Tribunal administratif de Toulouse, 6ème Chambre, 15 décembre 2023, 2105626

Mots clés
production • requête • rapport • rétroactif • rejet • interprète • saisie • pouvoir • préjudice • principal • produits • recours • règlement • requis • service

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal administratif de Toulouse
  • Numéro d'affaire :
    2105626
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Satisfaction partielle
  • Nature : Décision
  • Rapporteur : M. Leymarie
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 septembre 2021 et 10 mai 2022, la Confédération paysanne Occitanie, représentée par M. A C, demande au tribunal : 1°) d'annuler l'article 4.1 " Seuils de surface " de l'arrêté du 26 mars 2021 du préfet de la région Occitanie portant schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) d'Occitanie, en tant qu'il fixe les seuils de surface déclenchant le contrôle des structures en prenant en compte la surface agricole utile moyenne régionale, toutes productions confondues, de la seule catégorie des moyennes et grandes exploitations, ainsi que, par voie de conséquence, les équivalences fixées par les annexes 1, 2 et 2 bis du même schéma ; 2°) d'annuler l'annexe 4 du SDREA d'Occitanie en tant que le critère n° 6 " Impact environnemental de l'opération envisagée " ne prévoit pas de hiérarchisation au profit de l'agriculture biologique ; 3°) d'enjoindre au préfet de la région Occitanie de prendre en considération la surface agricole utile moyenne régionale, toutes productions confondues, de toutes les exploitations confondues, pour déterminer les seuils de surface déclenchant le contrôle des structures, et de modifier en conséquence l'article 4.1 " Seuils de surface " et les annexes 1, 2 et 2 bis du SDREA. Elle soutient que : - en faisant application de l'arrêté ministériel du 10 mars 2021, qui méconnaît les articles L. 312-1 et R. 312-3 du code rural et de la pêche maritime, et en donnant la possibilité de choisir comme base de calcul du seuil de contrôle des structures, la surface agricole utile moyenne régionale, toutes productions confondues, de la catégorie " moyennes et grandes exploitations ", le préfet de la région Occitanie a entaché l'arrêté litigieux d'une erreur de droit ; - en s'abstenant de prioriser, parmi les critères et indicateurs de départage des candidatures se situant dans un même rang de priorité, les demandeurs certifiés ou en conversion " agriculture biologique " par rapport aux demandeurs certifiés " exploitation de haute qualité environnementale " (HVE), le préfet de la région Occitanie a méconnu l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime et entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires, enregistrés les 10 janvier et 8 juin 2022, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par des mémoires, enregistrés les 4 février et 14 avril 2022, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; - eu égard à l'atteinte manifestement excessive de l'effet rétroactif d'une éventuelle annulation de l'article 4.1 " Seuils de surface " du SDREA d'Occitanie, à l'intérêt public qui s'attache à la mise en œuvre de la politique de contrôle des structures et afin de ne pas porter préjudice aux intérêts des agriculteurs, il y aurait lieu, le cas échéant, de différer les effets dans le temps d'une telle annulation, à l'issue du délai retenu dans l'injonction susceptible d'être prononcée. Par une ordonnance du 19 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 juin suivant. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté du 20 juin 2011 portant application de l'article D. 617-4 du code rural et de la pêche maritime et arrêtant les seuils de performance environnementale relatifs à la certification environnementale des exploitations agricoles et les indicateurs les mesurant ; - l'arrêté du 10 mars 2021 fixant le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur régional des exploitations agricoles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frindel ; - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ; - et les observations de M. B, représentant le préfet de la région Occitanie.

