Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème Chambre, 22 mars 2021, 19MA02940

Mots clés
commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique • réglementation des activités économiques Activités soumises à réglementation Aménagement commercial • société

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    19MA02940
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Nature : Texte
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000043279540
  • Rapporteur : M. Sylvain MERENNE
  • Rapporteur public :
    M. PECCHIOLI
  • Président : M. MARCOVICI
  • Avocat(s) : SELAS WILHELM & ASSOCIES
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 28 juin 2019 et le 24 septembre 2020, la société If Ecopole, représentée par la SELAS Wilhelm et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 29 avril 2019 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire à la société Odysseum Place de France en tant que ce permis vaut autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat, de la commune de Montpellier et de la société Odysseum Place de France la somme de 6 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté de permis de construire omet de préciser que le projet nécessite une autorisation complémentaire au titre de la législation sur les établissements recevant du public, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; - la société pétitionnaire n'a pas respecté le délai de dix jours pour transmettre des pièces complémentaires à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) prévu à l'article R. 752-34 du code de commerce ; - le projet n'apporte pas d'information sur la maîtrise foncière ; - le dossier soumis à la CNAC était incomplet ; - le projet méconnaît le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Montpellier ; - la CNAC a inexactement apprécié l'impact du projet en matière d'aménagement du territoire et de développement durable. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 28 mai et le 24 juillet 2020, la commune de Montpellier, représentée par la SCP Vinsonneau-Paliès Noy Gauer et associés, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête présentée par la société If Ecopole ; 2°) de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen relatif à l'autorisation de construire est inopérant en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ; - les moyens soulevés par la société If Ecopole ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense récapitulatif, enregistré le 31 août 2020, la société Odysseum Place de France, représentée par Adden avocats, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête présentée par la société If Ecopole ; 2°) de mettre à sa charge la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen relatif à l'autorisation de construire est inopérant en application de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme ; - les moyens soulevés par la société If Ecopole ne sont pas fondés. Par un nouveau mémoire, enregistré le 11 février 2021, la société If Ecopole demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 3 décembre 2020 par lequel le maire de Montpellier a délivré un permis de construire modificatif à la société Odysseum Place de France ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat, de la commune de Montpellier et de la société Odysseum Place de France la somme supplémentaire de 4 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ses conclusions dirigées contre le permis de construire modificatif sont recevables ; - le signataire de l'arrêté du 3 décembre 2020 ne bénéficiait pas d'une délégation de signature régulière ; - le maire n'était pas compétent pour régulariser un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ; - le projet constitue une modification substantielle en application de l'article L. 752-15 du code de commerce ; - les vices de l'autorisation initiale ne sont pas régularisés. Ce mémoire a été dispensé d'instruction en application de l'article R. 611-8 du code de justice administrative. La société requérante a été informée, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'absence d'intérêt à agir de la société If Ecopole pour demander l'annulation du permis de construire modificatif. Un mémoire a été enregistré en réponse à cette mesure d'information pour la société If Ecopole le 23 février 2021. La requête a été communiquée à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la relance, qui n'ont pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. La présidente de la cour a désigné M. Marcovici, président assesseur de la 5ème chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement. Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société If Ecopole, de Me A..., représentant la commune de Montpellier, et de Me E..., représentant la société Odysseum Place de France.

