CJUE, Conclusions de l'avocat général Elmer, 24 avril 1997, C-334/95

Avis juridique important

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61995C0334

Conclusions de l'avocat général Elmer présentées le 24 avril 1997. - Krüger GmbH & Co. KG contre Hauptzollamt Hamburg-Jonas. - Demande de décision préjudicielle: Finanzgericht Hamburg - Allemagne. - Restitutions à l'exportation - Produits laitiers - Discrimination - Appréciation de validité - Juridiction nationale - Mesures provisoires - Code des douanes communautaire. - Affaire C-334/95.

Recueil de jurisprudence 1997 page I-04517

Conclusions de l'avocat général

1 Dans la présente affaire, le Finanzgericht Hamburg, République fédérale d'Allemagne, a déféré à la Cour une question préjudicielle relative à la validité du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (1) (ci-après le «règlement sur le lait»), en vertu duquel des restitutions sont accordées pour le lait contenu dans les préparations à base de café, mais non pour le lait contenu dans les préparations à base d'extraits de café. La juridiction de renvoi a également posé des questions relatives à la faculté d'ordonner des mesures provisoires au titre du règlement (CEE) n_ 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (2) (ci-après le «règlement douanier») ainsi qu'à celle de poser des questions préjudicielles à la Cour dans le cadre de la décision sur des mesures provisoires.

La réglementation communautaire applicable

2 Les dispositions pertinentes en l'espèce du règlement sur le lait sont les suivantes:

«Article 17

1. Dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation ... sur la base des prix ... dans le commerce international, la différence entre ces prix et les prix dans la Communauté peut être couverte par une restitution à l'exportation.»

L'annexe au règlement sur le lait indique les produits dans lesquels la part de lait ou de produits laitiers peut donner lieu à restitution:

«Annexe

Code NC

Désignation des marchandises

...

...

ex 2101 10

...

Préparations à base de café

...

...

...»

3 A l'époque des faits de l'affaire, l'annexe I au règlement (CEE) n_ 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (3) (ci-après le «tarif douanier»), prévoyait ce qui suit:

Code NC

Désignation des marchandises

Taux des droits

Unité

supplémen-

taire$

autonomes (%)

ou prélèvement

(AGR)

conven-

tionnels

(%)

1

2

3

4

5

...

2101 10

2101 10 11

2101 10 19

2101 10 91

2101 10 99

...

...

- Extraits, essences et concentrés de café et préparations à base de ces extraits, essences ou concentrés ou à base de café:

- - Extraits, essences et concentrés:

- - - d'une teneur en matière sèche provenant du café égale ou supérieure à 95 % en poids

- - - autres

- - Préparations:

- - - ne contenant pas de matières grasses provenant du lait, de protéines du lait, de saccharose, d'isoglucose, de glucose, d'amidon ou de fécule ou contenant en poids moins de 1,5 % de matières grasses provenant du lait, moins de 2,5 % de protéines du lait, moins de 5 % de saccharose ou d'isoglucose, moins de 5 % de glucose ou d'amidon ou de fécule

- - - autres

...

30

30

30

20,8

...

18

18

18

13+

MOB

...

-

-

-

-

...

4 Les notes explicatives du conseil de coopération douanière sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, appelé le système harmonisé, sont libellées comme suit, en ce qui concerne la position 21.01:

«21.01 ...

Cette position comprend:

1. Les extraits, essences et concentrés de café ... Ils se présentent à l'état liquide ou en poudre et sont généralement très concentrés. Est notamment compris dans le présent groupe le café instantané qui consiste en café infusé puis déshydraté ou encore en café infusé puis congelé avant d'être ensuite séché sous vide.

...

3. Les préparations à base des extraits, essences ou concentrés des paragraphes 1 et 2 ci-dessus. Il s'agit de préparations à base d'extraits, d'essences ou de concentrés de café ... (et non pas obtenues par addition de café ... à d'autres matières), y compris les extraits, etc., auxquels on a pu ajouter, en cours de fabrication, des amidons ou d'autres hydrates de carbone.

4. Les préparations à base de café ... Ces préparations comprennent notamment:

a. les pâtes de café composées de café torréfié moulu, de graisses végétales, etc., et parfois encore d'autres ingrédients ...

...»

5 Les dispositions pertinentes en l'espèce du règlement douanier sont les suivantes:

«Titre I

Dispositions générales

Chapitre premier

Champ d'application et définitions de base

Article premier

La réglementation douanière est constituée par le présent code et par les dispositions prises pour son application au niveau communautaire ou national. Sans préjudice de dispositions particulières établies dans d'autres domaines, le présent code s'applique:

- aux échanges entre la Communauté et les pays tiers,

...

Titre IV

Destinations douanières

...

Chapitre 2

Régimes douaniers

...

