Cour administrative d'appel de Marseille, 4ème Chambre, 23 avril 2024, 22MA03079

Mots clés
fonctionnaires et agents publics • positions • congés • congés de maladie • accidents de service • statuts, droits, obligations et garanties • garanties et avantages divers • protection en cas d'accident de service • procédure • introduction de l'instance • délais • réouverture des délais • absence • décision confirmative

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    22MA03079
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Satisfaction partielle
  • Nature : Décision
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000049478694
  • Rapporteur : M. Michaël REVERT
  • Rapporteur public :
    Mme BALARESQUE
  • Président : M. MARCOVICI
  • Avocat(s) : PUIGRENIER
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédures contentieuses antérieures : Par un premier recours enregistré sous le n° 2002244, Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler l'arrêté du 12 septembre 2019 par lequel le maire de la commune de Marseille l'a placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement à compter du 26 août 2019 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'autre part, d'enjoindre à la commune de réexaminer sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un deuxième recours enregistré sous le n° 2002245, Mme A... a demandé à ce tribunal, d'une part, d'annuler l'arrêté du 15 octobre 2019 par lequel le maire de Marseille l'a placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement à compter du 29 septembre 2019 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'autre part, d'enjoindre à la commune de réexaminer sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un troisième recours enregistré sous le n° 2002246, Mme A... a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 4 décembre 2019 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 20 au 23 novembre 2019 et à demi-traitement à compter du 24 novembre 2019 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'enjoindre à la commune de Marseille de procéder au réexamen de sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un quatrième recours enregistré sous le n° 2002247, Mme A... a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 21 janvier 2020 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 9 au 18 janvier 2020 et à demi-traitement à compter du 19 janvier 2020 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'enjoindre à la commune de Marseille de réexaminer sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un cinquième recours enregistré sous le n° 2004161, Mme A... a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 24 janvier 2020 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement à compter du 5 février 2020 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'enjoindre à la ville de Marseille de procéder au réexamen de sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un sixième recours enregistré sous le n° 2004171, Mme A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 9 mars 2020 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 25 au 29 février 2020 et du 2 au 8 mars 2020 et à demi-traitement du 19 au 24 février 2020, le 1er mars 2020 et à compter du 9 mars 2020 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'enjoindre à la commune de Marseille de procéder au réexamen de sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un septième recours enregistré sous le n° 2004204, Mme A... a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 29 avril 2020 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 15 au 21 mars 2020 et à demi-traitement à compter du 22 mars 2020 jusqu'à nouvelle décision à intervenir, et d'enjoindre à la commune de procéder au réexamen de sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un huitième recours enregistré sous le n° 2004205, Mme A... a demandé au tribunal d'annuler la décision par laquelle le maire de Marseille a implicitement rejeté sa demande du 25 février 2020 tendant à la reconnaissance de l'imputabilité au service de sa maladie ou de son accident et d'enjoindre à la commune de Marseille de procéder au réexamen de sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un neuvième recours enregistré sous le n° 2008650, Mme A... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler l'arrêté du 18 juin 2020 du maire de Marseille la plaçant en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 14 au 17 mai 2020, du 21 au 24 mai 2020, du 6 au 12 juin 2020 et du 17 au 18 juin 2020 et à demi-traitement du 18 au 20 mai 2020, du 25 mai au 5 juin 2020, du 13 au 16 juin 2020 et à compter du 19 juin 2020 jusqu'à nouvelle décision à intervenir et d'autre part, d'enjoindre à la commune de Marseille de réexaminer sa situation administrative, à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un jugement n° 2002244, 2002245, 2002246, 2002247, 2004161, 2004171, 2004204, 2004205 et 2008650 du 18 octobre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes après les avoir jointes. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 16 décembre 2022, Mme A..., représentée par Me Pelgrin, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 18 octobre 2022 ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) d'enjoindre à la commune de Marseille de réexaminer sa situation ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, ses conclusions contre la décision rejetant tacitement sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service du 25 février 2020 étaient recevables, dès lors que la commune n'avait pas accusé réception de sa précédente demande, en méconnaissance des articles L. 112-2 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, qu'elle ne l'a pas informée des voies et délais de recours, qu'elle l'a induite en erreur en la convoquant à une expertise médicale qui, le 2 janvier 2020, n'a porté que sur son aptitude à la reprise de service et non sur l'imputabilité au service de sa pathologie, et qu'elle a donc cru nécessaire de présenter une nouvelle demande, en l'absence de tout texte le lui interdisant ; - les motifs des mesures en litige sont illégaux ; - cette décision de refus d'imputabilité, ainsi que les autres décisions en litige, sont entachées d'erreur de droit au regard de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, faute pour la commune d'avoir mis en œuvre le principe de présomption d'imputabilité d'un accident survenu pendant le service alors que sa pathologie remplit toutes les conditions d'imputabilité et que son employeur a admis lui-même son lien avec le service ; - ces décisions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de sa situation très délicate, alors qu'elle ne présentait aucun état dépressif antérieur, sa position administrative ayant dû être, à compter du 26 août 2019, celle d'un congé de maladie imputable au service au titre d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ; - l'annulation de ces décisions implique nécessairement, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que le maire de Marseille reconnaisse l'imputabilité au service de sa maladie ayant justifié l'ensemble de ses arrêts de travail. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2023, la commune de Marseille, représentée par Me Puigrenier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que : - les conclusions dirigées contre le refus d'imputabilité sont irrecevables car ayant trait à une décision purement confirmative d'un précédent refus ; - l'exception d'illégalité de ce refus, développée à l'appui des conclusions dirigées contre les autres décisions, est soit inopérante soit irrecevable, ainsi que l'a jugé le tribunal ; - les moyens d'appel ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 juin 2023, la clôture a été fixée au 5 septembre 2023 à 12 heures.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-56 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Andine, substituant Me Puigrenier, représentant la commune de Marseille.

Considérant ce qui suit

: 1. Mme A..., agent technique des écoles élémentaires à la commune de Marseille, a été placée en congé de maladie ordinaire à compter du 26 août 2019 jusqu'à la période du 13 au 16 juin 2020 et pour une nouvelle période débutant le 19 juin 2020, par des arrêtés du maire de Marseille des 12 septembre, 15 octobre et 4 décembre 2019 et des 21 et 24 janvier, 9 mars et 29 avril 2020. Le 16 septembre 2019, elle a demandé la " requalification de ses arrêts de travail depuis le 26 août 2019, en accident de service ou en maladie professionnelle, en tout état de cause comme étant en lien avec le service ". Le 25 février 2020, elle a réitéré cette demande, reçue par la commune le 4 mars 2020. Par neuf recours distincts, Mme A... a demandé d'une part, l'annulation de ces différents arrêtés de placement en congé de maladie ordinaire, et d'autre part, l'annulation du refus tacite né du silence gardé par le maire de Marseille sur sa demande du 25 février 2020 tendant à la reconnaissance d'imputabilité au service de ses arrêts de travail depuis le 26 août 2019. Par un jugement du 18 octobre 2022, dont Mme A... relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes après les avoir jointes. Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions de Mme A... tendant à l'annulation de la décision tacite rejetant sa demande d'imputabilité au service de ses arrêts de travail à compter du 26 août 2019 : En ce qui concerne le cadre juridique applicable : 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. ". L'article R. 421-3 du même code dispose que : " Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet :1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux (...) ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article 37-5 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa rédaction issue du décret du 10 avril 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique territoriale : " Pour se prononcer sur l'imputabilité au service de l'accident ou de la maladie, l'autorité territoriale dispose d'un délai : 1° En cas d'accident, d'un mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 ;2° En cas de maladie, de deux mois à compter de la date de réception de la déclaration prévue à l'article 37-2 et, le cas échéant, des résultats des examens complémentaires prescrits par les tableaux de maladies professionnelles. / Un délai supplémentaire de trois mois s'ajoute aux délais mentionnés au 1° et au 2° en cas (...) de saisine de la commission de réforme compétente. (...) ". L'article 37-6 de ce décret dispose que : " La commission de réforme est consultée par l'autorité territoriale : (...) 3° Lorsque l'affection résulte d'une maladie contractée en service telle que définie au IV de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée dans les cas où les conditions prévues au premier alinéa du même IV ne sont pas remplies ". En ce qui concerne la nature de la décision en litige et la recevabilité de la demande de première instance : 4. Il ressort des pièces du dossier qu'en demandant, par ses courriers, rédigés dans les mêmes termes, du 16 septembre 2019 et du 25 février 2020, que ses arrêts de travail depuis le 26 août 2019 soient " requalifiés " en accident de service ou en maladie professionnelle, en tout état de cause comme étant en lien avec le service, et en les accompagnant d'un certificat médical, Mme A... devait être regardée, ainsi qu'elle le soutient, comme ayant sollicité le bénéfice d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service, au motif notamment que son affection constituait une maladie imputable au service. La circonstance que ces demandes ne respectaient pas les formes prévues par les dispositions de l'article 37-2 du décret du 30 juillet 1987, qui imposaient à l'agent d'adresser une déclaration de maladie professionnelle comprenant notamment un formulaire précisant les circonstances de la maladie, est sans incidence sur leur nature et leur portée, dès lors que la présentation d'un tel formulaire n'est pas prescrite à peine d'irrecevabilité ou de nullité de la demande. En outre, il n'est pas contesté que ces demandes n'ont pas été soumises pour avis à la commission de réforme conformément aux dispositions citées au point 3. 5. Il suit de là que, en application des dispositions de l'article R. 421-3 du code de justice administrative, citées au point 2, si la demande de congé présentée par Mme A... le 16 septembre 2019 et reçue le 20 septembre 2019, à laquelle l'autorité territoriale n'a pas expressément répondu, a fait naître une décision tacite de rejet, seule une décision expresse était de nature à faire courir à son égard le délai de recours contentieux, dès lors que n'avait pas été recueilli l'avis de la commission de réforme tel qu'il est prévu par les dispositions de l'article 37-6 du décret du 30 juillet 1987 cité au point 3. Ainsi, faute pour cette première décision d'avoir valablement ouvert le délai de recours à l'égard de Mme A..., la décision tacite née du silence gardé par le maire de Marseille sur la nouvelle demande présentée par l'intéressée le 25 février 2020 et reçue le 4 mars 2020, qui avait certes le même objet que la précédente, n'était pas purement confirmative de celle-ci. Dans ces conditions, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, Mme A... n'était pas forclose pour le saisir d'un recours contentieux contre cette nouvelle décision implicite de rejet, à l'égard de laquelle, pour les raisons précédemment énoncées, le délai de recours n'a pas davantage couru. Par suite, ses conclusions tendant à l'annulation de cette décision, et en tout état de cause, enregistrées au greffe du tribunal le 5 juin 2020, n'étaient pas tardives. Mme A... est donc fondée non seulement à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté ses conclusions comme irrecevables, et a rejeté par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, mais encore à demander l'annulation de ce jugement dans cette mesure. Au cas d'espèce, il y a lieu d'évoquer l'affaire dans cette même mesure. En ce qui concerne la légalité de la décision de refus en litige : 6. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il est constant que la décision en litige est née sans qu'ait été recueilli l'avis de la commission de réforme tel qu'il est prévu à l'article 37-6 du décret du 30 juillet 1987 cité au point 3. Il n'est pas moins constant que l'imputabilité au service de l'affection à l'origine du congé de maladie de Mme A... à compter du 26 août 2019 n'a pas été reconnue par l'administration. Par conséquent, l'instruction ne démontrant pas l'impossibilité de réunir la commission de réforme, ni un défaut manifeste d'imputabilité de son affection au service, Mme A... est fondée à soutenir que l'absence de saisine de la commission de réforme l'a privée d'une garantie et que la décision implicite de rejet en litige est ainsi intervenue au terme d'une procédure irrégulière. Il y a donc lieu d'annuler cette décision pour ce motif, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens présentés par Mme A.... Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions de Mme A... tendant à l'annulation des arrêtés des 12 septembre, 15 octobre et 4 décembre 2019 et des 21 et 24 janvier, 9 mars et 29 avril 2020 : 7. En raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. 8. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il est saisi de conclusions recevables dirigées contre de telles décisions consécutives, de prononcer leur annulation par voie de conséquence, le cas échéant en relevant d'office un tel moyen qui découle de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à l'annulation du premier acte. 9. Compte tenu de son argumentation en appel, qui reprend ses écritures de première instance, Mme A... doit être regardée comme affirmant, au soutien de ses conclusions dirigées contre les arrêtés la plaçant en congé de maladie ordinaire pour la période du 26 août 2020 jusqu'à la période du 13 au 16 juin 2020 et pour une nouvelle période débutant le 19 juin 2020, que l'annulation de la décision implicite rejetant sa demande du 25 février 2020, tendant, au titre de son affection, à l'octroi d'un congé d'invalidité temporaire imputable au service, emporte par voie de conséquence celle des arrêtés des 12 septembre, 15 octobre et 4 décembre 2019 et des 21 et 24 janvier, 9 mars et 29 avril 2020 la plaçant en congé de maladie ordinaire. Ces arrêtés étant intervenus en l'espèce en raison du refus de l'autorité territoriale de faire droit à la demande de Mme A... de congé d'invalidité temporaire imputable au service, il y a lieu d'annuler ces arrêtés, par voie de conséquence de l'annulation de cette décision de refus prononcée par le présent arrêt, ainsi que le jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions dirigées contre ces actes. Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". 11. Le présent arrêt implique nécessairement, non pas que le maire de la commune de Marseille reconnaisse l'imputabilité au service de l'affection de Mme A... ayant justifié l'ensemble de ses arrêts de travail, mais d'une part, que cette autorité procède à un nouvel examen de sa demande tendant à l'octroi d'un congé d'invalidité temporaire imputable au service, en saisissant à cet effet le conseil médical, qui remplace désormais la commission de réforme aux termes de l'article 37-6 du décret du 30 juillet 1987 dans sa version applicable depuis le 14 mars 2022, et qu'il prenne à nouveau une décision, pour la période couverte par l'ensemble des arrêts de travail de l'intéressée du 26 août 2019 jusqu'à la période du 13 au 16 juin 2020 et à compter du 19 juin 2020. Il y a donc lieu d'enjoindre au maire de Marseille de procéder à un nouvel examen de la demande de congé de Mme A..., et de prendre une nouvelle décision, au titre de cette période, dans un délai de cinq mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Marseille et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Marseille une somme de 1 500 euros à verser à Mme A... au titre des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2002244, 2002245, 2002246, 2002247, 2004161, 2004171, 2004204, 2004205 et 2008650 rendu le 18 octobre 2022 par le tribunal administratif de Marseille est annulé. Article 2 : La décision tacite par laquelle le maire de la commune de Marseille a rejeté la demande de Mme A... d'imputabilité au service de ses arrêts de travail à compter du 26 août 2019, et ses arrêtés des 12 septembre, 15 octobre et 4 décembre 2019 et des 21 et 24 janvier, 9 mars et 29 avril 2020 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 26 août 2019 jusqu'à la période du 13 au 16 juin 2020 et à compter du 19 juin 2020 sont annulés. Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Marseille de procéder à un nouvel examen de la demande de Mme A... tendant à l'octroi d'un congé d'invalidité temporaire imputable au service, en saisissant à cet effet le conseil médical, et de prendre une nouvelle décision, pour la période couverte par l'ensemble des arrêts de travail de l'intéressée du 26 août 2019 jusqu'à la période du 13 au 16 juin 2020 et à compter du 19 juin 2020, dans un délai de cinq mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : La commune de Marseille versera à Mme A... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Marseille. Délibéré après l'audience du 9 avril 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024. N° 22MA0030792