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Tribunal Administratif de Toulon, 1ère Chambre, 6 décembre 2022, 2200521

Mots clés
rapport • requête • règlement • maire • pouvoir • recours • ressort • soutenir • représentation • astreinte • ehpad • principal • propriété • reclassement • référé

Synthèse

  • Juridiction : Tribunal Administratif de Toulon
  • Numéro d'affaire :
    2200521
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Dispositif : Rejet
  • Rapporteur : M. Cros
  • Président : M. Privat
  • Avocat(s) : BRL - BAUDUCCO ROTA LHOTELLIER

Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 février 2022 et 5 août 2022, Mme E D épouse G, Mme B G et M. C G, représentés par Me Consalvi, demandent au Tribunal : 1°) d'annuler la décision en date du 20 décembre 2021 par laquelle le maire de la commune de Néoules a rejeté la demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Néoules approuvé le 23 janvier 2018 en tant qu'il a classé la parcelle cadastrée section C n°532 leur appartenant dans le secteur particulier de plan de masse " Ubg " ; 2°) par voie de conséquence d'enjoindre au maire de la commune de Néoules d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section C n°532 dans le secteur particulier de plan de masse " Ubg " en vue de son reclassement dans la zone Ub, dans le délai maximum de deux mois à compter de la notification de la présente décision, par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, et assortir cette injonction d'une astreinte de 150 euros par jour de retard, en application des dispositions de l'article L. 911-3 du code de justice administrative ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Néoules une somme de 4 000 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : En ce qui concerne la légalité externe : - la motivation de la décision attaquée est illégale ; le maire se réfère aux articles R. 123-9 et R. 123-39 du code de l'urbanisme alors que ce code ne contient pas de tels articles ; la justification par le maire de la commune est insuffisante en ce que celui-ci se borne à indiquer dans la décision attaquée que le préfet du Var a émis un avis favorable au document et que le commissaire enquêteur n'a pas non plus apporté de remarques sur le zonage retenu ; le maire ne peut utilement soutenir qu'à défaut d'avoir exercé un recours direct contre la délibération ayant approuvé le plan local d'urbanisme, ils ne pouvaient pas faire une demande d'abrogation. En ce qui concerne la légalité interne : - la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit ; la représentation graphique du secteur Ubg correspondant à la parcelle cadastrée C n°532 ne répond pas aux exigences des dispositions de l'article L. 151-40 du code de l'urbanisme car les polygones figurant sur les documents graphiques ne sont pas cotés dans les trois dimensions ; - en outre, la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; la parcelle litigieuse n'est pas une dent creuse ; la parcelle concernée dépend d'un grand tènement bâti, composé des parcelles cadastrées section C n°324 et C n°325, n'est pas entourée de constructions sur tous ses côtés, supporte une construction et dispose d'une superficie importante de près de 4 000 mètres carrés ; - la parcelle litigieuse est la seule parcelle de cette dimension classée en secteur Ubg, alors que d'autres parcelles non bâties de taille comparable sont classées dans la zone Ub classique ; - l'expression sur le document graphique du plan local d'urbanisme des polygones appliqués à la parcelle C n°532 conduit à une sur-densification et ne répond nullement aux objectifs exposés par le plan local d'urbanisme pour justifier le classement de la parcelle dans le secteur Ubg ; le classement et l'expression graphique appliqués à la parcelle concernée conduisent à la réalisation de trois constructions distinctes alors que le souhait exprimé auprès du maire des enfants de A G consiste à réaliser seulement deux constructions. Par un mémoire en défense enregistré le 10 juin 2022, la commune de Néoules, représentée par Me Bauducco, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer sur la demande afin que la commune puisse en tant que de besoin régulariser les vices qui auraient pu être identifiés sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause elle demande à ce qu'il soit mis à la charge des requérants une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 16 août 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 novembre 2022 : - le rapport de M. F ; - les conclusions de M. Cros, rapporteur public ; - les observations de Me Consalvi, représentant les consorts G ; - et les observations de Me Bauducco, représentant la commune de Néoules.

