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Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère Chambre, 20 décembre 2018, 17MA03861

Mots clés
urbanisme et aménagement du territoire • risque • requête • servitude • règlement • ressort • statuer • propriété • maire • réhabilitation • syndicat • voirie • rapport • recours • rejet • remise

Chronologie de l'affaire

Cour administrative d'appel de Marseille
20 décembre 2018
tribunal administratif de Marseille
20 juillet 2017

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    17MA03861
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Décision précédente :tribunal administratif de Marseille, 20 juillet 2017
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000037882076
  • Rapporteur : M. Philippe PORTAIL
  • Rapporteur public : Mme GIOCANTI
  • Président : M. POUJADE
  • Avocat(s) : CABINET FIDAL DIRECTION PARIS

Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme C... B...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération en date du 23 juillet 2015 par laquelle le conseil municipal d'Aix-en-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1600458 du 20 juillet 2017, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 11 septembre 2017, et des mémoires complémentaires enregistrés les 14 mars, 17 mai et 12 juin 2018, les épouxB..., représentés par la SCP d'avocats Pietra et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 20 juillet 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 23 juillet 2015 par laquelle le conseil municipal d'Aix-en-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision par laquelle a été rejeté leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est entaché d'omission à statuer car il n'a pas statué sur les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de la zone 2AU constituée de la parcelle cadastrée OH n° 237 et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 5 et de l'illégalité du plan local d'urbanisme en raison de l'institution sur leur propriété cadastrée section OH n° 240 d'une servitude au regard du risque de feux de forêt ; - le classement de la parcelle section OH n° 240 en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone 2AU de la parcelle OH n° 237 et l'OAP n° 5 sont en contradiction avec les objectifs affirmés de protection du quartier ; - le classement en zone 2AU de la parcelle OH n° 237 et l'OAP n° 5 est en décalage avec la morphologie du quartier composé de maisons individuelles ; - les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas programmé les aménagements en termes de VRD indispensables à l'accueil d'une telle densité sur cette zone, notamment les aménagements routiers, alors que l'OAP devait respecter les articles L. 123-1-4 et R. 123-6 du code de l'urbanisme et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics et les conditions d'équipement annoncées ; - le classement en zone N de leur terrain est en décalage avec la réalité des lieux et de l'environnement existant ; - la servitude particulière liée aux feux de forêt repose sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - à supposer justifiée la servitude particulière liée aux feux de forêt, le plan local d'urbanisme est illégal en ce qu'il ne prévient pas suffisamment les risques naturels dans le secteur concerné et méconnaît l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Par un mémoire enregistré le 2 mars 2018, et des mémoires complémentaires enregistrés les 17 avril et 31 mai 2018, la commune d'Aix-en-Provence et la métropole Aix-Marseille Provence, représentées par la société d'avocats FIDAL, concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants de la somme de la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; -le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la commune d'Aix-en-Provence et la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit

