Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère Chambre, 15 décembre 2016, 15NC02186

Mots clés
urbanisme et aménagement du territoire • permis de construire Travaux soumis au permis • société • requête • maire • soutenir • saisine • rapport • recevabilité • ressort • statuer • grâce • immobilier • pouvoir

Chronologie de l'affaire

Cour administrative d'appel de Nancy
15 décembre 2016
tribunal administratif de Strasbourg
28 août 2015

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Nancy
  • Numéro d'affaire :
    15NC02186
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Décision précédente :tribunal administratif de Strasbourg, 28 août 2015
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000033657131
  • Rapporteur : M. Michel RICHARD
  • Rapporteur public : M. FAVRET
  • Président : M. MESLAY
  • Avocat(s) : SCP LEVA, DELANCHY & JUNG

Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : L'association Alsace Nature a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler l'arrêté du 27 mai 2010 par lequel le maire de Rosheim ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux de la société Orange France tendant à l'installation d'une antenne-relais de téléphonie mobile. Par un jugement n° 1101650 du 28 août 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 21 octobre 2015, la commune de Rosheim, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101650 du 28 août 2015 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) de rejeter la demande de l'association Alsace Nature ; 3°) de mettre à la charge de l'association Alsace Nature une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Rosheim soutient que : - la requête de l'association Alsace Nature était irrecevable en l'absence d'intérêt donnant qualité pour agir à la fédération régionale contre l'arrêté du 27 mai 2010 ; - les motifs d'annulation du tribunal administratif de Strasbourg ne sont pas justifiés dès lors que les travaux relevaient de la déclaration préalable de travaux et que l'avis de l'architecte des bâtiments de France a été émis à l'expiration du délai d'un mois à compter de sa saisine. Par un mémoire en défense enregistré le 18 mars 2016, l'association Alsace Nature, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Rosheim au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association Alsace Nature soutient que la requête est irrecevable, à défaut pour la commune de justifier de la qualité pour agir du maire et que les moyens soulevés par la commune de Rosheim ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 7 juin 2016, la société Orange France conclut à l'annulation du jugement contesté par la commune de Rosheim et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association Alsace Nature au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Orange France soutient que la requête était irrecevable, à défaut pour l'association de justifier de son intérêt donnant qualité pour agir et que les motifs retenus par le tribunal ne justifiaient pas l'annulation de l'arrêté du 27 mai 2010, le moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi ayant au demeurant été soulevé d'office et à tort par le tribunal. Par un courrier en date du 3 novembre 2016, les parties ont été informées que la cour était, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions en intervention de la société Orange France. Un mémoire en réponse au moyen d'ordre public a été présenté le 14 novembre 2016 pour la société Orange France. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - et les conclusions de M. Favret, rapporteur public.

