Tribunal administratif de Pau, 1ère Chambre, 15 avril 2024, 2201849

Mots clés
tacite • retrait • production • requête • pouvoir • remise • statuer • ressort • siège • tiers • preneur • principal • prorogation • rapport • rejet

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal administratif de Pau
  • Numéro d'affaire :
    2201849
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Rejet
  • Nature : Décision
  • Rapporteur : Mme Beneteau
  • Avocat(s) : SCP ALAIN NONNON - CHRISTINE FAIVRE
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 août 2022 et 17 janvier 2023, M. A B, représenté par Me Nonnon, demande au tribunal : 1°) d'annuler l'arrêté du 15 juin 2022, par lequel le préfet de la région Occitanie a procédé au retrait de son autorisation tacite d'exploiter ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat les entiers dépens. Il soutient que : - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure, sur le fondement de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, dès lors que la consultation de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) a été décidée par la commission en l'absence de toute base légale ; cette consultation est sans effet sur la procédure d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter et ne peut justifier un retard dans l'instruction qui motiverait le retrait d'une décision administrative créatrice de droit ; - il est entaché également d'un vice de procédure, sur le fondement des articles L. 331-1 et L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, car le préfet a saisi la Safer pour vendre les terres alors qu'il ne dispose pas du pouvoir de saisir un tel tiers dont la mission principale est l'intermédiation lors de transactions immobilières rurales ; - ayant pour fondement un schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) illégal, l'arrêté attaqué manque de base légale ; alors que le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire, le schéma directeur régional des exploitations agricoles, acte inférieur dans la hiérarchie des normes, lui impose une compétence liée ; - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que, sur le fondement de l'article R. 331-6 III du code rural et de la pêche maritime, une décision d'autorisation tacite d'exploiter est née à défaut de notification d'une décision dans le délai de six mois à compter de la date d'enregistrement de son dossier et que cette décision créatrice de droits ne pouvait être retirée par le préfet, sur le fondement de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 novembre 2022 et 4 septembre 2023, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Corthier ; - et les conclusions de Mme Beneteau, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit

: 1. M. B est agriculteur dans le département du Gers. Souhaitant prendre en location 24,23 hectares de terre agricoles situées sur le territoire des communes d'Arrouède et de Cabas-Loumassès, dans le même département, il a présenté, le 11 octobre 2021, une demande d'autorisation d'exploiter auprès de la direction départementale des territoires du Gers. Par lettre du 5 janvier 2022, cette direction l'a informé de la saisine de la commission départementale d'orientation d'agriculture. Par lettre du 26 janvier 2022, la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de la région Occitanie l'a informé que le délai d'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter était porté à six mois. Disposant d'une autorisation d'exploiter née tacitement le 11 avril 2022, il a pris les terres à bail par acte du 14 avril 2022. Par courrier du 16 mai 2022, la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de la région Occitanie l'a informé de son intention de lui retirer son autorisation tacite d'exploiter ces terres. En réponse, M. B a présenté ses observations par courrier du 23 mai 2022. Par arrêté du 15 juin 2022, le préfet de la région Occitanie a procédé au retrait de l'autorisation tacite d'exploiter dont bénéficiait M. B. Par la présente requête, M. B demande au tribunal l'annulation de cet arrêté. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. Ce contrôle a aussi pour objectifs de : 1° Consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ; () 3° Maintenir une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée, notamment en limitant les agrandissements et les concentrations d'exploitations au bénéfice, direct ou indirect, d'une même personne physique ou morale excessifs au regard des critères précisés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. ". Aux termes de l'article L. 331-1-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre : 1° Est qualifié d'exploitation agricole l'ensemble des unités de production mises en valeur, directement ou indirectement, par la même personne, quels qu'en soient le statut, la forme ou le mode d'organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l'article L. 311-1 ; 2° Est qualifié d'agrandissement d'exploitation ou de réunion d'exploitations au bénéfice d'une personne le fait, pour celle-ci, mettant en valeur une exploitation agricole à titre individuel ou dans le cadre d'une personne morale, d'accroître la superficie de cette exploitation ; () ". Aux termes de l'article L. 331-2 du même code : " I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. () ". Aux termes de l'article L. 331-3 du même code : " L'autorité administrative () vérifie, compte tenu des motifs de refus prévus à l'article L. 331-3-1, si les conditions de l'opération permettent de délivrer l'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 et se prononce sur la demande d'autorisation par une décision motivée. ". Aux termes de l'article L. 331-3-1 du même code : " I.