Considérant ce qui suit

: Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 1. Aux termes de l'article Article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal () ". En outre, selon les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". 2. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA). Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 3. Les requérants ne peuvent ainsi utilement contester la légalité de la décision de refus d'abrogation de la délibération du 23 janvier 2018 de la commune de Néoules en sa forme. En outre, la décision refusant d'abroger un acte réglementaire, qui a elle-même un caractère réglementaire, n'a pas à être motivée, contrairement à ce que soutiennent les requérants. Il ressort donc des pièces du dossier que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée du 20 décembre 2021 doit être écarté comme étant inopérant. En ce qui concerne la légalité interne : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique ". En outre, l'article L. 151-17 du même code dispose que : " Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ". Enfin, selon les dispositions de l'article R. 151-39 du même code : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions. Il peut également prévoir, pour traduire un objectif de densité minimale de construction qu'il justifie de façon circonstanciée, des règles minimales d'emprise au sol et de hauteur. Il délimite, dans le ou les documents graphiques, les secteurs dans lesquels il les impose. Les règles prévues par le présent article peuvent être exprimées par rapport aux voies et emprises publiques, aux limites séparatives et aux autres constructions sur une même propriété ainsi qu'en fonction des objectifs de continuité visuelle, urbaine et paysagère attendus ". 5. Les requérants soutiennent que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu se prévaloir des dispositions de l'article R. 151-40 du code de l'urbanisme et du plan de masse. Ils poursuivent en soutenant que ce plan de masse ne serait pas coté dans les trois dimensions. Toutefois, ainsi que le fait valoir la commune sur ce point, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu se prévaloir, non pas des dispositions de l'article R. 151-40 du code de l'urbanisme mais de celles de l'article R. 151-39 du même code, et définir des secteurs d'emprise maximale, qu'ils ont identifiés dans le document graphique du plan local d'urbanisme. Il ressort donc des pièces du dossier que les requérants ne peuvent utilement soutenir que la décision attaquée méconnaitrait les dispositions de l'article R. 151-40 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit en ce que le plan de masse ne serait pas coté dans les trois dimensions, doit être écarté comme étant inopérant. 6. En second lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. En outre, les dispositions précitées des articles L. 151-17 et R. 151-39 du code de l'urbanisme n'interdisent pas aux auteurs du plan local d'urbanisme de définir des règles concernant l'implantation des constructions en instituant des polygones d'implantation, positionnés dans les documents graphiques, dans lesquels ces constructions doivent obligatoirement s'inscrire. 7. Tout d'abord, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit à son orientation n° 2 : " Néoules, des quarties où il fait bon vivre ", que : " Les capacités d'accueil théoriques maximales du PLU de Néoules sont ainsi estimés à environ 3 500 habitants en résidence principale. (). Autour du village et de son extension programmée, les quartiers résidentiels représentent la principale forme urbaine de Néoules. Le PLU définit des densités à appliquer pour l'ensemble des quartiers urbains à vocation d'habitat : Quartiers résidentiels première couronne semi-dense (zone Ub) : de 12 à 20 logements par hectare. Les parcelles les plus vastes font l'objet de polygones d'emprises maximales des constructions, définies au zonage du PLU, afin de limiter la sur-densification de quartiers voués à de l'habitat pavillonnaire. Ces sous-secteurs sont indicés " g ", comme " secteurs à gabarits ". 8. Ensuite, le rapport de présentation précise en page 38 que : " Dents creuses et renouvellement urbain. Dans le cadre de la réalisation du plan local d'urbanisme, au cours de la phase de travail de diagnostic, des " dents creuses ", espaces libres situés en centre urbain, ont été identifiées. Les " dents creuses " se situent en périphérie immédiate du centre du village. () En tant que gisements fonciers, elles ont la capacité de permettre une densification du bâti ou une redéfinition des espaces publics et du stationnement de la ville ". En outre, une carte du centre du village de Néoules est présentée en page 38 du rapport de présentation de la délibération litigieuse, sur laquelle la parcelle litigieuse cadastrée section C n°532 est identifiée comme dent creuse n°6. En page 39 de ce même rapport de présentation, une seconde carte est présentée qui détaille la parcelle cadastrée section C n°532 et qui indique en légende : " 6 : surface 3 885 mètres carrés. Parcelle cadastrale 532 Idéal pour y favoriser une densité modérée ". 