Section 4

L'exportation

Article 161

1. Le régime de l'exportation permet la sortie hors du territoire douanier de la Communauté d'une marchandise communautaire.

L'exportation comporte l'application des formalités prévues pour ladite sortie, y compris des mesures de politique commerciale et, le cas échéant, des droits à l'exportation.

2. A l'exclusion des ... toute marchandise communautaire destinée à être exportée doit être placée sous le régime de l'exportation.

...

Titre VIII

Droit de recours

Article 243

1. Toute personne a le droit d'exercer un recours contre les décisions prises par les autorités douanières qui ont trait à l'application de la réglementation douanière et qui la concernent directement et individuellement.

A également le droit d'exercer un recours la personne qui avait sollicité une décision relative à l'application de la réglementation douanière auprès des autorités douanières, mais qui n'a pas obtenu que celles-ci statuent sur cette demande dans le délai visé à l'article 6, paragraphe 2.

Le recours doit être introduit dans l'État membre où la décision a été prise ou sollicitée.

2. Le droit de recours peut être exercé:

a) dans une première phase, devant l'autorité douanière désignée à cet effet par les États membres;

b) dans une seconde phase, devant une instance indépendante qui peut être une autorité judiciaire ou un organe spécialisé équivalent, conformément aux dispositions en vigueur dans les États membres.

Article 244

L'introduction d'un recours n'est pas suspensive de l'exécution de la décision contestée.

Toutefois, les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de ladite décision lorsqu'elles ont des raisons fondées de douter de la conformité de la décision contestée à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.

Lorsque la décision contestée a pour effet l'application de droits à l'importation ou de droits à l'exportation, le sursis à l'exécution de cette décision est subordonné à l'existence ou à la constitution d'une garantie ...».

La procédure devant la juridiction nationale et les questions préjudicielles

6 Krüger GmbH & Co. KG (ci-après «Krüger») est le producteur du produit «Cappucino Tasse» qui est fabriqué à base d'extraits de café et qui contient notamment du lait écrémé. Lors de l'exportation du produit par Krüger en 1993, Krüger a touché une restitution à l'exportation pour la part de lait écrémé/lait écrémé en poudre dans le produit exporté, d'un montant total de 89 411 DM (46 155 écus). Krüger a répercuté la restitution sur ses clients à concurrence d'un montant de 68 457,02 DM (35 338 écus).

7 Par lettre du 3 février 1994, Krüger a demandé au Hauptzollamt Hamburg-Jonas de lui indiquer pourquoi sa filiale n'avait pas reçu de restitution lors de l'exportation du même produit par celle-ci. Par lettre du 11 février 1994, le Hauptzollamt Hamburg-Jonas a répondu que des restitutions à l'exportation n'étaient accordées que pour le lait écrémé contenu dans les préparations à base de café, mais non pour le lait écrémé contenu dans les préparations à base d'extraits de café.

8 Par décision du 30 mai 1994, le Hauptzollamt Hamburg-Jonas a exigé le remboursement des 89 411 DM accordés au titre de la restitution versée à Krüger lors de l'exportation du Cappuccino Tasse en 1993, au motif que ce montant avait été versé à tort, le produit ayant été fabriqué à base d'extraits de café et non à base de café.

9 Par lettre du 30 juin 1994, Krüger a déposé une réclamation contre cette décision. Selon le dossier, il n'a pas encore été statué sur cette réclamation.

10 Le 18 juillet 1994, Krüger a demandé au Hauptzollamt Hamburg-Jonas le sursis à l'exécution de la décision du 30 mai 1994 relative au remboursement. Cette demande a été rejetée le 3 août 1994.

11 Krüger a dès lors saisi le Finanzgericht Hamburg d'une action visant à obtenir le sursis à l'exécution. Par décision du 21 septembre 1995, le Finanzgericht Hamburg, en se référant à l'article 244 du règlement douanier, a fait droit à la demande de Krüger visant au sursis à l'exécution au motif qu'il existait un doute sur la validité du règlement sur le lait. Le Finanzgericht Hamburg a également autorisé le pourvoi contre la décision sur le sursis à l'exécution et déféré les questions préjudicielles suivantes à la Cour:

«1) Les dispositions du [règlement sur le lait], avec son annexe, sont-elles contraires à l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité CE et par conséquent invalides dans la mesure où elles n'accordent pas de restitution à l'exportation pour le lait ou les produits laitiers contenus dans des préparations alimentaires relevant de la sous-position 2101 10 de la nomenclature combinée et fabriquées à base d'extraits, d'essences ou de concentrés de café?

2) Une violation de l'interdiction de discrimination fait-elle obstacle à l'action en remboursement d'une restitution à l'exportation accordée pour du lait ou des produits laitiers contenus dans des préparations alimentaires relevant de la sous-position 2101 10 de la nomenclature combinée et fabriquées à base d'extraits de café?

