon lequel, par définition, une denrée qui n'a pas été légalement produite et/ou commercialisée dans son pays d'origine ne peut pas bénéficier de la liberté de circulation des marchandises qui est garantie par le traité CEE. Une analyse plus fouillée de l'arrêt Cassis de Dijon ( 4 ) et de la jurisprudence subséquente démontre cependant que dans l'esprit de la Cour de justice, la question de savoir si une marchandise a été légalement produite et commercialisée dans son pays d'origine ne doit pas être considérée comme un critère supplémentaire lorsqu'il s'agit d'admettre l'existence d'une mesure d'effet équivalent. Depuis l'arrêt précité, il est acquis que même les réglementations de commercialisation nationales applicables de façon non discriminatoire peuvent constituer des entraves aux échanges intracommunautaires lorsqu'elles ne sont pas indispensables à la satisfaction de certaines exigences imperatives tenant, notamment, à l'efficacité, des contrôles fiscaux, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs. Par le membre de phrase précité, la Cour voulait faire apparaître — comme elle l'a fait très explicitement dans la jurisprudence subséquente (affaire 53/80, Eyssen; affaire 272/80, Frans-Nederlands Maatschappij) ( 5 ) — que, lorsqu'un produit a été légalement fabriqué et commercialisé dans l'État membre d'origine, des conditions supplémentaires ne peuvent lui être imposées dans l'État d'importation que si ces conditions se justifient par les exigences imperatives que nous avons mentionnées plus haut. Cette constatation, qui se rapporte aux faits de l'espèce, n'autorise cependant pas en tant que telle la conclusion inverse que l'entrave à l'importation d'un produit qui ne répond pas aux prescriptions en vigueur dans son pays d'origine, ne peut être considérée comme une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30. Nous estimons qu'il serait erroné, notamment d'un point de vue dogmatique, de faire abstraction des faits de l'espèce lors de l'examen de la question de savoir si un produit a été légalement fabriqué et commercialisé dans son pays d'origine. Quant à dire si une entrave aux échanges peut être considérée comme une mesure d'effet équivalent au sens du droit communautaire, la réponse. ne peut être trouvée que sur la base du droit communautaire et non pas sur celle des différents ordres juridiques nationaux. D'ailleurs, de façon très générale, des difficultés pratiques s'opposeraient aussi à ce que les ordres juridiques nationaux soient pris en compte pour répondre à la question de savoir si une réglementation -commerciale nationale peut être considérée comme ayant un effet équivalent au sens de l'article 30 du traité CEE. Les réglementations litigieuses sont souvent très détaillées, très complexes et difficiles à comprendre. Si les autorités douanières d'un État membre devaient dire si une marchandise déterminée a ou n'a pas été commercialisée en conformité avec le droit d'un autre État membre, elles se heurteraient à des problèmes difficiles à régler, par exemple sur le plan linguistique. On ne saurait exiger des autorités et juridictions nationales qu'elles connaissent et soient en mesure d'appliquer les réglementations en vigueur dans les dix États membres actuels, qui seront demain peut-être douze. Par ailleurs, l'examen du point de savoir si un produit a été légalement fabriqué et/ou légalement commercialisé exigerait également de considérer si la réglementation de l'autre État membre est compatible avec le droit communautaire. Ce ne peut être là le résultat recherché. On ne pourra (et on ne devra) exiger des instances nationales que l'application correcte du droit communautaire et de leur propre législation interne. Pour ces raisons, nous admettrons avec la prévenue de la procédure au principal, et avec les gouvernements allemand, français et néerlandais, que pour apprécier si la réglementation néerlandaise qui nous est soumise est une mesure d'effet équivalent au sens de l'article 30 du traité CEE, la réponse à la question de savoir si les pommes litigieuses ont été produites et/ou commercialisées dans leur pays d'origine conformément aux dispositions légales qui y sont en vigueur est sans importance. Cet aspect devra à la rigueur être pris en compte lorsqu'il s'agira de déterminer si la réglementation étatique correspondante est nécessaire pour satisfaire aux exigences impératives visées dans la jurisprudence Cassis de Dijon ( 6 ) ou si elle est justifiée par les raisons données à l'article 36 du traité CEE. |
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a) |