Considérant ce qui suit

: 1. La société Odysseum Place de France a demandé le 8 août 2018 au maire de Montpellier un permis de construire pour la réhabilitation et l'extension d'un centre commercial. La commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault a rendu un avis favorable sur le projet le 18 octobre 2018. La Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), à l'issue de sa séance du 7 mars 2019, a notamment rejeté le recours présenté par la société If Ecopole et émis un avis favorable au projet de la société Odysseum Place de France. Le maire de Montpellier a délivré le permis de construire demandé par un arrêté du 29 avril 2019, puis un permis de construire modificatif par un arrêté du 3 décembre 2020. La société If Ecopole demande l'annulation de l'arrêté du 29 avril 2019 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale et du permis de construire modificatif du 3 décembre 2020. Sur les mentions du permis initial relatives à la législation sur les établissements recevant du public : 2. Le premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme prévoit que " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. " 3. Les dispositions du code de commerce et du code de l'urbanisme constituent des législations indépendantes, répondant à des finalités distinctes. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 425-3 du code de l'urbanisme ne peut utilement être invoqué par la société If Ecopole à l'appui de sa requête dirigée contre un permis relevant de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur la procédure suivie devant la CNAC : 4. Il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a transmis au rapporteur de la CNAC un dossier complémentaire par un courriel du 15 février 2019, ainsi qu'une étude de trafic complémentaire et une étude d'impact sur le centre-ville par un courriel du 19 février 2019, alors que la séance de la CNAC a eu lieu le 7 mars 2019. Le moyen tiré de ce que ces pièces complémentaires auraient été transmises dans un délai inférieur à celui de dix jours prévu à l'article R. 752-34 du code de commerce manque dès lors en fait. Sur le caractère incomplet du dossier : 5. En premier lieu, la société Odysseum Place de France a notamment produit devant la CNAC une délibération du 31 août 2018 de l'assemblée générale de l'association syndicale libre place de Venise - Odysseum l'autorisant à déposer toute demande d'autorisation administrative dans le cadre du projet d'extension du centre commercial. Elle justifiait ainsi de la maîtrise foncière du projet conformément au a) de l'article R. 752-4 du code de commerce, quand bien même cette délibération ne mentionne pas spécifiquement que le lot de volumes n° 39 ferait également l'objet de l'opération dite " projet n° 3 ". En outre, le dossier comportait l'indication des terrains concernés, leur superficie totale et un extrait de plan cadastral conformément au b) de l'article R. 752-7 du même code. Les autres informations foncières dont la société requérante allègue qu'elles manquaient au dossier de demande n'étaient pas exigées par les textes relatifs à la composition de ce dossier. 6. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'étude de trafic complémentaire et l'étude d'impact sur le centre-ville n'auraient pas été transmises à la CNAC doit être écarté pour les mêmes raisons que celles vues au point 4. 7. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, le dossier comportait une notice paysagère les aménagements paysagers en pleine terre conformément au g) du 1° de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa version applicable. 8. En quatrième lieu, les dispositions du III de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version issue de l'article 166 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, n'étaient pas applicables à la demande de la société Odysseum Place de France, déposée avant le 1er janvier 2019. Les dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce n'exigeaient pas, dans leur version applicable, une analyse détaillée de l'impact du projet, mais seulement, au a) du 4°, une présentation de la contribution du projet à l'animation des principaux secteurs existants. Les éléments produits par la société pétitionnaire à l'appui de sa demande, dont une étude réalisée par un cabinet spécialisé, sont suffisants pour que le dossier soit considéré comme complet, quand bien même la société requérante contesterait la méthodologie ou les conclusions de cette étude. 9. En cinquième lieu, il résulte du c) du 4° de l'article R. 752-6 du code de commerce que le dossier de demande comprend une " évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ". Les études de trafic produites par le pétitionnaire portent sur un périmètre correspondant aux principaux axes de desserte du site. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'étude complémentaire ne retranche pas les flux des infrastructures ludiques fermées à l'origine d'une friche sur laquelle porte une partie du projet. En outre, elle comprend bien ceux générés par l'ouverture de nouvelles surfaces commerciales, telles que celles de l'enseigne HetM. L'évaluation du nombre de visiteurs pour le magasin sous l'enseigne Primark n'est pas utilement remise en cause au regard de la zone de chalandise du projet. Les études de trafic ne sont donc pas incomplètes sur ces points. Enfin, si elles procèdent à une évaluation des flux horaires de circulation, et non des flux journaliers, cette circonstance est sans incidence sur l'appréciation portée par la CNAC dès lors qu'il n'est pas établi, ni même allégué, que la circulation sur les axes concernés et l'impact du projet sur celle-ci seraient plus forts en dehors des heures de pointe qu'aux heures de pointe. 