9. Enfin, le règlement de la zone Ub définit le caractère de la zone Ub comme suit : " La zone Ub représente les quartiers résidentiels semi-denses. Cette zone a principalement vocation à accueillir des constructions à destination d'habitation, d'hébergement hôtelier, de commerces et de bureaux, d'artisanat, et les constructions ou installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. La zone Ub comprend les secteurs : Ubg : secteurs où toutes constructions doivent s'inscrire au sein de gabarits, traduits en polygones d'emprises maximales aux documents graphiques du plan local d'urbanisme ". 10. L'article Ub2 du règlement du plan local d'urbanisme précise : " Dans le secteur Ubg : les nouvelles constructions devront s'inscrire au sein des gabarits, traduits en polygones d'emprises maximales aux documents graphiques du PLU. Chaque gabarit correspond à 140 m² d'emprise au sol. Hors de ces emprises, seule sera autorisée une piscine par unité foncière. Les équipements d'intérêt collectif et les services publics ne sont pas concernés par les polygones d'emprises. Pour les constructions existantes, seule une extension limitée à 30% de la surface de plancher existante est autorisée, dans le respect des autres règles de la zone Ub ". En outre, l'article Ub 9 du même règlement indique que : " En zone Ub et Ubv, hors secteur Ubg, et sous réserve de respecter les conditions édictées à l'article Ub2 : L'emprise maximale des nouvelles constructions générant de la surface de plancher ne peut excéder 20 % de la surface du terrain. Cette disposition ne s'applique pas pour les piscines et les annexes à l'habitation. L'emprise maximale n'est pas règlementée pour les nouvelles constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif () ". Enfin, l'article Ub10 du même règlement du plan local d'urbanisme dispose que : " Hauteur maximale autorisée en zone Ub, Ubv et secteurs Ubg. La hauteur des constructions définie dans les conditions ci-dessus, ne peut dépasser 7 mètres. Toutefois, l'étage de la construction (R+1) ne pourra être supérieur à 30% de l'emprise au sol. La hauteur des annexes est limitée à 2,50 mètres, à l'égout du toit. Pour les constructions en limite séparative ne bordant pas une voie publique, la hauteur ne peut dépasser 3,50 mètres (toiture comprise) par rapport au terrain le plus bas. Ne sont pas soumises à ces règles : les équipements d'intérêt collectif et services publics, et notamment les EHPAD pour lesquels la hauteur est limitée à 9 mètres ; les constructions existantes à la date d'approbation du PLU qui dépassent la hauteur définie ci-dessus ". En ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n°532 : 11. Premièrement, les requérants soutiennent que la parcelle litigieuse ne peut être qualifiée de " dent creuse ", qui est, à défaut de définition juridique, une parcelle vierge d'une superficie modeste, entourée de constructions sur les côtés. Ils poursuivent en soutenant que la représentation de la parcelle dans les écritures en défense de la commune ne correspond pas à la réalité, car la parcelle litigieuse supporte une construction annexe qui n'apparaît pas sur le fond de plan du plan local d'urbanisme. 12. Toutefois, sur ce point, la parcelle litigieuse cadastrée section C n°532 est boisée dans sa grande majorité, non bâtie, à l'exception d'une annexe à la construction dans sa partie nord, et dispose d'une superficie légèrement inférieure à 4 000 mètres carrés, ainsi qu'indiqué dans le rapport de présentation. Cette parcelle est en outre entourée de parcelles bâties, à l'exception du sud, où elle est bordée par l'avenue de Provence. Toutefois, les parcelles situées au sud de la parcelle litigieuse de l'autre côté de cette avenue de Provence sont également construites. Elle peut donc être considérée comme une dent creuse, ainsi qu'elle a été identifiée précisément comme telle sur une carte présentée en pages 38 et 39 du rapport de présentation. En outre, si les requérants soutiennent que la dent creuse n'a pas de définition juridique, les auteurs du plan local d'urbanisme ont indiqué, dans le rapport de présentation, que ces " dents creuses " étaient des espaces libres situés en centre urbain ou encore que les " dents creuses " se situent en périphérie immédiate du centre du village. Ainsi, il ressort directement des pièces du dossier, et en particulier des vues Geoportail, accessibles tant au juge qu'aux parties, que la parcelle cadastrée section C n°532 répond parfaitement à ces critères de la dent creuse. Le fait, ainsi que le soutiennent les requérants, que l'annexe existante sur la parcelle C n°532 n'apparaisse pas sur le plan de zonage ne modifie pas l'appréciation sur le caractère de dent creuse que revêt ladite parcelle. Ainsi, sur ce point, il n'y a pas d'incohérence avec le rapport de présentation, ni avec le parti d'aménagement retenu dans le PADD. 13. Deuxièmement, les requérants indiquent que la parcelle litigieuse est la seule parcelle de cette dimension classée dans le secteur Ubg, alors que d'autres parcelles non bâties de tailles comparables sont classées dans la zone Ub classique, comme les parcelles n°741 et n°627. 