Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère Chambre, 19 novembre 2020, 19MA03598

Mots clés
urbanisme et aménagement du territoire • permis de construire Contrôle des travaux Interruption des travaux • maire • transcription • ressort • rapport • requête • pouvoir • règlement • soutenir • procès-verbal

Chronologie de l'affaire

Cour administrative d'appel de Marseille
15 décembre 2022
Conseil d'État
9 mai 2022
Conseil d'État
13 avril 2022
Cour administrative d'appel de Marseille
19 novembre 2020
Tribunal administratif de Marseille
24 juin 2019

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    19MA03598
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Nature : Texte
  • Décision précédente :Tribunal administratif de Marseille, 24 juin 2019
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000042545336
  • Rapporteur : M. Philippe PORTAIL
  • Rapporteur public :
    Mme GIOCANTI
  • Président : M. POUJADE
  • Avocat(s) : CABINET LIOCHON-DURAZ
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : Par une demande enregistrée sous le n° 1703682, La SARL Les Roures a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune d'Eygalières a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 20 février 2017. Par une demande enregistrée sous le n° 1710233, la SARL Les Roures a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 23 mars 2017 par laquelle le maire de la commune d'Eygalières, agissant au nom de l'Etat, a ordonné l'interruption des travaux portant sur la réalisation d'un terrain de tennis sur une parcelle cadastrée section AC n° 375. Par un jugement n° 1703682, 1710233 du 24 juin 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2017, et un mémoire complémentaire enregistré le 9 avril 2020, la SARL Les Roures, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 juin 2019 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) de faire droit à ses demandes de première instance ; 3) d'enjoindre au maire de la commune d'Eygalières d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Eygalières une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sur le refus d'abroger la délibération qui a approuvé le plan local d'urbanisme, la commune d'Eygalières n'a pas exercé son pouvoir d'appréciation dans la délimitation du zonage des parcelles cadastrées section CM n° 126 et section AC 75 en zone Npnr car elle s'est bornée à transcrire la directive paysagère des Alpilles ; - le public n'a pas été mis en mesure au cours de l'enquête publique de discuter la méthodologie employée pour transcrire la directive paysagère des Alpilles ; - le classement en zone Npnr des parties sud des parcelles cadastrées section CM n° 126 et section AC 375 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement des parcelles cadastrées AC 61 CM 125 AC 179 et CM 126 dans sa partie nord en zone Nn est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'arrêté portant interruption des travaux a méconnu la procédure préalable contradictoire prévue par l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - le classement de la parcelle AC375 où étaient exécutés les travaux dont l'interruption a été ordonnée est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'arrêté interruptif de travaux est entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 20 mars 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Un courrier du 13 janvier 2020 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Un avis d'audience portant clôture immédiate de l'instruction a été émis le 12 octobre 2020. Un mémoire a été présenté pour la commune d'Eygalières, enregistré le 26 octobre 2020, soit postérieurement à cette clôture d'instruction, et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la commune d'Eygalières.