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi aimerait savoir en substance si le régime néerlandais qui interdit, sauf autorisation ministérielle expresse, la présence de résidus du pesticide vinchlozoline sur des pommes, est justifié par des raisons tenant à la protection de la santé des personnes au sens de l'article 36 du traité CEE. Elle vous demande en particulier de dire si cette interdiction doit être justifiée in concreto en tant que protection nécessaire de la santé publique ou si une telle interdiction peut également être considérée comme justifiée lorsqu'elle a été décidée sur la base d'une politique générale qui vise à prévenir autant que possible la présence de résidus de pesticides dans les denrées alimentaires et les boissons. Ce problème se rattache enfin à la quatrième question relative au point de savoir s'il faut attacher de l'importance au fait qu'aux Pays-Bas un résidu de vinchlozoline sur des pommes n'est pas autorisé alors qu'il l'est pour certains autres produits agricoles et alors que le résidu maximal autorisé pour certains de ces produits est même supérieur à la quantité constatée sur les pommes litigieuses. |
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b) |
Pour répondre à ces questions nous poserons comme prémisse le fait que les pesticides servent à la destruction d'être vivants, à savoir de parasites, et que la vinchlozoline est, à l'instar des autres pesticides en principe susceptible de mettre en danger la santé humaine, lorsqu'elle est consommée en quantités importantes. La fixation d'une teneur maximale pour les résidus de ce pesticide sur et dans les pommes relève donc en principe de l'exception prévue par l'article 36 du traité CEE, aux termes duquel les dispositions des articles 30 et suivants ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation qui sont justifiées notamment par des raisons de «protecion de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des plantes» |
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c) |
Il convient enfin de noter que la teneur maximale admise en résidus de vinchlozoline sur et dans les pommes n'est pas fixée par la directive 76/895/CEE du Conseil du 23 novembre 1976, dite directive sur les pesticides. En adoptant cette directive qui reconnaît expressément le danger que les pesticides chimiques constituent pour la santé animale et/ou humaine, le Conseil a tenté une harmonisation limitée des teneurs maximales admissibles pour les résidus de certains pesticides limitativement énumérés. En ce qui concerne les pesticides qui ne relèvent pas du champ d'application de cette directive, la Cour de justice a statué dans une jurisprudence constante (voir affaire 104/75, affaire 272/80 et affaire 174/82) ( 7 ) que les États membres son libres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé, en particulier du degré de sévérité des contrôles à effectuer, étant entendu que leur action doit rester dans les limites fixées par le traité. Une mesure nationale prise à cet égard doit en particulier être justifiée, conformément à l'article 36, première phrase, par la protection de la santé et de la vie des personnes. Par ailleurs, conformément à la dernière phrase de cette disposition, cette mesure ne doit pas constituer un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres. |
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d) |
Partant de ces critères, la Cour de justice a, dans l'affaire Frans-Nederlands Maatschappij (272/80) ( 8 ), admis la validité du régime néerlandais d'homologation des produits désinfectants qui interdisait la vente, le stockage ou l'utilisation de tels produits sans autorisation préable. Elle a en outre confirmé dans cet arrêt que les États membres peuvent, en principe, pour des raisons de protection de la santé, soumettre un pesticide à une nouvelle procédure d'examen et d'agréation, même si ce pesticide a déjà fait l'objet d'une agréation dans un autre État membre. Dans l'arrêt Sandoz (affaire 174/82) ( 9 ) la Cour de justice a dit que le droit communautaire ne fait pas obstacle à une réglementation nationale interdisant, sauf autorisation administrative préalable, la commercialisation de denrées alimentaires, légalement commercialisées dans un autre État membre et auxquelles des vitamines ont été ajoutées. |
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e) |