: 1. Les époux B...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 23 juillet 2015 par laquelle le conseil municipal d'Aix-en-Provence a adopté le plan local d'urbanisme de la commune. Ils relèvent appel du jugement du 20 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement : 2. Les époux B...ont soulevé devant le tribunal administratif de Marseille les moyens tirés, d'une part, de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone naturelle N de leur parcelle cadastrée section OH n° 240, d'autre part, de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la création d'un secteur 2AU à proximité de leur parcelle, enfin de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement de leur propriété en zone d'exposition modérée à un risque d'incendie. En se bornant à répondre que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section OH n° 240 n'était pas fondé, et que l'illégalité alléguée de la création de la zone 2UA était sans influence sur la légalité du classement de la parcelle cadastrée OH n° 240, le tribunal administratif de Marseille a omis de statuer sur deux moyens soulevés par les requérants, qui n'étaient pas inopérants, et a entaché son jugement d'irrégularité. Ce jugement doit donc être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les époux B...devant le tribunal administratif de Marseille. Sur la légalité de la délibération du 23 juillet 2015 : En ce qui concerne la légalité externe : 4. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre 1er du code l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. / Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public. ". 5. Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. 6. D'une part, la modification de l'emplacement réservé n° 15 sur la planche A 58 est en lien avec l'observation 1A-186 présentée pendant l'enquête publique. Les modifications des emplacements réservés n° 114 et 404 sont en lien avec l'observation 1 A-257. La modification de l'emplacement réservé n° 145 sur la planche A 74 est en lien avec l'observation 1 A560. La modification de l'emplacement réservé n° 150 sur la planche A-71 est en lien avec l'observation 3A-53. La modification de l'emplacement réservé n° 197 est en lien avec les observations de la chambre régionale de commerce Marseille Provence du 10 décembre 2014 jointes au dossier d'enquête publique. La modification de l'emplacement réservé n° 259 est en lien avec la lettre du 9 juillet 2014 du préfet des Bouches-du-Rhône jointe au dossier d'enquête La modification de l'emplacement réservé 362 est en lien avec l'avis de la communauté d'agglomération du pays d'Aix du 28 octobre 2014, jointe au dossier d'enquête publique, contrairement à ce que soutiennent les requérants. La modification d'un emplacement réservé au profit du syndicat mixte de l'Arbois a fait l'objet de l'avis du conseil général du 22 octobre 2014, joint au dossier d'enquête publique. 7. D'autre part, les requérants soutiennent que les observations formulées à l'enquête publique par MonsieurD..., se présentant comme urbaniste, émaneraient d'un responsable de l'administration municipale d'Aix-en-Provence, et doivent être analysées comme révélant la volonté de la commune d'Aix-en-Provence de modifier de sa propre initiative le projet de plan local d'urbanisme. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette personne aurait émis des observations au titre d'une autre qualité que celle de citoyen intéressé par le projet faisant l'objet de l'enquête publique. Sur la légalité interne : 8. En premier lieu, l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur énonce que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. La parcelle cadastrée section 0H n° 240 est située sur plateau de Célony à Aix-en-Provence, dans un secteur caractérisé par une urbanisation peu dense, qui a gardé un caractère naturel en dépit d'un habitat résidentiel. Il est situé en retrait de la partie urbanisée du quartier de Célony. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il serait desservi par les réseaux d'eau potable et d'assainissement. En cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables de tendre vers équilibre entre le développement urbain maîtrisé et la préservation des espaces naturels et de leurs valeurs écologiques, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant cette parcelle en zone naturelle. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévue par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ". 12. La zone 2AU, située non loin de la parcelle des requérants, est contigüe avec la partie la plus dense du quartier de Célony. Si ce secteur n'est pas encore suffisamment équipé en terme de voirie et réseaux divers pour accueillir une extension d'urbanisation, cette circonstance ne fait pas obstacle à son classement en zone AU. Le projet d'aménagement et de développement durables fixe comme orientation, en ce qui concerne le quartier de Célony, de conforter l'offre résidentielle dans la continuité du tissu urbain existant en respectant ses caractéristiques patrimoniales, morphologiques et paysagères. En classant ce secteur en zone 2AU, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 13. En troisième lieu, L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, dispose : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces. Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. En ce qui concerne l'habitat, dans le cas des plans locaux d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat, ces orientations précisent les actions et opérations d'aménagement visant à poursuivre les objectifs énoncés à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation... ". 14. Il résulte des dispositions précitées que les OAP peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants mais que les auteurs du plan local d'urbanisme qui ont défini une OAP ne sont pas tenus d'établir un tel échéancier. Les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la création de l'OAP n° 5 Célony méconnaîtrait les dispositions des articles L. 123-1-4 et R. 123-6 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, au regard des orientations du projet d'aménagement et de développement durables et de la situation de ce secteur telle que décrite au point 12, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en créant cette OAP. 15. En quatrième lieu, il ressort des cartes produites par les requérants eux même que leur parcelle est exposée à un risque d'incendie. Eu égard à sa situation dans une zone naturelle et au fait qu'elle n'est pas directement desservie par le chemin du Puy du Roy, mais par une petite voie privée ouverte à la circulation qui permet d'accéder à ce chemin, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en la classant dans un secteur exposé à un risque modéré de feux de forêt, et en la soumettant ainsi aux servitudes administratives fixées par le règlement du plan local d'urbanisme pour les terrains exposés à un tel risque. 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : / 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable (...) ". Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code l'urbanisme. En ne classant en secteur exposé à un risque modéré de feux de forêts ni la zone 2AU correspondant à l'OAP n° 5 Célony Est, située dans la continuité du bourg de Célony, ni une partie du plateau de Célony, dont les requérants ne précisent aucune caractéristique à cet égard de nature à justifier un tel classement, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas retenu un parti d'urbanisme incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. 17. Il résulte de ce qui précède que les époux B...ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence et de la commune d'Aix-en-Provence, qui ne sont pas la partie perdante au litige, la somme que demandent les requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, Il y a lieu de mettre à la charge des requérants pris ensemble une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la métropole Aix-Marseille-Provence non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 20 juillet 2017 est annulé. Article 2 : Le surplus de la requête des époux B...est rejeté. Article 3 : Les époux B...verseront à la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C...B..., à la métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune d'Aix-en-Provence. Délibéré après l'audience du 13 décembre 2018, où siégeaient : - M. Poujade président, - M. Portail, président assesseur, - Mme Gougot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 décembre 2018. 7 N° 17MA03861 nb