Considérant ce qui suit

: 1. Par une demande enregistrée sous le n° 1703682, la SARL Les Roures a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune d'Eygalières a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 20 février 2017. Par une demande enregistrée sous le n° 1710233, la SARL Les Roures a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 23 mars 2017 par lequel le maire de la commune d'Eygalières, agissant au nom de l'Etat, a ordonné l'interruption des travaux portant sur la réalisation d'un terrain de tennis sur sa parcelle cadastrée section AC n° 375. La requérante relève appel du jugement du 24 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes. Sur la légalité de la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Eygalières a rejeté la demandé d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune : 2. Le plan local d'urbanisme de la commune d'Eygalières approuvé le 20 février 2017 classe le nord de la parcelle cadastrée section AC n° 375, qui comporte des bâtiments, en zone UT2, zone urbaine de transition entre les espaces denses et les espaces agricoles. Il classe le nord de la parcelle cadastrée section CM n° 126, et les parcelles cadastrées section AC n° 61 et 179 section CM n° 125 en zone Nn, définie comme correspondant aux espaces naturels sans spécificités, périphériques des zones urbanisées, destinée à accueillir l'aménagement du cimetière et des ouvrages de gestion des eaux pluviales. Il classe le sud des parcelles cadastrées section AC n° 375 et section CM n° 126 en zone Npnr, correspondant aux espaces compris dans les paysages naturels remarquables de la directive de protection et de mise en valeur des paysages des Alpilles (DPA). La SARL Les Roures a demandé à la commune d'Eygalières d'abroger le plan local d'urbanisme de la commune concernant ce classement, hormis en ce qui concerne le classement en zone UT2 du nord de la parcelle cadastrée section AC n° 375. 3. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. En ce qui concerne le classement en zone Npnr : 4. En premier lieu, les requérants soutiennent que la commune d'Eygalières n'aurait pas porté sa propre appréciation sur le parti d'urbanisme à retenir pour les parcelles classées en zone Npnr car elle se serait bornée à retranscrire les orientations de la DPA. 5. L'article L. 350-1 du code de l'environnement dispose : " I. - Sur des territoires remarquables par leur intérêt paysager, définis en concertation avec les collectivités territoriales concernées et lorsque lesdits territoires ne sont pas l'objet de directives territoriales d'aménagement prises en application de l'article L. 172-1 du code de l'urbanisme, l'Etat peut prendre des directives de protection et de mise en valeur des paysages. II. - Ces dernières directives déterminent les orientations et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères qui sont applicables à ces territoires. Elles sont élaborées à l'initiative de l'Etat ou de collectivités territoriales. Elles font l'objet d'une concertation avec l'ensemble des collectivités territoriales intéressées et avec les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 et les organisations professionnelles concernées. Elles sont approuvées par décret en Conseil d'Etat après mise à disposition du public. III. - Les schémas de cohérence territoriale, les schémas de secteur et les plans locaux d'urbanisme ou tout document d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages, dans les conditions fixées aux articles L. 131-1 et L. 131-7 du code de l'urbanisme... ". 6. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune d'Eygalières précise que : " La transcription de la DTA s'est appuyée sur le travail du cabinet porteur pour le PNR et la DREAL d'une mission de transcription de la DPA auprès des communes concernées par la DPA ". La note du 14 octobre 2013 établie par un agent de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Provence-Alpes-Côte d'Azur relative à la méthodologie utilisée pour la transcription des dispositions règlementaires de la DPA précise que la délimitation des paysages naturels remarquables a été faite en concertation avec les communes concernées. Il ressort de ces éléments que si la commune d'Eygalières a pris en compte, comme elle y était tenue, les dispositions de la DPA pour l'élaboration de son plan local d'urbanisme, cette transcription est le résultat d'un dialogue entre la commune, les instances du parc naturel régional des Alpilles et la DREAL. La commune a ainsi porté sa propre appréciation sur le classement approuvé par le plan local d'urbanisme. Le moyen tiré de ce qu'elle se serait estimée liée par la transcription de la DPA établie par la DREAL doit dès lors être écarté. 7. En deuxième lieu, si les auteurs du plan local d'urbanisme étaient tenus de justifier dans le rapport de présentation la délimitation des différentes zones, ce qu'ils ont fait, ils n'étaient pas tenus de préciser la méthode employée pour parvenir à cette délimitation. La circonstance que le public n'aurait pas été en mesure durant l'enquête publique de présenter ses observations sur cette méthode est dès lors sans influence sur la légalité du classement des parcelles en litige en zone Npnr. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 15124 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. À ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. La DPA comporte une orientation n° 2 consistant à protéger l'aspect naturel du massif des Alpilles et les espaces ouverts emblématiques des piémonts. Si les terrains en litige sont proches du centre de la commune d'Eygalières, ils ne sont pas bâtis pour l'essentiel et à l'état naturel. Ils s'intègrent dans les espaces ouverts des piémonts des Alpilles. Leur classement en zone naturelle Npnr, correspondant aux espaces compris dans les paysages naturels remarquables de la DPA, n'est dès lors pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne le classement en zone Nn : 11. Le nord de la parcelle cadastrée section CM n° 126 et les parcelles cadastrées section AC n° 61 125 179 sont classées au plan local d'urbanisme de la commune d'Eygalières en zone Nn, définie comme correspondant aux espaces naturels sans spécificités, périphériques des zones urbanisées, destinés à accueillir l'aménagement du cimetière et des ouvrages de gestion des eaux pluviales. Si la commune a admis en première instance qu'elle n'avait pas de projet de cimetière dans le quartier où se trouvent ces parcelles, il ressort des pièces du dossier qu'elles sont situées à proximité de zones inondables, qui peuvent justifier la réalisation d'ouvrages de gestion des eaux pluviales. Le classement en zone Nn de ces parcelles peu bâties et présentant un intérêt paysager n'est par suite pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Sur la légalité de l'arrêté du 23 mars 2017 : 12. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " (...) / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. / (...). ". 13. L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration précise que les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils ne sont pas autorisés par le document d'urbanisme en vigueur, décision qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. 14. Ni l'Etat ni la commune d'Eygalières ne contestent que l'arrêté attaqué, qui devait être motivé en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, a été pris sans qu'ait été mise en oeuvre une procédure contradictoire préalable. 15. Par ailleurs, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 16. Il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 9 novembre 2016, le maire de la commune d'Eygalières a informé la SARL Les Roures que les dispositions du plan d'occupation des sols de la commune et de la DPA ne permettaient pas la réalisation d'un cours de tennis. La requérante a répondu par un courrier du 7 décembre 2016, par l'intermédiaire de son avocat, que la réalisation d'un cours de tennis n'est pas soumise à autorisation. Toutefois, cet échange n'a pas été de nature à permettre à la SARL Les Roures d'être informée que le maire de la commune d'Eygalières envisageait de prendre un arrêté interruptif de travaux et de présenter ses observations sur l'éventualité d'une telle décision. Elle a ainsi été privée d'une garantie. Elle est fondée, par suite, à soutenir que l'arrêté du 23 mars 2017 est entaché d'illégalité et à en demander l'annulation. 17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation, en l'état du dossier, de l'arrêté du 23 mars 2017. 18. Il résulte de ce qui précède que la SARL Les Roures est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 mars 2017 et à demander l'annulation de ce jugement dans cette mesure ainsi que de l'arrêté du 23 mars 2017. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Eygalières, qui n'est pas la partie perdante, la somme que demande la SARL Les Roures sur le fondement de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du 24 juin 2019 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de la SARL Les Roures tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 mars 2017. Article 2 : L'arrêté du 23 mars 2017 du maire de la commune d'Eygalières, agissant au nom de l'Etat, est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la SARL Les Roures est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Les Roures, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune d'Eygalières. Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Tarascon. Délibéré après l'audience du 5 novembre 2020, où siégeaient : - M. Poujade, président, - M. C..., président assesseur, - Mme Gougot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 novembre 2020. N° 19MA03598 7 nb