10. Enfin, le projet de la société pétitionnaire ne s'accompagne pas d'aménagements envisagés de la desserte du projet. Le moyen tiré de l'absence de justificatifs suffisants pour la réalisation de tels aménagements est inopérant. 11. Le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande doit donc être écarté. Sur la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Montpellier : 12. La société requérante soutient que le projet est incompatible avec des dispositions qui ne sont pas extraites du schéma de cohérence territoriale dans sa version approuvée le 17 février 2006, applicable à la décision attaquée, mais de sa version approuvée le 18 novembre 2019, postérieure à celle-ci. Le moyen tiré de l'incompatibilité du projet au regard d'un document qui ne lui est pas applicable est inopérant. Sur l'objectif d'aménagement du territoire : 13. La société requérante ne peut utilement contester l'application du b) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce aux bâtiments existants alors que le projet bénéficiant de l'autorisation d'exploitation commerciale porte seulement sur la réhabilitation et l'extension de l'ensemble commercial. La principale composante de ce projet est la transformation en surface de vente de la friche d'un ancien bowling et circuit de karting. Il n'entraîne pas la création d'espaces de stationnement supplémentaires. Il conduit, dans sa version examinée par la CNAC, à créer 12 980 mètres carrés de surface de vente et 8 430 mètres carrés de surface de plancher supplémentaires pour une suppression de 1 070 mètres carrés d'espaces de pleine terre non végétalisés, ce qui caractérise une consommation économe de l'espace. 14. L'animation de la vie urbaine mentionnée au c) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce n'est pas relative au seul centre-ville d'une agglomération. Le critère prévu par ces dispositions n'implique donc pas qu'un projet soit nécessairement implanté en centre-ville pour être autorisé. Le centre commercial Odysseum est situé dans le quartier du même nom, à proximité d'habitations et d'activités tertiaires, dans une zone identifiée par le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de Montpellier comme un pôle majeur à développer. Ce même critère n'a pas non plus vocation à protéger de la concurrence les commerces existants, en particulier ceux des centres commerciaux " Le Polygone " et " Le Triangle ", ou encore ceux du projet " Ode à la mer " porté par la société requérante, dont la construction n'a pas commencé. La société requérante allègue que le projet de la société pétitionnaire n'est pas complémentaire avec l'offre existante sans apporter d'éléments factuels de nature à étayer cette affirmation. Enfin, la simple évocation du taux de vacance commerciale ne peut suffire pour caractériser une atteinte aux commerces du centre-ville, d'autant plus que les chiffres sur lesquels s'appuie la société requérante sont contredits par l'étude d'impact sur le centre-ville jointe par le pétitionnaire au dossier de demande. Il en va de même des déclarations faites par le président d'une association locale de défense des commerçants à un journal local, qui au demeurant n'évoquent pas le projet d'extension du centre commercial Odysseum. 15. Les motifs examinés aux points 13 et 14 permettent également d'écarter la contestation de la société requérante concernant la localisation du projet et son intégration urbaine sur le fondement du a) du 1° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, indépendamment de l'état d'avancement d'autres zones d'aménagement concerté dans les environs du projet. 16. S'agissant des transports, la CNAC retient, sans être contestée, que le site bénéficie d'une très bonne desserte par les transports en commun, notamment le tram le reliant au centre-ville de Montpellier, emprunté par 44% de la clientèle, et qu'il est également accessible aux piétons et aux cyclistes. Elle a également estimé, en s'appuyant sur les conclusions de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire, que l'augmentation des flux routiers liés au projet d'extension devrait être équilibrée par les réserves de capacité des infrastructures existantes et maintenir une situation de trafic acceptable. La société requérante souligne les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet, en s'appuyant sur les informations issues de la même étude de trafic, que le projet ne s'accompagne pas de la création d'infrastructures nouvelles, ce qui est conforme aux hypothèses de l'étude de trafic, et n'apporte aucun élément technique de nature à remettre utilement en cause les conclusions de cette étude de trafic sur l'absorption des flux automobiles nouveaux par les infrastructures existantes. 