Considérant ce qui suit

: 1. En application des dispositions de l'article R. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, et par un arrêté du 26 mars 2021, le préfet de la région Occitanie a établi le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) d'Occitanie, conformément au modèle annexé à l'arrêté du 10 mars 2021 fixant le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur régional des exploitations agricoles. Par la présente requête, la Confédération paysanne Occitanie demande au tribunal l'annulation de l'article 4.1 " Seuils de surface " de ce schéma, en tant qu'il fixe les seuils de surface déclenchant le contrôle des structures en prenant en compte la surface agricole utile moyenne régionale, toutes productions confondues, de la seule catégorie des moyennes et grandes exploitations, l'annulation par voie de conséquence des équivalences fixées par ses annexes 1, 2 et 2 bis, et celle de son annexe 4, en tant que le critère n° 6 " Impact environnemental de l'opération envisagée " ne prévoit pas de hiérarchisation au profit de l'agriculture biologique. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la fixation du seuil de contrôle : 2. Aux termes du II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2. Ce seuil est compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne, établie dans des conditions fixées par le décret mentionné au V du présent article. Le schéma directeur régional des exploitations agricoles détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, en particulier pour les productions mentionnées à l'article L. 641-5 et pour les ateliers de production hors sol () ". Aux termes de l'article R. 312-3 de ce code : " Pour fixer le seuil de surface mentionné au II de l'article L. 312-1, le schéma directeur régional des exploitations agricoles prend en compte soit la surface agricole utile moyenne toutes productions confondues, soit la surface agricole utile moyenne par classe d'orientation technico-économique des exploitations particulières, au sens du b de l'article 2 du règlement (CE) n° 1217/2009 du Conseil du 30 novembre 2009 portant création d'un réseau d'information comptable agricole sur les revenus et l'économie des exploitations agricoles dans l'Union européenne, fixées au niveau régional lors du dernier recensement agricole ou, le cas échéant, par l'enquête sur les structures des exploitations agricoles réalisée à la suite de ce recensement / Les modalités de calcul des équivalences par type de production et, le cas échéant, par région naturelle ou par territoire, sont fixées par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture ". Aux termes de l'article R. 312-1 de ce code : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles prévu à l'article L. 312-1 () est conforme à un modèle fixé par arrêté du ministre chargé de l'agriculture ". Ce modèle a été fixé en dernier lieu par l'arrêté du 10 mars 2021 du ministre chargé de l'agriculture susvisé. 3. L'article 4 de l'arrêté du 10 mars 2021 susvisé, qui constitue la base légale de l'article 4.1 de l'arrêté du 26 mars 2021 attaqué, permet au schéma directeur régional de déterminer le seuil de contrôle mentionné au II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime en prenant en compte la surface agricole utile (SAU) moyenne régionale, soit de la catégorie " toute exploitation confondue ", soit de la catégorie " moyenne et grande exploitation ", alors que l'article R. 312-3 précité du même code ne prévoit aucune distinction selon la taille de l'exploitation, et doit donc être interprété comme obligeant à prendre en compte la SAU moyenne régionale de toutes les exploitations, quelle que soit leur taille. Ce faisant, l'arrêté ministériel du 10 mars 2021 a ajouté incompétemment une distinction non prévue par le pouvoir règlementaire. Dès lors, la confédération requérante est fondée à exciper de l'illégalité de l'article 4 de l'arrêté du 10 mars 2021 à l'encontre de l'article 4.1 " Seuils de surface " du SDREA litigieux et à demander, pour ce motif, l'annulation de ce dernier. Par voie de conséquence, les équivalences fixées par les annexes 1, 2 et 2 bis du même schéma, dont il n'est pas contesté qu'elles se fondent sur le critère fixé à l'article 4.1 " Seuils de surface " précité, sont illégales et doivent également, dans cette mesure, être annulées. En ce qui concerne l'absence de hiérarchisation en faveur de l'agriculture biologique au sein des indicateurs du critère n° 6 de l'annexe 4 : 4. D'une part, aux termes du III de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. / () / Les critères d'appréciation de l'intérêt économique et environnemental d'une opération, en fonction desquels est établi l'ordre des priorités, sont les suivants : / 1° La dimension économique et la viabilité des exploitations agricoles concernées ; / 2° La contribution de l'opération envisagée à la diversité des