3) L'article 244 du [règlement douanier] s'applique-t-il au sursis à l'exécution de décisions exigeant le remboursement d'une restitution à l'exportation?

4) Si la réponse à la troisième question est affirmative: en cas de doute sur la validité des dispositions de droit communautaire sur lesquelles se fonde la décision exigeant le remboursement, le sursis à l'exécution doit-il être apprécié au regard de l'article 244 du [règlement douanier] ou sur la base d'autres critères, et lesquels?

5) Si la réponse à la troisième question est négative: sur la base de quels critères faut-il apprécier le sursis à l'exécution en cas de doute sur la validité des dispositions de droit communautaire sur lesquelles se fonde la décision exigeant le remboursement?

6) L'article 177, alinéa 2, du traité CE doit-il être interprété en ce sens qu'il exclut, dans des cas semblables à la présente hypothèse, que le Finanzgericht puisse autoriser l'introduction d'un pourvoi au titre des dispositions combinées de l'article 128, paragraphe 3, deuxième phrase, et de l'article 115, paragraphe 2, point 1, du Finanzgerichtsordnung (code de procédure des tribunaux fiscaux)?»

La première question

12 Par la première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le fait que des restitutions à l'exportation sont accordées pour le lait et les produits laitiers contenus dans les préparations à base de café, mais non pour le lait et les produits laitiers contenus dans les préparations à base d'extraits de café constitue une violation de l'interdiction édictée à l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, visant toute discrimination entre producteurs et consommateurs de la Communauté, de telle sorte que le règlement sur le lait serait invalide.

13 Krüger a soutenu que le règlement sur le lait violait l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, étant donné que deux produits identiques ou comparables sont traités différemment, et ce sans raison. Les deux produits sont utilisés comme produits alimentaires et comme produits semi-finis dans l'industrie alimentaire. Les consommateurs ne font pas la distinction entre les boissons vendues sous la dénomination «café» qui sont fabriquées à partir d'extraits de café et celles qui sont fabriquées à partir de café torréfié. Le choix de l'industrie alimentaire entre ces deux matières premières ou produits semi-finis se fait uniquement en fonction du prix. Les sommes restituées jouent un rôle important dans la vente en gros et l'inégalité de traitement entre les préparations à base de café et les préparations à base d'extraits de café entraîne par conséquent une distorsion de concurrence. L'inégalité de traitement n'est pas théorique étant donné qu'il existe, selon la demanderesse, des préparations à base de café avec addition de lait donnant droit à restitution.

14 La Commission et le Conseil ont fait valoir qu'il ne s'agissait pas de produits identiques et se sont référés à cet égard aux notes explicatives du conseil de coopération douanière qui mentionnent, à titre d'exemples de préparations à base de café, les pâtes de café et, à titre d'exemple de préparations à base d'extraits de café, le café instantané. Les ingrédients, le processus de fabrication et le prix sont différents. En outre, les préparations à base de café sont servies dans certains types d'établissements, tandis que les préparations à base d'extraits de café sont servies dans d'autres types d'établissements. Les préparations à base de café ont un goût différent de celui des préparations à base d'extraits de café et laissent subsister des résidus après utilisation; elles ne sont donc pas substituables aux préparations à base d'extraits de café.

Par ailleurs, la valeur du lait écrémé/lait écrémé en poudre dans les préparations à base d'extraits de café est faible par rapport au prix total de ces produits. Le risque que les producteurs remplacent le lait écrémé/lait écrémé en poudre par un autre produit est donc faible et il n'a dès lors pas été jugé nécessaire d'accorder une restitution à l'exportation pour le lait écrémé/lait écrémé en poudre contenu dans les préparations à base d'extraits de café. La valeur du lait écrémé/lait écrémé en poudre constitue en revanche une part importante du prix total des préparations à base de café et il a dès lors été jugé nécessaire d'accorder une restitution à l'exportation pour ces produits.

L'Association des fabricants de café soluble des pays de la CEE (Afcasole, Paris), la Fédération européenne des associations de torréfacteurs de café (EUCA, Bruxelles) et Kaffeerösterverband, Hambourg, ont indiqué à la Commission qu'il n'existait pas à l'heure actuelle de préparations à base de café avec addition de lait ou de produits laitiers.

15 Le Conseil a rappelé en outre que, selon la jurisprudence de la Cour, une discrimination ne peut être constatée que sur la base d'une comparaison concrète des effets réels du traitement différencié de deux groupes d'opérateurs et non pas sur la base d'une déduction purement théorique des dispositions de la réglementation. Or, Krüger n'a pas démontré l'existence d'opérateurs qui seraient traités d'une façon plus favorable qu'elle-même. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la substituabilité éventuelle des produits n'exclut pas qu'un traitement différencié puisse être justifié.

