Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 4 février 2016, 15DA01284

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Lillers a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés des 7 et 23 décembre 2005 par lesquels le préfet du Pas-de-Calais a procédé, en ce qui la concerne, à la répartition de l'actif et du passif de la zone d'aménagement concerté de l'Université en conséquence de son retrait de la communauté de communes du Béthunois.

Par un jugement n° 0601167 du 7 décembre 2010, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 11DA00185 du 3 décembre 2013, la cour administrative d'appel de Douai a rejeté la requête présentée par la commune de Lillers contre le jugement du 7 décembre 2010 du tribunal administratif de Lille.

Par une décision n° 375129 du 22 juillet 2015, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi présenté par la commune de Lillers, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Douai et lui a renvoyé l'affaire.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 février 2011 et 26 décembre 2011, la commune de Lillers, représentée par Me F...B..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 7 décembre 2010 ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés préfectoraux des 7 et 23 décembre 2005 ;

3°) de rejeter les conclusions présentées en première instance par la communauté de communes de Noeux et environs sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le maire a été valablement autorisé pour introduire la présente requête ;

- le jugement n'a pas visé l'intégralité des mémoires produits par les parties après la requête ;

- il ne comporte pas la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier ;

- le préfet du Pas-de-Calais était incompétent pour procéder à la répartition de l'actif et du passif de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de l'Université en l'absence du constat d'un défaut d'accord sur ce point et à cette date et même d'un début de négociation entre la commune et la communauté de communes, en application des dispositions des articles combinées L. 5214-26 et L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales ;

- les arrêtés attaqués méconnaissent les conséquences qui s'attachent au transfert des compétences issu de l'article 38 de la loi du 12 juillet 1999 qui a modifié le II de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales, sur la détermination de la collectivité devant supporter la charge du solde des emprunts de l'opération de la ZAC ;

- à titre subsidiaire :

- la communauté de communes de Noeux et environs (CCNE) étant incompétente pour approuver le bilan de clôture de la ZAC de l'Université, les arrêtés préfectoraux se sont fondés sur un bilan de clôture approuvé par une autorité incompétente ;

- les arrêtés attaqués méconnaissent les dispositions de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales faute de mentionner l'affectation des emprunts à des biens précis de la ZAC de l'Université ;

- alors même que les biens composant l'actif ne pouvaient générer de recettes, ils devaient être répartis selon les mêmes critères que les dettes ;

- faute d'identification claire des actifs, le principe de solidarité communale ne pouvait justifier la répartition retenue par les arrêtés préfectoraux attaqués ;

- la CCNE n'était pas attributaire ou propriétaire des terrains figurant à l'actif ;

- les mesures prises méconnaissent le principe d'égalité entre les communes qui se sont retirées et la CCNE ainsi que le principe d'équité ;

- la communauté de communes de Noeux et environs a conservé, seule, l'actif non aménagé et les revenus de la zone d'aménagement concerté de l'Université tout en faisant supporter aux communes sortantes la quasi-totalité des charges d'emprunt ;

- la commune de Lillers supporte une participation exorbitante dans la prise en charge du passif de l'opération ZAC sans bénéficier d'aucun actif ni d'aucun service de la ZAC ;

- la répartition opérée repose sur une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2011, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2011, la communauté de communes de Noeux et environs, représentée par la SCP d'avocats CGCB et associés, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à l'annulation partielle des arrêtés préfectoraux attaqués, et à ce que soit mise à la charge de la commune de Lillers une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute d'autorisation à ester en justice donnée au maire ;

- la circonstance que la commune de Lillers n'ait pas eu communication des actes d'achat des terrains non aménagés est sans incidence sur la légalité des arrêtés attaqués ;

- la circonstance que les terrains non aménagés soient situés en dehors de son territoire est sans incidence sur la conservation de la propriété de ces biens ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- l'arrêté du 7 décembre 2005 est divisible et ne devrait être annulé qu'en tant qu'il concerne la commune de Lillers.

Par un mémoire, enregistré le 28 décembre 2011, la communauté de communes Artois-Lys, représentée par la SCP Lévy, Gosselin, Mallevays, Salaün, a produit ses observations.

Par un nouveau mémoire, enregistré le 30 septembre 2015 après cassation, la commune de Lillers, représentée par Me F...B..., maintient ses conclusions d'annulation et demande, en outre, à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, en outre, que les arrêtés en litige ne sont pas suffisamment motivés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 décembre 2015, la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs, venant aux droits et obligations de la communauté de communes de Noeux et environs, confirme ses précédentes conclusions par les mêmes moyens.

Vu les autres pièces du dossier.

Une ordonnance a fixé en dernier lieu la clôture de l'instruction au 24 décembre 2015.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hadi Habchi, premier conseiller,

- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,

- les observations de Me A...E..., représentant la commune de Lillers, et de Me D...C..., représentant la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs.