Considérant ce qui suit

: 1. La société Orange France a déposé à la mairie de Rosheim une déclaration préalable le 1er avril 2010 en vue de la construction d'une station de téléphonie mobile sur un terrain sis lieu-dit d'Oberkreuzbuehl à Rosheim. Le maire de la commune de Rosheim a pris le 27 mai 2010 un arrêté portant non-opposition à cette déclaration préalable. La commune de Rosheim relève appel du jugement du 28 août 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010. I. Sur la recevabilité de l'intervention de la société Orange France : 2. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance ". 3. L'intervention volontaire en appel d'une personne qui était partie en première instance et qui, dès lors, avait qualité pour faire appel, n'est pas recevable. Toutefois, si une telle intervention est formée dans le délai d'appel, elle peut être requalifiée en appel. 4. La société Orange France, bénéficiaire de la déclaration préalable de travaux à laquelle le maire de Rosheim ne s'est pas opposé par son arrêté du 27 mai 2010, avait la qualité de partie au litige de première instance porté devant le tribunal administratif de Strasbourg par l'association Alsace Nature. Il s'ensuit que la société Orange France, qui n'a pas interjeté appel dans le délai de recours, n'est pas recevable, par ses conclusions du 7 juin 2016, à intervenir au soutien de la requête de la commune requérante dirigée contre le jugement du 28 août 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010. II. Sur le bien fondé du jugement : 5. Le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010 au motif que les travaux déclarés devaient faire l'objet d'un permis de construire et que le maire a statué avant l'expiration du délai de deux mois au terme duquel l'architecte des bâtiments de France devait émettre son avis sur ce projet compte tenu de son implantation dans un site classé. A. En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 6. La commune de Rosheim soutient que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010 dès lors que la demande de l'association n'était pas recevable, en l'absence de justification de son intérêt donnant qualité pour agir contre cette décision de non-opposition. 7. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'environnement : " Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. / Toute association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 justifie d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément ". 8. Il ressort des pièces du dossier que, selon ses statuts, l'association Alsace Nature a notamment pour objet la défense du milieu de vie, la sauvegarde des sites et paysages dans toutes leurs composantes sol, eau, flore, faune, milieux naturels et sites bâtis grâce à l'usage de tous les moyens légaux disponibles à cet effet. Un tel objet se rattache à la protection de la nature et de l'environnement au sens de l'article L. 142-1 du code de l'environnement. L'association Alsace Nature a, par ailleurs, fait l'objet d'un arrêté ministériel d'agrément en date du 11 juillet 1978 dans un cadre interdépartemental incluant le département du Bas-Rhin. Il s'ensuit que l'association Alsace Nature justifie de son intérêt donnant qualité pour agir contre le projet d'implantation d'une antenne-relais qui est susceptible d'affecter le milieu naturel et qui est située à Rosheim, au sein du territoire au titre duquel elle a reçu son agrément. La commune de Rosheim n'est donc pas fondée à soutenir que la demande de première instance dirigée contre l'arrêté du 27 mai 2010 était irrecevable. B. En ce qui concerne l'office du juge d'appel : 9. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 10. Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. C. En ce qui concerne le premier moyen d'annulation retenu par le tribunal et tiré de la nécessité d'un permis de construire : 11. La commune de Rosheim soutient que le projet de la société Orange France ne nécessitait pas de permis de construire contrairement à ce que le tribunal a retenu pour annuler l'arrêté du 27 mai 2010 portant non-opposition aux travaux déclarés. S'agissant des textes et des principes applicables : 12. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire (...) ". Aux termes de l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable (...) ". Selon l'article L. 421-5 du même code, un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre de ce code en raison, notamment, de leur très faible importance. 13. En vertu de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire à l'exception des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8, qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, et des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Selon le a) de l'article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, les constructions nouvelles dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à douze mètres et qui n'ont pas pour effet de créer de surface de plancher ou qui ont pour effet de créer une surface hors oeuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés sont dispensées, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, de toute formalité au titre du code de l'urbanisme, en raison de leur nature ou de leur très faible importance. En vertu du a) de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée, doivent faire l'objet d'une déclaration préalable, en dehors des secteurs sauvegardés et des sites classés, les constructions nouvelles n'étant pas dispensées de toute formalité au titre du code précité qui ont " pour effet de créer une surface hors oeuvre brute supérieure à deux mètres carrés et inférieure ou égale à vingt mètres carrés ". En vertu des dispositions du c) du même article, sont également soumises à autorisation préalable les constructions " dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure à douze mètres et qui n'ont pas pour effet de créer de surface hors oeuvre brute ou qui ont pour effet de créer une surface hors oeuvre brute inférieure ou égale à deux mètres carrés ", ces dernières dispositions n'étant pas applicables aux éoliennes et aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire. 14. Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " La surface de plancher hors oeuvre brute d'une construction est égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction ". 15. Il résulte de la combinaison des dispositions qui précèdent que les antennes relais de téléphonie mobile dont la hauteur est supérieure à douze mètres et dont les installations techniques nécessaires à leur fonctionnement entraînent la création d'une surface hors oeuvre brute de plus de deux mètres carrés n'entrent pas, dès lors qu'elles constituent entre elles un ensemble fonctionnel indissociable, dans le champ des exceptions prévues au a) et au c) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme et doivent faire l'objet d'un permis de construire en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-1 du même code (CE 20 juin 2012 n° 344646). Par ailleurs, une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l'objet d'une seule autorisation d'urbanisme. S'agissant de l'application à l'espèce : 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Orange France porte sur un relais de téléphonie mobile composé d'un pylône d'une hauteur supérieure à 25 mètres et d'installations techniques. Un tel projet, compte tenu de sa configuration et des éléments qui le composent, soit le pylône et les installations techniques implantées sur une plateforme en béton, doit être regardé, contrairement à ce que soutient la commune de Rosheim, comme formant une construction unique dont les éléments constituent un ensemble fonctionnel indissociable, lequel a d'ailleurs fait l'objet d'une même déclaration préalable. 17. Par ailleurs, le pylône et le local technique emportent création d'une surface hors oeuvre brute totale supérieure à deux mètres carrés. 18. Enfin, la commune de Rosheim ne peut utilement se prévaloir des dispositions issues du décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ni du décret n° 2012-274 du 28 février 2012 relatif à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d'urbanisme. 19. Il s'ensuit que, compte tenu de ses caractéristiques rappelées ci-dessus, la construction litigieuse ne pouvait relever du régime de la déclaration préalable de travaux. La commune de Rosheim n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de ce que le projet litigieux relevait du régime du permis de construire et non d'une simple déclaration préalable de travaux. Le maire de Rosheim était en conséquence tenu de s'opposer aux travaux déclarés (CE 9 juillet 2014 n° 373295). D. En ce qui concerne le second moyen d'annulation retenu par le tribunal : 20. Le tribunal a annulé l'arrêté litigieux au motif que, dès lors que l'architecte des bâtiments de France disposait d'un délai de deux mois pour émettre son avis sur le projet de la société Orange France en application des dispositions de l'article R. 423-67 du code de l'urbanisme du fait de la localisation de l'antenne-relais dans un site inscrit, le maire ne pouvait légalement statuer sur cette déclaration préalable de travaux avant que l'architecte des bâtiments de France se soit expressément prononcé ou, à défaut, avant l'expiration du délai de deux mois à l'issue duquel il était réputé avoir émis un avis favorable. 21. Aux termes de l'article R. 423-67 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Par exception aux dispositions de l'article R. 423-59, le délai à l'issue duquel l'architecte des Bâtiments de France est réputé avoir émis un avis favorable est de : (...) c) Deux mois lorsque le projet est situé dans un site inscrit ou classé en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement ". 22. La commune de Rosheim soutient que si les dispositions de l'article R. 423-67 du code de l'urbanisme portent de un à deux mois le délai accordé à l'architecte des bâtiments de France pour délivrer son avis lorsque le projet est situé dans un site inscrit, ces dispositions n'étaient pas applicables dès lors qu'elles ne visent que les demandes de permis de construire et non les déclarations préalables de travaux. 23. Les dispositions de l'article R. 423-67 du code de l'urbanisme sont incluses dans une section 6 relative à " l'instruction des demandes de permis et des déclarations préalables ", elle-même incluse dans un titre II propre aux dispositions communes aux diverses autorisations et aux déclarations préalables. 24. La commune de Rosheim n'est donc pas fondée à soutenir qu'elle disposait, à l'issue du délai d'un mois à compter de la saisine de l'architecte des bâtiments de France, d'un avis tacite favorable de sa part et qu'elle n'était pas tenue d'attendre l'expiration d'un délai de deux mois à compter de cette saisine avant de prendre l'arrêté litigieux. 25. En conclusion de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par l'association Alsace Nature à la requête d'appel, la commune de Rosheim n'est pas fondée soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du 27 mai 2010 portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux de la société Orange France. III. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Alsace Nature qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Rosheim et la société Orange France demandent au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 27. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces dernières dispositions, de mettre à la charge de la commune de Rosheim le paiement de la somme de 1 500 euros à l'association Alsace Nature au titre des frais que celle-ci a exposés pour sa défense.

Par ces motifs

, DECIDE : Article 1er : L'intervention de la société Orange France n'est pas admise. Article 2 : La requête de la commune de Rosheim est rejetée. Article 3 : La commune de Rosheim versera à l'association Alsace Nature une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Alsace Nature, à la société Orange France et à la commune de Rosheim. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. 8 N° 15NC02186