17. Compte tenu de ces éléments, malgré les difficultés de circulation existantes sur certains axes à proximité du projet et alors même que ce dernier ne comprend pas le réaménagement d'un rond-point recommandé par l'auteur de l'étude de trafic, la CNAC n'a pas inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire. Sur l'objectif de développement durable : 18. L'ensemble commercial existant est certifié " BREEAM " au niveau " Excellent ". Il est connecté au réseau de chaleur et de froid de la ville de Montpellier, alimenté à plus de 50% par des énergies renouvelables. Le projet prévoit d'améliorer de 20% la performance énergétique résultant de la réglementation thermique 2012 pour les bâtiments rénovés, mais pas pour les autres bâtiments du site. Il ne comporte pas de panneaux photovoltaïques. Le projet est susceptible d'entraîner, dans sa version autorisée par la CNAC, l'imperméabilisation d'une surface de 980 mètres carrés, qui, ainsi que l'a relevé la commission, est peu importante au regard de l'ampleur du projet. Les défendeurs indiquent d'ailleurs que le pétitionnaire entend y remédier par une demande de permis de construire modificatif. Si la contribution environnementale du projet est mesurée, celui-ci porte sur l'extension d'un ensemble commercial existant présentant une qualité environnementale satisfaisante. 19. Le projet de la société pétitionnaire ne modifie que très peu l'aspect extérieur des bâtiments et améliore la qualité du site, très minéral, par l'aménagement de murs et de toitures végétalisées et la plantation de trente-cinq arbres de haute tige. Le site existant est l'élément structurant de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du nouveau quartier Odysseum. Il est constant que son environnement est dépourvu de caractéristiques notables. Le projet a été validé par l'architecte urbaniste de la ZAC. Si la société requérante fait valoir que le projet tel qu'autorisé par la CNAC emporte la suppression de 1 070 mètres carrés d'espaces de pleine terre, il comporte par ailleurs la création de surfaces végétalisées pour un total de 1 252 mètres carrés et la revégétalisation d'espaces délaissés pour une surface totale de 1 780 mètres carrés. L'insertion architecturale et paysagère du projet d'extension est donc satisfaisante. 20. La CNAC n'a donc pas non plus inexactement qualifié les faits en considérant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif de développement durable. 21. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société If Ecopole n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire délivré le 29 avril 2019 par le maire de Montpellier à la société Odysseum Place de France en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions dirigées contre le permis de construire modificatif : 22. Le premier alinéa de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l'article L. 752-15 du même code, mais n'a pas d'effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission départementale. " Il résulte des termes mêmes de cet article qu'un permis, même délivré pour un projet soumis à autorisation d'exploitation commerciale en vertu de l'article L. 752-1 du code de commerce, ne peut jamais tenir lieu d'une telle autorisation lorsque le projet faisant l'objet de la demande de permis de construire n'a pas été, au préalable, soumis pour avis à une commission départementale d'aménagement commercial et, le cas échéant, à la Commission nationale d'aménagement commercial. 23. Le premier alinéa de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme prévoit qu' : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. " 24. Le permis de construire modificatif délivré le 3 décembre 2020 par le maire de Montpellier à la société Odysseum Place de France ne porte pas sur un projet préalablement soumis pour avis à la commission départementale ou à la Commission nationale d'aménagement commercial. Ce permis porte seulement sur l'autorisation de construire, et non sur l'autorisation d'exploitation commerciale. Or la société If Ecopole s'est bornée, en tant que professionnelle mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce, à demander l'annulation de l'autorisation d'exploitation commerciale dont tient lieu le permis de construire initial. Elle ne justifie pas d'un intérêt à agir contre l'autorisation de construire initiale conformément aux dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme citées ci-dessus, ni, par suite, contre le permis modificatif qui a pour seul objet de modifier cette dernière. 25. Il suit de là que les conclusions de la société requérante dirigées contre l'arrêté du 3 décembre 2020 sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 26. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la société If Ecopole le versement de la somme de 3 000 euros à la commune de Montpellier et celle de 5 000 euros à la société Odysseum Place de France au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. 27. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société requérante sur le même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société If Ecopole est rejetée. Article 2 : La société If Ecopole versera la somme de 3 000 euros à la commune de Montpellier et celle de 5 000 euros à la société Odysseum Place de France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société If Ecopole, à la commune de Montpellier, à la société Odysseum Place de France, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Délibéré après l'audience du 8 mars 2021, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. B... et Mme D..., premiers conseillers. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2021. 2 No 19MA02940