14. Sur ce point, la commune fait valoir que la parcelle cadastrée section C n°741 est située à une distance plus importante du centre ancien par rapport à la parcelle litigieuse C n°532 (337 au lieu de 250 mètres) et qu'elle dispose d'une superficie moindre que la parcelle C n°532. En outre, en ce qui concerne la parcelle cadastrée n°627, celle-ci reçoit, ainsi que le fait valoir la commune, des parcs de stationnement. Elle n'est donc pas dans la même situation que la parcelle cadastrée section C n°532 litigieuse. 15. Dans leur mémoire en réplique, les requérants citent les parcelles cadastrées n°694, n°1323 et n°1 situées au nord-ouest du centre du village à une distance équivalente à la distance séparant la parcelle C n°532 dudit centre du village, mais ces parcelles, outre qu'elles disposent d'une superficie toutes inférieures à la superficie de la parcelle C n°532, sont toutes trois construites. En outre, ces parcelles ne peuvent être qualifiées de dents creuses puisqu'elles sont bordées au nord par la zone Ubv et des parcelles toutes non construites. En particulier, la parcelle cadastrée n°694, à l'exception de la parcelle située à l'est qui est construite, est entourée de parcelles non bâties. La parcelle n°1 est exactement dans la même situation que la parcelle n°694, c'est-à-dire qu'à l'exception de son flanc Est, tous les côtés de la parcelle sont non bâtis. Les parcelles citées par les requérants n'étant pas dans la même situation que la parcelle litigieuse, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, appliquer un traitement différent à ces parcelles. 16. Il ressort donc des pièces du dossier que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la parcelle litigieuse aurait subi un sort différent de parcelles situées dans une même situation et situées à proximité du centre du village. Dès lors, il n'y a pas d'incohérence dans le zonage de la parcelle. 17. Troisièmement et dernièrement, les requérants poursuivent enfin en soutenant que l'expression sur le document graphique du plan local d'urbanisme des polygones appliqués à la parcelle C n°532 conduit à une " sur-densification " et ne répond pas aux objectifs exposés par le plan local d'urbanisme pour justifier le classement de la parcelle dans le secteur " Ubg ". 18. Les requérants sur cette branche du moyen se bornent à soutenir que les polygones conduisent à une sur-densification et ne répond pas aux objectifs exposés dans le plan local d'urbanisme pour justifier le classement de la parcelle dans le secteur Ubg. Toutefois, ils n'apportent à l'appui de ce moyen aucune précision permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, s'ils indiquent encore que leur intention consistait à réaliser uniquement deux constructions à usage d'habitation, sans être contraints par l'implantation et la forme des polygones, cet argument n'est pas opérant, outre qu'il n'est pas établi. Il n'y a pas lieu de prendre en compte la prétendue intention des propriétaires du terrain pour apprécier la légalité du zonage appliqué par les auteurs du plan local d'urbanisme. 19. En tout état de cause, si les polygones de gabarits n'existaient pas sur la parcelle, il aurait été possible d'édifier une construction d'une emprise au sol d'environ 800 mètres carrés, en prenant en compte l'emprise au sol de 20 % maximum fixée par l'article Ub9 précité, et la superficie de la parcelle d'environ 4 000 mètres carrés. Toutefois, dans le secteur Ubg ainsi créé, il est prévu d'implanter au maximum trois polygones permettant une emprise au sol maximum de 140 mètres carrés chacun, soit une emprise totale de 420 mètres carrés. Il ressort donc des pièces du dossier que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les polygones ainsi créées entrainent une sur-densification de la parcelle cadastrée C n°532 par rapport à la situation existante en zone Ub. Il suit de là qu'il y a lieu d'écarter cette ultime branche du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. 20. Il ressort donc de l'ensemble des pièces du dossier que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone Ubg et l'implantation de polygones d'emprise seraient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, il y a lieu d'écarter ce moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. 21. L'ensemble des moyens de la requête ayant été rejetés, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'annulation de la requête. Les conclusions à fin d'annulation ayant été rejetées, la présente requête n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a également lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction de cette requête. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chaque partie la charge de ces frais.

DECIDE

Article 1er : La requête de Mme D épouse G et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Néoules présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme E D épouse G en qualité de représentant unique pour l'ensemble des requérants et à la commune de Néoules. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient : M. Privat, président, M. Riffard, premier conseiller, M. Bailleux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition du greffe le 6 décembre 2022. Le rapporteur, Signé : F. F Le président, Signé : J-M. PRIVAT La greffière, Signé : G. RICCI La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la greffière en chef, Et par délégation, La greffière.