16 Nous relevons qu'il résulte d'une analyse littérale du texte de la position tarifaire 2101 10 que le tarif douanier distingue clairement entre, d'une part, les préparations «à base [d']extraits, essences ou concentrés» de café et, d'autre part, les préparations «à base de café». D'un point de vue littéral, cette distinction résulte de la répétition des termes «à base de» après le terme «ou». Il n'a pas été jugé nécessaire à l'époque d'attribuer une sous-position distincte à chacun de ces produits dans le tarif douanier; en subdivisant les préparations entre les positions 2101 10 91 et 2101 10 99, on a au contraire procédé à une subdivision à travers ces deux groupes principaux de préparations.

17 Eu égard à ce qui a été indiqué par le Conseil et la Commission, le législateur communautaire a jugé nécessaire, lors de l'adoption du règlement sur le lait, d'accorder des restitutions à l'exportation pour les produits laitiers contenus dans les préparations «à base de café», la valeur des produits laitiers qu'elles contiennent étant relativement élevée. En revanche, il n'a pas été jugé nécessaire d'accorder de restitutions à l'exportation pour les produits laitiers contenus dans les préparations «à base d'extraits, essences ou concentrés» de café, la valeur des produits laitiers contenus dans ces marchandises étant relativement faible.

18 Étant donné qu'il n'existait pas dans le tarif douanier de sous-positions distinctes pour les préparations «à base d'extraits, essences ou concentrés» de café et les préparations «à base de café», le règlement sur le lait ne pouvait, par conséquent, d'un point de vue de technique législative, pas renvoyer simplement à une position déterminée du tarif douanier. Il était par conséquent nécessaire, lors de la rédaction du règlement sur le lait, de préciser, dans le cadre du renvoi à la position tarifaire pertinente, la position 2101 10, que seuls les produits laitiers contenus dans les préparations «à base de café» ouvraient droit à une aide et le fait qu'il ne s'agissait que d'une partie de la position indiquée a été mis en évidence par l'insertion de l'indication «ex» devant l'indication du numéro de la position, ce qui montre qu'il s'agissait d'un groupe de marchandises extrait de cette position tarifaire.

19 Il importe peu qu'il ait effectivement existé, qu'il existe à l'heure actuelle ou dans l'avenir des préparations à base de café avec addition de lait. En principe, de tels produits sont envisageables, par exemple en vue d'une utilisation dans des machines à expresso. Il n'y a pas de raison de mettre en doute la justesse de l'observation du Conseil et de la Commission selon laquelle la valeur des produits laitiers contenus dans les préparations «à base d'extraits, essences ou concentrés» de café est inférieure à la valeur des produits laitiers contenus dans les préparations «à base de café». La cause de cette différence de valeur n'est pas précisée. La différence s'explique peut-être par le fait que la valeur du café dans les préparations contenant des produits laitiers est supérieure, toutes choses étant égales par ailleurs, dans le cas où il s'agit d'une préparation «à base d'extraits, essences ou concentrés» par rapport au cas où il s'agit d'une préparation «à base de café», le premier produit supposant une transformation du second.

20 Peu importe à cet égard que la nomenclature combinée ait été modifiée ultérieurement, à savoir par le règlement (CE) n_ 3115/94 de la Commission, du 20 décembre 1994 (4), de telle sorte qu'il existe maintenant deux sous-positions (5) pour les préparations, dont l'une regroupe les préparations à base d'extraits de café et l'autre vise les autres produits. Ce règlement est entré en vigueur le 1er janvier 1995, mais le Hauptzollamt Hamburg-Jonas avait déjà décidé, le 11 février 1994, qu'il n'y avait pas lieu d'accorder de restitutions pour le lait et les produits laitiers dans les préparations à base d'extraits de café. A notre avis, il n'y a pas de raison de supposer que la décision prise par le Hauptzollamt Hamburg-Jonas le 11 février 1994 ait été affectée par les modifications que le règlement du 20 décembre 1994 a apportées au tarif douanier.

21 Il faut par conséquent examiner le point de savoir si le fait que des restitutions sont accordées pour les produits laitiers contenus dans les préparations à base de café, mais non pour les produits laitiers contenus dans les préparations à base d'extraits de café constitue une discrimination au sens de l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.

22 Pour statuer sur l'existence d'une discrimination, il faut en principe se prononcer sur le point de savoir si les préparations à base d'extraits de café avec addition de lait ou de produits laitiers et les préparations à base de café avec addition de lait ou de produits laitiers sont substituables. La Cour ne dispose que de peu d'éléments pour se prononcer sur cette question, décision qui est encore compliquée par le fait qu'il n'existe probablement pas pour l'instant de préparations à base de café avec addition de lait ou de produits laitiers. Krüger n'a pas démontré l'existence d'un produit concret qui pourrait servir de point de référence pour une analyse de la substituabilité. A notre avis, il n'est toutefois pas nécessaire de prendre position sur le point de savoir si les produits sont substituables.