- L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 331-3-3 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut n'être délivrée que pour une partie de la demande, notamment si certaines des parcelles sur lesquelles elle porte font l'objet d'autres candidatures prioritaires. ". 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-3 du code rural et de la pêche maritime : " Les demandes d'autorisation présentées sur le fondement du I de l'article L. 331-2 sont instruites par le préfet de la région où se trouvent les biens dont l'exploitation est envisagée, avec l'appui du préfet du département du siège de l'exploitation et, le cas échéant, des préfets des autres départements sur le territoire desquels sont situés les biens concernés. / Lorsque les biens dont l'exploitation doit être autorisée sont situés sur le territoire de plus d'une région, la demande est adressée au préfet de la région du siège de l'exploitation du demandeur, qui procède à la consultation des préfets des autres régions intéressées. ". Aux termes de l'article R. 331-5 du même code : " I.- La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-l peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. Dans ce cas, et lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens lui est soumis au cours de la même séance. / Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé. () ". 4. Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 25 janvier 2022, le directeur départemental des territoires du Gers a informé le propriétaire des terres litigieuses mises en location ainsi que les deux demandeurs de l'autorisation d'exploiter ses terres, dont M. B, que la commission s'était réunie le jour même et conseillait à ce propriétaire de se rapprocher de la Safer pour la vente de ses terres car cette procédure permet " d'ouvrir plus de possibilités de négociations et d'ententes entre les parties " que celle de l'autorisation d'exploiter. Par courrier du 31 mars 2022, la Safer a informé M. B qu'elle ne pouvait pas émettre un avis favorable à sa candidature d'achat de tout ou partie des terres en cause. Il s'en suit que ni la commission, ni le préfet de la région Occitanie ne peuvent être regardés comme ayant sollicité l'avis de la Safer sur la demande d'autorisation d'exploiter présentée par M. B le 11 octobre 2021. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée, en tant qu'elle procède au retrait de la décision tacite d'autorisation d'exploiter issue de la procédure initiale, serait entachée d'un vice de procédure. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les conditions de mise en œuvre du chapitre Ier du titre III du présent livre. Il détermine, pour répondre à l'ensemble des objectifs mentionnés à l'article L. 331-1, les orientations de la politique régionale d'adaptation des structures d'exploitations agricoles, en tenant compte des spécificités des différents territoires et de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux définis dans le plan régional de l'agriculture durable. II.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2. Ce seuil est compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne, établie dans des conditions fixées par le décret mentionné au V du présent article. (). III.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. / Les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation sont l'installation d'agriculteurs, l'agrandissement ou la réunion d'exploitations agricoles et le maintien ou la consolidation d'exploitations agricoles existantes. / Les critères d'appréciation de l'intérêt économique et environnemental d'une opération, en fonction desquels est établi l'ordre des priorités, sont les suivants : 1° La dimension économique et la viabilité des exploitations agricoles concernées ; 2° La contribution de l'opération envisagée à la diversité des productions agricoles régionales, à la diversité des systèmes de production agricole et au développement des circuits de proximité ; 3° La mise en œuvre par les exploitations concernées de systèmes de production agricole permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13 ; 4° Le degré de participation du demandeur ou, lorsque le demandeur est une personne morale, de ses associés à l'exploitation directe des biens objets de la demande au sens du premier alinéa de l'article L. 411-59 ; 5° Le nombre d'emplois non-salariés et salariés, permanents ou saisonniers, sur les exploitations agricoles concernées ; 6° L'impact environnemental de l'opération envisagée ; 7° La structure parcellaire des exploitations concernées ; 8° La situation personnelle des personnes mentionnées au premier alinéa du V. / Le schéma directeur régional des exploitations agricoles peut déterminer l'ordre des priorités en affectant une pondération aux différents éléments pris en compte. IV.