Or, c'est bien là le principe qui s'applique au régime néerlandais litigieux — qui peut pareillement être qualifié de régime d'interdiction, sous réserve d'autorisation — concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans des denrées alimentaires ou des boissons. A l'instar de la directive 76/895/CEE du Conseil, dite directive sur les pesticides, ce régime procède du souci d'éviter dans la mesure du possible la présence dans les denrées alimentaires de résidus de substances chimiques susceptibles de nuire à la santé des consommateurs si une certaine quantité en est consommée avec la nourriture. Ainsi que le législateur communautaire l'a reconnu dans la directive précitée, les teneurs maximales doivent être fixées de manière à concilier les besoins de la production végétale et les impératifs de la protection de la santé humaine et animale. Des raisons toxicologiques exigent à cet égard que la consommation de telles substances soit maintenue à un niveau aussi bas que possible, même quand il s'agit de pesticides peut-être moins nocifs que ceux mentionnés dans la directive litigieuse. Dans ce contexte, il apparaît évident que la teneur maximale d'un pesticide dans les différentes sortes d'aliments doit être fixée de telle manière que la quantité totale de ce pesticide qui est absorbée quotidiennement avec les aliments n'excède pas les quantités qui sont encore tolérables pour la santé. En ce qui concerne les résidus de pesticides sur ou dans divers produits alimentaires, il convient de tenir compte d'une part du fait que l'utilisation différente de ces produits dans les États membres peut avoir pour conséquence la présence de quantités dissemblables de résidus dans certains produits alimentaires. D'autre part, il est clair que les habitudes des consommateurs et les circonstances de fait peuvent diverger d'un État membre à l'autre. Partant, pour apprécier les effets des résidus d'un pesticide déterminé sur la santé, nous ne pouvons pas nous limiter, comme la prévenue au principal le croit, à considérer isolément la quantité de résidus contenue dans un seul produit alimentaire; l'élément déterminant ne peut, au contraire, qu'être la quantité totale des résidus absorbés par le consommateur avec l'ensemble des produits alimentaires consommés par lui. Cette approche globale implique nécessairement qu'une plus grande latitude dans la fixation des quantités de résidus admissibles dans un produit alimentaire devra avoir pour corollaire une fixation plus restrictive de la quantité de résidus admise dans d'autres produits alimentaires. |
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f) |
Compte tenu de ces considérations, des différences dans la réglementation des quantités maximales admissibles de substances potentiellement dangereuses pour la santé contenues dans des produits alimentaires ont été admises non seulement par la directive du Conseil, dite «sur les pesticides», mais également par la jurisprudence de la Cour de justice. Dans l'affaire Eyssen (affaire 53/70) ( 10 ), par exemple, la Cour de justice a souligné entre autres que les difficultés et incertitudes inhérentes à l'appréciation du risque que la nisine — un produit de conservation — représente pour la santé, peuvent expliquer l'absence d'uniformité des législations nationales des États membres relatives à l'utilisation de cet agent conservateur et peuvent justifier la portée d'une interdiction d'utiliser cet additif dans certains États membres. La Cour de justice a expressément relevé à cet égard que l'absence de résultats précis en ce qui concerne l'évaluation d'une dose maximale non dangereuse pour la santé est due pour l'essentiel au fait que l'appréciation du risque lié à l'absorption de cet additif dépend de plusieurs éléments variables, parmi lesquels en particulier les habitudes alimentaires du pays concerné. Elle a reconnu en outre que l'évaluation de la dose maximale à fixer pour chaque produit doit tenir compte non seulement de la quantité ajoutée à un produit particulier, mais également de celle ajoutée à tous les autres produits destinés à satisfaire les habitudes alimentaires précitées et qui peut varier, pour chaque produit, en fonction de la provenance, de la méthode de fabrication ou de la nécessité, propre au marché en cause, d'une conservation plus ou moins prolongée. Enfin l'arrêt Sandoz ( 11 ) nous confirme très clairement que l'appréciation de la nocivité d'un pesticide déterminé ne doit pas se faire par la seule évaluation des quantités de résidus contenus dans une seule denrée alimentaire. Dans cette affaire, le problème sur lequel il fallait statuer était celui de la validité d'une interdiction de commercialiser des produits alimentaires auxquels des vitamines avaient été ajoutées, le point de fait essentiel étant que la consommation de vitamines en soi inoffensives peut se révéler nocive quand elle est excessive et prolongée. Cependant les progrès de la recherche n'étaient pas