23 Comme nous l'avons exposé plus haut, la valeur du lait/des produits laitiers contenus dans les préparations à base d'extraits de café, etc. représente une part relativement plus faible du prix final que la valeur du lait/des produits laitiers contenus dans les préparations à base de café. Comme l'ont indiqué le Conseil et la Commission, le risque que le lait soit remplacé par un autre produit est d'autant plus grand que le lait représente une part importante du prix du produit fini. C'est pour cette raison qu'il a uniquement été jugé nécessaire d'accorder des restitutions à l'exportation pour la part du lait dans les préparations à base de café. A notre avis, il s'agit là d'une raison objective valable de traiter différemment les préparations à base de café avec addition de lait ou de produits laitiers et les préparations à base d'extraits de café avec addition de lait ou de produits laitiers.

24 Pour les raisons qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la première question que l'analyse, à la lumière de l'ordonnance de renvoi et des autres données résultant du dossier, n'a pas fait apparaître d'éléments de nature à mettre en doute la validité du règlement sur le lait.

La deuxième question

25 Par la deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si la violation de l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité fait obstacle à l'action en remboursement d'une restitution à l'exportation accordée pour du lait ou des produits laitiers contenus dans des préparations alimentaires à base d'extraits de café.

26 Cette question présuppose qu'il ait été constaté, en réponse à la première question, que l'article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité a été enfreint. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, nous ne nous trouvons toutefois pas en présence d'une telle violation. Il n'y a donc pas lieu de répondre à la deuxième question.

La troisième question

27 Par la troisième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l'article 244 du règlement douanier régit la question du sursis à l'exécution d'une décision exigeant le remboursement d'une restitution à l'exportation.

28 Krüger a soutenu qu'une décision exigeant le remboursement de restitutions à l'exportation est une décision prise par les autorités douanières qui a trait à l'application de la réglementation douanière, conformément à l'article 243, paragraphe 1, du règlement douanier. L'article 1er, première phrase, du règlement douanier ne définit certes comme réglementation douanière que le règlement douanier et les dispositions prises pour son application, mais son champ d'application est constitué, selon l'article 1er, deuxième phrase, par les échanges entre la Communauté et les pays tiers pour les marchandises relevant des traités communautaires. Les restitutions à l'exportation concernant nécessairement l'exportation de marchandises dans des pays tiers, elles tombent par conséquent dans le champ d'application du règlement douanier. Les articles 161 et 162 du règlement douanier confirment que la réglementation douanière inclut également la procédure d'exportation. La procédure des restitutions à l'exportation fait partie intégrante de la procédure d'exportation ou est du moins directement liée à cette procédure et relève donc de la réglementation douanière au sens large.

29 La Commission et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas ont fait valoir que le sursis à l'exécution n'était possible, aux termes de l'article 244 du règlement douanier, que dans le cadre du champ d'application matériel du règlement douanier, qui est constitué par les droits à l'exportation et les droits à l'importation. Le remboursement de restitutions versées à tort n'entre pas dans ce champ d'application.

30 La Commission a indiqué en outre que les restitutions à l'exportation reposaient sur des dispositions particulières de différentes organisations de marché. Dans la terminologie du règlement douanier (voir article 1er ), il s'agit en l'occurrence de «dispositions particulières établies dans d'autres domaines». Le fait que l'octroi de restitutions à l'exportation est subordonné à l'exportation effective et se trouve de ce fait lié à la procédure d'exportation définie aux articles 161 et 162 du règlement douanier n'implique pas un élargissement du champ d'application matériel du règlement douanier. L'article 244, deuxième alinéa, du règlement douanier n'autorise le sursis à l'exécution d'une décision que lorsqu'il existe des raisons fondées de douter de la conformité de la décision à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre, mais non en présence de doutes sur la validité du droit communautaire qui est à la base de la décision. De plus, ces critères auxquels est subordonné le sursis à l'exécution ne s'appliquent, selon le libellé du texte, qu'aux autorités douanières. En revanche, l'article 244 ne contient pas de critères pour le sursis décidé par une autorité judiciaire ou un organe équivalent [voir l'article 243, paragraphe 2, sous b)]. L'article 244 ne saurait par conséquent servir de règle générale en matière de mesures provisoires.

31 Nous rappellerons que l'article 243, paragraphe 1, du règlement douanier énonce que toute personne a le droit d'exercer un recours contre les décisions prises par les autorités douanières qui ont trait à l'application de la réglementation douanière et qui la concernent directement et individuellement. L'article 244 dispose en outre que le recours n'est pas suspensif, mais que les autorités douanières sursoient en tout ou en partie à l'exécution de la décision contestée lorsqu'il existe des raisons fondées de douter de la conformité de la décision à la réglementation douanière ou qu'un dommage irréparable est à craindre pour l'intéressé.