Une note en délibéré présentée pour la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs a été enregistrée le 1er février 2016.

1. Considérant que, par une délibération du 19 octobre 1992, le comité syndical du SIVOM de la communauté du Béthunois a décidé d'aménager un site universitaire, situé sur les communes de Béthune et de Beuvry, sous la forme d'une zone d'aménagement concerté, dénommée " ZAC de l'Université " ; que, le 22 novembre 1992, la communauté de communes du Béthunois s'est substituée au SIVOM de la communauté du Béthunois, dont la commune de Lillers était membre ; que, par un arrêté du 21 décembre 2001, le préfet du Pas-de-Calais a autorisé le retrait de la commune de Lillers, sur sa demande, de la communauté de communes du Béthunois, et a admis son adhésion, à compter du 1er janvier 2002, à la communauté de communes Artois-Lys ; que, par un arrêté 23 décembre 2005 qui modifie et complète celui du 7 décembre 2003, le préfet du Pas-de-Calais a réparti l'actif et le passif de l'opération de la ZAC de l'Université en conséquence notamment du retrait de la commune de Lillers de la communauté de communes du Béthunois ; que, par un jugement du 7 décembre 2010, le tribunal administratif de Lille a rejeté la demande de la commune de Lillers tendant à l'annulation des arrêtés préfectoraux des 7 et 23 décembre 2005 en tant qu'ils la concernent ; que l'arrêt du 3 décembre 2013 par lequel la cour administrative d'appel de Douai avait confirmé ce jugement, a été annulé par une décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 22 juillet 2015, qui lui a renvoyé l'affaire ;

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel :

2. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier que, par une délibération du 14 avril 2014 du conseil municipal de la commune de Lillers régulièrement publiée, le maire a été habilité à " intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans tous les domaines où les intérêts de la collectivité sont en cause " ; que par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que le maire de la commune de Lillers n'aurait pas été habilité à agir devant la juridiction d'appel doit être écartée ;

Sur la régularité du jugement :

3. Considérant qu'il ressort de la minute du jugement que le tribunal administratif de Lille a visé et analysé l'ensemble des mémoires produits devant lui ; qu'en outre, la minute du jugement attaqué comporte également la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience ; que, dès lors, la commune de Lillers n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait irrégulier au regard des dispositions des articles R. 741-2 et R. 741-7 du code de justice administrative ;

Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance :

4. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier que, par une délibération du 5 juin 2008 du conseil municipal de la commune de Lillers régulièrement publiée, le maire a été habilité à " intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans tous les domaines où les intérêts de la collectivité sont en cause " ; que, par suite, la communauté de communes de Noeux et environs, devenue la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs, n'est pas fondée à soutenir que le maire de la commune de Lillers n'aurait pas été habilité à agir devant le tribunal administratif ;

Sur le bien-fondé des arrêtés des 7 et 23 décembre 2005 du préfet du Pas-de-Calais :

5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Par dérogation à l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l'Etat dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l'article L. 5211-45, à se retirer d'une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d'adhésion. L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de deux mois. / Ce retrait s'effectue dans les conditions fixées par l'article L. 5211-25-1. (...) " ;

6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 5211-25-1 du même code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. (...) " ;

7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que le représentant de l'Etat dans le département ne peut procéder, en cas de retrait d'une ou plusieurs communes d'un établissement public de coopération intercommunale, à la répartition par arrêté des biens de cet établissement public, ainsi que du solde de l'encours de la dette qu'il a contractée, entre cet établissement public et la ou les communes l'ayant quitté qu'en l'absence d'accord intervenu entre l'organe délibérant de cet établissement public et les conseils municipaux des communes l'ayant quitté pour régler les conséquences financières de ce retrait ; que si les dispositions citées au point 6 ne subordonnent la constatation du défaut d'un tel accord à aucune condition particulière de délai ou de procédure, il appartient néanmoins au préfet de rechercher si une démarche amiable entre la collectivité et l'établissement public de coopération intercommunale a été engagée et, le cas échéant, après avoir constaté le défaut d'accord entre les parties, de se substituer à celles-ci, en vue du règlement financier du litige qui les oppose ;

8. Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier qu'à la suite du retrait de la commune de Lillers, au 1er janvier 2002, de la communauté de communes du Béthunois, devenue communauté de communes de Noeux et environs, la répartition de l'actif et du passif de l'opération d'aménagement intitulée " ZAC de l'Université " n'a pu être arrêtée dans le courant de l'année 2002 entre la communauté et les communes membres sortantes, faute pour la société d'équipement du Pas-de-Calais (SEPAC) d'avoir produit le bilan de clôture de cette opération, pour laquelle cinq emprunts avaient été contractés par l'établissement public de coopération intercommunale ; que la répartition de l'actif et du passif de cette ZAC a donc été explicitement réservée ; qu'il résulte des termes mêmes des arrêtés en litige que, le 31 mars 2004, le préfet du Pas-de-Calais a reçu notification du bilan de clôture comportant l'actif et le passif de l'opération de création du site universitaire, établi par la SEPAC le 27 novembre 2003, et approuvé par la communauté de communes de Noeux et environs ; qu'à cette date, la commune de Lillers ne faisait plus partie de la communauté de communes du Béthunois ; qu'elle ne peut donc être réputée en avoir eu connaissance par une participation aux instances de l'établissement public ; qu'en tout état de cause, elle n'en a eu connaissance que le 23 décembre 2005 avec le dernier arrêté préfectoral en litige ; qu'aucune initiative n'a été prise par la communauté de communes du Béthunois pour rechercher un accord amiable avec la commune de Lillers sur les conséquences à tirer du bilan de clôture de la ZAC en question ; que, dans ces conditions, il ne peut être déduit du seul écoulement du temps entre 2004 et 2005 qu'un processus de négociation aurait été engagé entre la commune sortante et l'établissement public de coopération intercommunale et qu'à la date de l'arrêté du 23 décembre 2005, un défaut d'accord devrait être considéré comme acquis ; que, par ailleurs, le fait que des divergences existaient de manière persistante entre la communauté de communes de Noeux et environs et la communauté de communes Artois-Lys au cours des années 2002 à 2005, à propos des conditions de transfert des compétences des communes ayant souhaité leur retrait, ou que des désaccords ont pu être constatés avec d'autres communes ou à propos d'autres éléments du patrimoine ou d'autres opérations ne suffit pas à tenir pour établie, dans les circonstances de l'espèce, l'existence d'un défaut d'accord entre la commune de Lillers et la communauté de communes du Béthunois à propos de la répartition de l'actif et du passif de la ZAC de l'Université dont il a été dit qu'elle avait été réservée dans l'attente du bilan de clôture par la SEPAC ; que la commune de Lillers n'a pas davantage spontanément formulé des propositions ou des observations sur le bilan de clôture dont s'agit ou exprimé des positions qui auraient pu être interprétées comme un défaut d'accord ; qu'enfin, il n'est pas contesté que c'est à la demande même de la communauté de communes de Noeux et environs que le préfet du Pas-de-Calais, sans davantage consulter la commune de Lillers, a fixé directement les charges financières relevant de la ZAC de l'Université ; qu'enfin, pour prendre l'arrêté du 23 décembre 2005 qui intègre la commune de Lillers et celle d'Allouagne dans le dispositif de répartition de l'actif et du passif de la ZAC de l'Université déjà établi pour d'autres collectivités par son précédent arrêté du 7 décembre 2005, le préfet du Pas-de-Calais, qui n'a pas recherché en l'espèce si une démarche amiable avait été engagée, ne s'est pas davantage référé au constat d'un défaut d'accord entre la commune de Lillers et la communauté de communes du Béthunois ; qu'ainsi, les personnes publiques concernées n'ayant pas été mises, à la date des arrêtés attaqués, à même de rechercher un accord, la condition prévue à l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales et rappelée aux points 6 et 7 n'était pas vérifiée ; que, par suite, la commune de Lillers est fondée à soutenir que les arrêtés du préfet du Pas-de-Calais sont entachés d'illégalité en tant qu'ils l'intègrent dans les modalités de répartition de l'actif et d'une quote-part du passif de la ZAC de l'Université ;

9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la commune de Lillers est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lillers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs, celle-ci s'étant désormais substituée à la communauté de communes de Noeux et environs ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les arrêtés des 7 et 23 décembre 2005 par lesquels le préfet du Pas-de-Calais a procédé à la répartition de l'actif et du passif de la zone d'aménagement concerté de l'Université sont annulés en tant que ces décisions ont déterminé l'actif et la quote-part du passif de la commune de Lillers.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 7 décembre 2010 est annulé.

Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la commune de Lillers sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lillers, à la communauté d'agglomération de Béthune-Bruay Noeux et environs et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Pas-de-Calais et à la communauté de communes Artois-Lys.

Délibéré après l'audience publique du 21 janvier 2016 à laquelle siégeaient :

- M. Olivier Yeznikian, président de chambre,

- M. Christian Bernier, président-assesseur,

- M. Hadi Habchi, premier conseiller.

Lu en audience publique le 4 février 2016.

Le rapporteur,

Signé : H. HABCHILe premier vice-président de la cour,

Président de chambre,

Signé : O. YEZNIKIAN

Le greffier,

Signé : S. DUPUIS

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Par délégation,

Le greffier,

Sylviane Dupuis

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N°15DA012842