productions agricoles régionales, à la diversité des systèmes de production agricole et au développement des circuits de proximité ; / 3° La mise en œuvre par les exploitations concernées de systèmes de production agricole permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13 ; / 4° Le degré de participation du demandeur ou, lorsque le demandeur est une personne morale, de ses associés à l'exploitation directe des biens objets de la demande au sens du premier alinéa de l'article L. 411-59 ; / 5° Le nombre d'emplois non salariés et salariés, permanents ou saisonniers, sur les exploitations agricoles concernées ; / 6° L'impact environnemental de l'opération envisagée ; / 7° La structure parcellaire des exploitations concernées ; / 8° La situation personnelle des personnes mentionnées au premier alinéa du V. / Le schéma directeur régional des exploitations agricoles peut déterminer l'ordre des priorités en affectant une pondération aux différents éléments pris en compte ". L'article L. 331-1 du même code dispose : " () L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / Ce contrôle a aussi pour objectifs de : / () 2° Promouvoir le développement des systèmes de production permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13, ainsi que leur pérennisation () ". L'arrêté du 10 mars 2021 susvisé fixant le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur régional des exploitations agricoles précise que, si l'ordre des priorités établi par le SDREA doit être hiérarchisé, la pondération des critères prévus à l'article L. 312-1 du code précité est quant à elle facultative. 5. D'autre part, aux termes de l'article L. 611-6 du code rural et de la pêche maritime : " Les exploitations agricoles utilisant des modes de production particulièrement respectueux de l'environnement peuvent faire l'objet d'une certification qui comporte plusieurs niveaux d'exigences environnementales dont le plus élevé repose sur des indicateurs de performance environnementale et ouvre seul droit à la mention exploitation de haute valeur environnementale. Cette certification concourt de façon majeure à la valorisation de la démarche agroécologique mentionnée au II de l'article L. 1. Les modalités de certification des exploitations ainsi que, le cas échéant, le niveau correspondant à une haute valeur environnementale, les modalités de contrôle applicables, les conditions d'agrément des organismes chargés de la mise en œuvre, les mentions correspondantes et leurs conditions d'utilisation sont précisés par décret ". L'article D. 617-4 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, dispose : " La certification de troisième niveau, permettant l'utilisation de la mention " exploitation de haute valeur environnementale ", atteste du respect, pour l'ensemble de l'exploitation agricole, des seuils de performance environnementale portant sur la biodiversité, la stratégie phytosanitaire, la gestion de la fertilisation et de la ressource en eau, mesurés : / - soit par des indicateurs composites ; / - soit par des indicateurs globaux. / Ces seuils et indicateurs sont fixés par arrêté du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'environnement ". L'arrêté du 20 juin 2011 susvisé, pris pour l'application de l'article D. 617-4 du code rural et de la pêche maritime, arrête les seuils de performance environnementale relatifs à la certification environnementale des exploitations agricoles et les indicateurs les mesurant. Il précise que pour obtenir cette certification environnementale, l'exploitation agricole doit respecter les seuils de performance environnementale, mesurés par des indicateurs, en optant soit pour des indicateurs thématiques composites (option A), soit pour des indicateurs globaux (option B). 6. L'article 3 du SDREA d'Occitanie, tel qu'arrêté le 26 mars 2021, fixe huit rangs de priorité permettant de classer les demandes d'autorisation préalable d'exploiter, en prenant en compte, notamment, l'intérêt économique, environnemental et social des opérations envisagées. Le point 1 de l'article 5 du schéma liste les critères, énoncés à l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, permettant de départager les demandes concurrentes dans un même rang de priorité, compte tenu notamment de leur intérêt économique et environnemental. L'annexe 4 précise, pour chacun de ces critères, les indicateurs pris en compte pour procéder à ce départage. Ces indicateurs ne sont, aux termes du schéma litigieux, ni pondérés, ni hiérarchisés et sans effet cumulatif obligatoire. S'agissant du critère n° 6 " Impact environnemental de l'opération envisagée ", dont les indicateurs sont d'ailleurs identiques à celui du critère n° 3 " Mise en œuvre par les exploitations concernées de systèmes de production agricole permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13 ", la priorité est donnée, sans hiérarchisation, aux demandeurs certifiés ou en conversion agriculture biologique, à ceux certifiés " exploitation de haute valeur environnementale " (HVE) de niveau 3 et à ceux engagés dans une démarche agro-environnementale individuelle ou collective soutenue financièrement par les pouvoirs publics. 