32 Il ressort expressément de ces dispositions que les décisions à l'exécution desquelles il peut être sursis sont celles qui ont trait à l'application de la réglementation douanière. En vertu de l'article 1er du règlement douanier, la réglementation douanière est constituée par le règlement douanier et par les dispositions prises pour son application. La réglementation douanière concerne le prélèvement de droits à l'importation et à l'exportation. Les restitutions à l'exportation constituent des versements et ne sont donc pas, d'un point de vue conceptuel, des droits de douane ou des taxes. Une décision relative au remboursement de restitutions à l'exportation n'est pas non plus adoptée sur le fondement de la réglementation douanière, mais en revanche sur le fondement des dispositions relatives aux restitutions à l'exportation dans l'organisation de marché en cause. La condition consistant en des raisons fondées de douter de la conformité de la décision contestée à la réglementation douanière, à laquelle l'article 244, deuxième alinéa, subordonne le sursis à l'exécution, ne saurait donc être remplie dans des affaires portant sur des demandes de remboursement de restitutions à l'exportation.

33 Nous souscrivons pour le reste aux développements de la Commission.

34 Nous proposons par conséquent à la Cour de répondre à la troisième question qu'il y a lieu d'interpréter l'article 244 du règlement douanier en ce sens qu'il n'est pas applicable à des demandes de remboursement de restitutions à l'exportation.

La quatrième question

35 La quatrième question est formulée de telle sorte qu'elle n'est posée que si la réponse à la troisième question est qu'il y a lieu d'interpréter l'article 244 du règlement douanier en ce sens qu'il régit le sursis à l'exécution de décisions relatives au remboursement d'une restitution à l'exportation. Eu égard à la réponse que nous avons proposé d'apporter à la troisième question, la quatrième question n'appelle pas de réponse.

La cinquième question

36 Par cette question, la juridiction de renvoi souhaite en réalité savoir sur quelle base une juridiction nationale peut statuer sur le sursis à l'exécution d'une décision administrative en cas de doute sur la validité de la règle de droit communautaire en application de laquelle la décision administrative a été prise.

37 La Commission s'est référée aux principes généraux dégagés dans la jurisprudence de la Cour en matière de sursis à l'exécution d'un acte administratif national fondé sur un règlement communautaire [voir arrêts de la Cour du 21 février 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen et Zuckerfabrik Soest (6), et du 9 novembre 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I) (7)]. De l'avis de la Commission, il n'y a pas lieu d'adapter cette jurisprudence à l'article 244 du règlement douanier. Cette disposition permet de surseoir à l'exécution lorsqu'il y a soit un doute sur la validité soit un risque de dommage irréparable. Il est peut-être défendable d'accorder des pouvoirs aussi larges aux juridictions nationales en matière douanière, mais il est exclu de le faire dans tous les domaines. Pour sauvegarder les droits de la défense des institutions communautaires, il y a lieu de compléter les conditions auxquelles les arrêts précités subordonnent les mesures provisoires par une condition en vertu de laquelle la juridiction nationale doit donner la possibilité de s'exprimer à l'institution communautaire auteur de l'acte dont la validité est contestée.

38 Krüger a soutenu que l'article 244 du règlement douanier pouvait être appliqué par analogie conformément à la jurisprudence de la Cour. La procédure d'exportation est étroitement comparable à la procédure de restitution à l'exportation et, à défaut d'application par analogie, le droit communautaire comporterait une lacune qui conduirait à une discrimination.

39 La Cour a précisé, en dernier lieu dans l'affaire Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), précitée, les conditions auxquelles une juridiction nationale peut ordonner des mesures provisoires à l'égard d'un acte national fondé sur un règlement communautaire. Selon la jurisprudence, des mesures provisoires ne peuvent être accordées par la juridiction nationale que:

«- si cette juridiction a des doutes sérieux sur la validité de l'acte communautaire et si, pour le cas où la Cour ne serait pas déjà saisie de la question de validité de l'acte contesté, elle la lui renvoie elle-même;

- s'il y a urgence en ce sens que les mesures provisoires sont nécessaires pour éviter que la partie qui les sollicite subisse un préjudice grave et irréparable;

- si la juridiction prend dûment en compte l'intérêt de la Communauté;

- si, dans l'appréciation de toutes ces conditions, la juridiction nationale respecte les décisions de la Cour ou du Tribunal de première instance statuant sur la légalité du règlement ou une ordonnance de référé visant à l'octroi, au niveau communautaire, de mesures provisoires similaires».