encore suffisants pour déterminer avec certitude les quantités critiques et les effets précis. Les parties admettaient cependant toutes que la teneur en vitamines des denrées alimentaires litigieuses était loin d'atteindre le seuil critique de nocivité de sorte que même une absorption excessive de ces denrées alimentaires n'aurait pu à elle seule entraîner de risque pour la santé. La Cour de justice n'a cependant pas exclu un tel risque dans la mesure où le consommateur absorbe en outre des quantités de vitamines incontrôlables et imprévisibles avec d'autres aliments. Étant donné ces incertitudes inhérentes à l'appréciation scientifique, la Cour a considéré que la réglementation nationale litigieuse interdisant de commercialiser sans autorisation préalable des produits alimentaires auxquels des vitamines ont été ajoutées, était dans son principe justifiée au titre de l'article 36 du traité CEE. De l'avis de toutes les parties à la procédure, à l'exception de la prévenue au principal, ces considérations s'appliquent également au régime d'autorisation litigieux concernant les résidus de pesticides sur ou dans des pommes. Pour assurer une protection adéquate de la santé, il est nécessaire — comme justement la présente espèce le démontre — qu'après examen, les autorités compétentes puissent établir une liste des substances nocives et puissent fixer les teneurs maximales admissibles pour les denrées alimentaires. Un tel régime permet aux autorités compétentes de procéder, à la demande d'un producteur ou d'un importateur, à un contrôle et de tenir compte à cet égard tant des besoins de la production végétale que des impératifs de la protection de la santé humaine. |
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g) |
Enfin, rien ne permet de conclure que le régime litigieux constitue un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre les Etats membres. Le principe de la proportionnalité qui fonde cette disposition exige, comme la Cour l'a également souligné dans l'arrêt Sandoz 1, que la faculté réservée aux États membres d'interdire l'importation des produits en cause en provenance d'autres États membres soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé humaine légitimement poursuivis. C'est pourquoi une telle réglementation d'interdiction nationale n'est justifiée, comme la Commission le souligne notamment, que dans la mesure où la commercialisation est autorisée, dès lors qu'elle peut se concilier avec les exigences de la protection de la santé. Ainsi que le gouvernement néerlandais nous en a informé, le fait qu'aux Pays-Bas les résidus de vinchlozoline ne sont pas admis sur les pommes alors qu'ils sont autorisés pour d'autres produits agricoles dans une concentration même plus élevée que celle trouvée sur les pommes litigieuses, s'explique par le fait que jusqu'ici aucun producteur ou importateur n'a fait état d'un besoin en ce sens. Si la prévenue au principal s'était manifestée, elle aurait, comme le gouvernement néerlandais nous l'a assuré, obtenu en l'espace d'une semaine une décision en ce qui concerne le pesticide litigieux. Or, un tel obstacle ne peut en aucun cas être considéré comme disproportionné lorsqu'il s'agit de concilier la protection de la santé et la liberté de circulation des marchandises garantie par le traité. |
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a) |
Pour répondre à la question de savoir si une interdiction de la présence de résidus d'un pesticide déterminé sur ou dans des denrées alimentaires peut être considérée comme justifiée par des impératifs de protection de la santé publique, il ne faut pas considérer isolément les quantités de résidus contenues dans un seul produit alimentaire déterminé; le point essentiel est au contraire la quantité totale de résidus du pesticide que le consommateur absorbe avec l'ensemble des produits alimentaires consommés par lui. C'est pourquoi il ne faut accorder aucune importance pour la réponse à cette question au fait que les dispositions juridiques nationales du pays importateur n'autorisent pas de résidus d'un pesticide déterminé pour certaines denrées alimentaires alors qu'elles fixent une quantité maximale admissible de résidus du même pesticide pour d'autres produits alimentaires. |
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b) |
Une telle réglementation nationale prévoyant une interdiction n'est cependant justifiée que si la procédure administrative est organisée de telle façon que l'autorisation de commercialisation puisse être accordée dans un délai acceptable, lorsqu'elle est conciliable avec les impératifs tenant à la protection de la santé. |