7. La Confédération paysanne d'Occitanie demande l'annulation de l'annexe 4 précitée du SDREA d'Occitanie en tant qu'elle n'accorde pas de priorité à l'agriculture biologique au sein des indicateurs retenus pour le critère n° 6. Selon elle, la certification HVE de niveau 3 ne permet en effet pas de garantir que le demandeur développe une production performante sur le plan environnemental, conformément à l'objectif fixé par l'article L. 331-1 précité du code rural et de la pêche maritime. 8. Toutefois et, d'une part, les dispositions précitées de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime et celles de l'arrêté du 10 mars 2021 susvisé, qui prévoient une pondération facultative des critères d'appréciation de l'intérêt économique et environnemental d'une opération, et n'en imposent donc pas la hiérarchisation, n'obligent pas davantage le préfet de région à prioriser les indicateurs au sein de chacun de ces critères. D'autre part, il résulte des dispositions précitées des articles L. 611-6 et D. 617-4 du code rural et de la pêche maritime que la certification HVE valorise des exploitations agricoles engagées dans une démarche de performance environnementale. Dans ces conditions, le préfet de la région Occitanie pouvait, sans entacher le SDREA d'une erreur manifeste d'appréciation, accorder la priorité, au sein du critère n° 6, aux exploitations engagées dans une démarche de recherche de performance environnementale, sans distinction entre elles, par rapport aux exploitations dont le modèle économique ne prend pas en compte une telle recherche. Le moyen doit donc être écarté. Sur la modulation dans le temps des effets de l'annulation prononcée : 9. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé, à titre exceptionnel, au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 10. L'annulation de l'article 4.1 " Seuils de surface " et des annexes 1, 2 et 2 bis de l'arrêté du 26 mars 2021 du préfet de la région Occitanie, en tant que ces dispositions prennent en compte la surface agricole utile moyenne régionale toutes productions confondues des seules moyennes et grandes exploitations pour fixer le seuil de surface prévue par le II de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, a pour effet de supprimer le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime dans la région Occitanie, et ce faisant, de faire obstacle à la mise en œuvre de la législation sur le contrôle des structures agricoles dans la région. L'annulation rétroactive de ces dispositions aurait ainsi des conséquences manifestement excessives au regard de l'intérêt général s'attachant à un maintien temporaire de ses effets, eu égard à l'objet même de cette législation. Dans ces conditions, il y a lieu, pour permettre au préfet de la région Occitanie d'adopter de nouvelles dispositions s'y substituant, de différer les effets de cette annulation au 15 juin 2024, sous réserve des droits des personnes qui ont engagé une action contentieuse à la date de la présente décision. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Aux termes de L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 12. L'annulation prononcée par le présent jugement implique que le préfet de la région Occitanie modifie le SDREA, y compris ses annexes 1, 2 et 2 bis, en ce qui concerne la fixation du seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise, conformément aux motifs du présent jugement et aux dispositions des articles L. 312-1 et R. 312-3 du même code. Il y a lieu d'enjoindre au préfet d'y procéder avant le 15 juin 2024.

D E C I D E :

Article 1er : L'article 4.1 " Seuils de surface " et les annexes 1, 2 et 2 bis de l'arrêté du 26 mars 2021 du préfet de la région Occitanie portant schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Occitanie sont annulés. Article 2 : L'annulation prononcée à l'article premier du présent jugement prendra effet à compter du 15 juin 2024. Article 3 : Il est enjoint au préfet de la région Occitanie de modifier le schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Occitanie, conformément aux motifs du présent jugement, avant le 15 juin 2024. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la Confédération paysanne Occitanie et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie. Délibéré après l'audience du 1er décembre 2023, à laquelle siégeaient : Mme Poupineau, présidente, Mme Rousseau, conseillère, M. Frindel, conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2023. Le rapporteur, T. FRINDEL La présidente, V. POUPINEAULa greffière, M. D La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme : La greffière en chef,