40 Comme nous l'avons indiqué plus haut, l'article 244 du règlement douanier n'est pas applicable aux demandes de remboursement de restitutions à l'exportation versées à tort. La perception de droits de douane et de taxes auprès des particuliers et le remboursement à ceux-ci des droits qui ont été perçus à tort ont à notre avis un caractère tout à fait différent du versement de restitutions à l'exportation et du remboursement des restitutions qui peuvent avoir été versées à tort aux particuliers et cette différence se fait également sentir lorsqu'il s'agit des conditions du sursis à l'exécution de telles décisions.

41 A notre avis, la juridiction de renvoi aurait par conséquent dû statuer sur la demande de sursis à l'exécution de la décision de remboursement, introduite par Krüger, conformément aux critères que la Cour a établis dans sa jurisprudence, en dernier lieu dans l'affaire Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), précitée.

42 La Commission a soutenu qu'une juridiction nationale ne pouvait pas, sans le concours des institutions communautaires, apprécier les répercussions de mesures provisoires pour l'intérêt de la Communauté et qu'il y a lieu de compléter par conséquent les conditions fixées dans la jurisprudence par l'exigence que la juridiction nationale donne à l'institution communautaire auteur de l'acte dont la validité est contestée la possibilité de s'exprimer.

43 Il ressort de l'extrait précité de l'arrêt Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), que, pour qu'une juridiction nationale puisse ordonner des mesures provisoires à l'égard d'un acte national fondé sur un règlement communautaire, il faut que cette juridiction prenne dûment en compte l'intérêt de la Communauté. Les raisons de cette condition sont exposées aux points 42 à 45 de l'arrêt Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I). Selon le point 43, pour remplir cette obligation de prise en compte de l'intérêt de la Communauté, la juridiction nationale doit d'abord vérifier si l'acte communautaire qui est en cause ne se trouverait pas, à défaut d'application immédiate, privé de tout effet utile.

44 La jurisprudence de la Cour en matière de mesures provisoires confère à cet égard une compétence très large aux juridictions nationales. Il appartient aux juridictions nationales de l'exercer avec prudence et réserve. On ne peut naturellement pas exclure tout à fait qu'il puisse être approprié dans certaines affaires que la juridiction nationale, si le droit procédural national le permet, s'adresse elle-même à la Commission par exemple pour obtenir des précisions sur les motifs de telle ou telle disposition. Toutefois, le juge national estimera sans doute généralement plus approprié d'inviter les parties à l'instance, et le ministère public en matière pénale, à rassembler les informations nécessaires sur le point de vue des institutions communautaires dans un domaine particulier lorsque cela s'impose pour que la juridiction puisse apprécier l'intérêt de la Communauté. Il ne nous semble pas qu'une affaire telle que la présente se prête à préciser de quelle façon les juridictions nationales doivent veiller à ce que les intérêts de la Communauté soient dûment sauvegardés.

45 Pour les raisons qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à cette question qu'une juridiction nationale ne peut surseoir à l'exécution d'un acte national fondé sur un règlement communautaire que:

- si cette juridiction a des doutes sérieux sur la validité de l'acte communautaire et si, pour le cas où la Cour ne serait pas déjà saisie de la question de validité de l'acte contesté, elle la lui renvoie elle-même;

- s'il y a urgence en ce sens que les mesures provisoires sont nécessaires pour éviter que la partie qui les sollicite subisse un préjudice grave et irréparable;

- si la juridiction prend dûment en compte l'intérêt de la Communauté;

- si, dans l'appréciation de toutes ces conditions, la juridiction nationale respecte les décisions de la Cour ou du Tribunal de première instance statuant sur la légalité du règlement ou une ordonnance de référé visant à l'octroi, au niveau communautaire, de mesures provisoires similaires.

La sixième question

46 Par la sixième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si l'article 177, deuxième alinéa, du traité doit être interprété en ce sens qu'il exclut qu'une juridiction qui a ordonné le sursis à l'exécution d'une décision administrative dans le cadre du renvoi de questions préjudicielles à la Cour puisse autoriser l'introduction d'un pourvoi contre sa décision sur le sursis.

47 La Commission a soutenu qu'une juridiction ne manquait pas à son devoir de déférer une question préjudicielle dans le cadre d'une décision sur des mesures provisoires si elle autorisait un pourvoi contre cette décision. En effet, si la juridiction statuant sur le pourvoi annule la décision accordant des mesures provisoires, le fondement du devoir de saisine disparaît. L'autorisation d'un pourvoi ne porte pas non plus atteinte au droit de déférer une question préjudicielle. Selon la jurisprudence allemande, une affaire qui donne lieu à un renvoi préjudiciel revêt toujours une importance de principe, ce qui implique que le pourvoi contre une décision accordant des mesures provisoires doit être autorisé. Les dispositions du Finanzgerichtsordnung permettent ainsi la vérification par une juridiction supérieure de la présence des conditions pour l'octroi de mesures provisoires, ce qui est dans l'intérêt du droit communautaire.