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les critères servant à l'appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2. Il précise les critères au regard desquels une opération conduit à un agrandissement ou à une concentration d'exploitations excessifs de nature à diminuer la diversité des productions et le nombre d'emplois des exploitations concernées pour l'application de l'article L. 331-1 et du 3° du I de l'article L. 331-3-1. (). 6. D'une part, il résulte des dispositions du code rural et de la pêche maritime citées au point 2 que le préfet, saisi de demandes concurrentes d'autorisation d'exploiter portant sur les mêmes terres, doit, pour statuer sur ces demandes, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental des structures agricoles. Il peut être conduit à délivrer plusieurs autorisations lorsque plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu'aucun autre candidat ne relève d'un rang supérieur. Dans cette hypothèse, la législation sur le contrôle des structures des exploitations agricoles est sans influence sur la liberté du propriétaire des terres de choisir la personne avec laquelle il conclura un bail. 7. D'autre part, il appartient au préfet, lorsque les projets de deux candidats relèvent du même type d'opérations parmi ceux définis par le schéma directeur départemental des structures agricoles pour fixer l'ordre des priorités, de déterminer au regard des critères qu'il prévoit si l'un d'eux peut néanmoins être regardé comme prioritaire. Si le préfet doit, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, tenir compte, pour procéder à ce départage, de l'ensemble des critères prévus à cet effet par le schéma directeur, il n'est pas tenu, dans la motivation de sa décision, de se prononcer sur chacun de ces critères mais peut se borner à mentionner ceux qu'il estime pertinents et les éléments de fait correspondants. 8. En l'espèce, il résulte des points 6 et 7 que M. B n'est pas fondé à exciper de l'illégalité de l'arrêté attaqué, sur le fondement du schéma directeur régional des exploitations agricoles, en soutenant qu'en respectant l'ordre des priorités fixé par ce schéma, le préfet de la région Occitanie aurait entaché sa décision d'illégalité. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 9. En troisième et dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Le préfet de région dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande d'autorisation. / Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'une autre région. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. II.- La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3-1. / (). III.- Le préfet de région notifie sa décision aux demandeurs, aux propriétaires et aux preneurs en place par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. () /A défaut de notification d'une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l'autorisation est réputée accordée. () ". 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ". 11. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué que le préfet de la région Occitanie a considéré que la demande d'autorisation d'exploiter la surface de 24,23 hectares, présentée par un autre agriculteur, concurrente de celle déposée par M. B, portait la surface agricole totale de l'exploitation de celui-ci, après opération, à 159,41 hectares et correspondait à la priorité de rang n°6 " autre agrandissement " alors que la demande déposée par M. B augmentait la surface agricole totale de son exploitation, après opération, à 267,23 hectares et relevait de la priorité de rang n°7 " agrandissement excessif ". Il n'est pas établi, ni même soutenu, que cette appréciation serait erronée. Dans ces conditions, l'autorisation tacite d'exploiter née le 11 avril 2022 du silence gardé par le préfet de la région Occitanie pendant six mois sur la demande d'autorisation d'exploiter présentée le 11 octobre 2021 par M. B doit être regardée comme entachée d'illégalité dès lors que le préfet de la région Occitanie devait, pour statuer sur ces demandes concurrentes, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur régional des exploitations agricoles ainsi qu'il a été rappelé aux points 6 et 7. Dès lors, le préfet de la région Occitanie était fondé à procéder au retrait, par la décision attaquée du 15 juin 2022, de la décision d'autorisation tacite d'exploiter illégale dont bénéficiait M. B, dans le délai de quatre mois à compter de sa naissance le 11 avril 2022. Par suite, ce dernier moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration doit également être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête aux fins d'annulation ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais de l'instance : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 14. Par ailleurs, à défaut de dépens engagés en l'espèce, les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne pourront également qu'être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie. Délibéré après l'audience du 22 mars 2024, à laquelle siégeaient : Mme Sellès, présidente, Mme Corthier, conseillère, Mme Neumaier, conseillère. Rendue publique par mise à disposition au greffe le 15 avril 2024. La rapporteure, Signé Z. CORTHIER La présidente, Signé M. SELLES La greffière, Signé M. C La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition : La greffière,