48 Nous rappellerons qu'une juridiction nationale qui ordonne des mesures provisoires en raison de doutes sur la validité du droit communautaire est tenue, en vertu de la jurisprudence de la Cour (voir en dernier lieu l'arrêt Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), précité) de renvoyer à la Cour une question préjudicielle sur cette validité pour le cas où la Cour ne serait pas déjà saisie de cette question.

49 Ce devoir s'impose également aux juridictions nationales dont les décisions sont susceptibles d'un pourvoi devant une instance supérieure. En effet, ce devoir de saisine s'explique par le fait que c'est en réalité un acte communautaire auquel la juridiction nationale déroge à titre provisoire dans le but de garantir le plein effet de la décision finale de la Cour sur l'interprétation du droit communautaire. Si les juridictions nationales pouvaient ordonner des mesures provisoires à l'égard d'un acte national fondé sur un règlement communautaire sans saisir la Cour à ce sujet, on donnerait en réalité compétence aux juridictions nationales pour passer outre à des actes de droit communautaire sans que la Cour puisse statuer définitivement sur la validité de l'acte communautaire en question. Il en résulte que le devoir de saisine est indissolublement lié à la décision d'une juridiction nationale ordonnant des mesures provisoires à l'égard d'un acte national fondé sur le droit communautaire. Si la décision ordonnant les mesures provisoires est annulée sur pourvoi, le devoir de saisir la Cour d'une question préjudicielle, qui y est lié, disparaît également.

50 Pour ces raisons, nous proposons à la Cour de répondre à la sixième question que l'article 177, deuxième alinéa, du traité doit être interprété en ce sens qu'il n'exclut pas qu'une juridiction nationale qui sursoit à l'exécution d'un acte administratif national fondé sur un règlement communautaire et saisit la Cour de la question de la validité du règlement communautaire en raison de doutes fondés à ce sujet autorise l'introduction d'un pourvoi contre sa décision ordonnant le sursis.

Conclusion

51 Pour les raisons qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Finanzgericht Hamburg:

«1) L'analyse, à la lumière de l'ordonnance de renvoi et des autres données résultant du dossier, n'a pas fait apparaître d'éléments de nature à mettre en doute la validité du règlement (CEE) n_ 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, dans sa rédaction modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 1587/96 du Conseil, du 30 juillet 1996, modifiant le règlement n_ 804/68.

2) La disposition figurant à l'article 244 du règlement (CEE) n_ 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, dans sa rédaction modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 82/97 du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, modifiant le règlement n_ 2913/92, doit être interprétée en ce sens qu'elle n'est pas applicable à la question du sursis à l'exécution de décisions relatives au remboursement de restitutions à l'exportation.

3) L'article 189 du traité doit être interprété en ce sens qu'une juridiction nationale ne peut surseoir à l'exécution d'un acte administratif national fondé sur un règlement communautaire que:

- si cette juridiction a des doutes sérieux sur la validité de l'acte communautaire et si, pour le cas où la Cour ne serait pas déjà saisie de la question de validité de l'acte contesté, elle la lui renvoie elle-même;

- s'il y a urgence en ce sens que les mesures provisoires sont nécessaires pour éviter que la partie qui les sollicite subisse un préjudice grave et irréparable;

- si la juridiction prend dûment en compte l'intérêt de la Communauté;

- si, dans l'appréciation de toutes ces conditions, la juridiction nationale respecte les décisions de la Cour ou du Tribunal de première instance statuant sur la légalité du règlement ou une ordonnance de référé visant à l'octroi, au niveau communautaire, de mesures provisoires similaires.

4) L'article 177, deuxième alinéa, du traité doit être interprété en ce sens qu'il n'exclut pas qu'une juridiction nationale qui sursoit à l'exécution d'un acte administratif national fondé sur un règlement communautaire et saisit la Cour de la question de la validité du règlement communautaire en raison de doutes fondés à ce sujet autorise l'introduction d'un pourvoi contre sa décision ordonnant le sursis.»

(1) - JO L 148, p. 13, dans sa rédaction modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 1587/96 du Conseil, du 30 juillet 1996, modifiant le règlement n_ 804/68 (JO L 206, p. 21).

(2) - JO L 302, p. 1, dans sa rédaction modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n_ 82/97 du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, modifiant le règlement n_ 2913/92 (JO 1997, L 17, p. 1).

(3) - JO L 256, p. 1, dans sa rédaction modifiée par le règlement (CEE) n_ 2505/92 de la Commission, du 14 juillet 1992, modifiant les annexes I et II du règlement n_ 2658/87 (JO L 267, p. 1).

(4) - JO L 345, p. 1.

(5) - Les sous-positions 2101 10 92 et 2101 10 98.

(6) - C-143/88 et C-92/89, Rec. p. I-415.

(7) - C-465/93, Rec. p. I-3761.