Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème Chambre, 18 février 2022, 20MA04792

Mots clés
nature et environnement • installations classées pour la protection de l'environnement • règles de procédure contentieuse spéciales • parcs naturels • parcs nationaux • rapport • recours

Chronologie de l'affaire

Conseil d'État
22 juin 2023
Cour administrative d'appel de Marseille
18 février 2022
Tribunal administratif de Marseille
26 octobre 2020

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
  • Numéro d'affaire :
    20MA04792
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Nature : Texte
  • Décision précédente :Tribunal administratif de Marseille, 26 octobre 2020
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000045210058
  • Rapporteur : Mme Virginie CIREFICE
  • Rapporteur public :
    M. CHANON
  • Président : M. POCHERON
  • Avocat(s) : CABINET SEATTLE AVOCAT
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Résumé

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Texte intégral

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du directeur du Parc national des calanques en date du 8 janvier 2019, ensemble la décision du 9 mai 2019 portant rejet de son recours gracieux, en tant que ces décisions refusent l'autorisation de création d'une voie d'accès nouvelle ou d'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles concernées par les travaux de remise en état autorisés par cet arrêté. Par un jugement n° 1905918 du 26 octobre 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 décembre 2020 et 21 septembre 2021, sous le n° 20MA04792, M. B..., représenté par Me de Casalta-Bravo, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 26 octobre 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté du directeur du Parc national des calanques en date du 8 janvier 2019, ensemble la décision du 9 mai 2019 portant rejet de son recours gracieux, en tant que ces décisions refusent l'autorisation de création d'une voie d'accès nouvelle ou d'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles concernées par les travaux de remise en état autorisés par cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge du Parc national des calanques la somme de 3 000 euros en application de l'article l. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que l'arrêté est entaché d'erreur de fait et de droit dans la mesure où il lui oppose un refus à une demande d'autorisation qu'il n'a jamais formulée, la voie d'accès en litige existant déjà, et dans la mesure où, en l'espèce, le directeur du parc répondait à une demande de réalisation de travaux au cœur du parc. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2021, le Parc national des calanques, représenté par Me Mabile conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que la requête d'appel est irrecevable et que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Un mémoire non communiqué présenté pour le Parc national des calanques a été enregistré le 5 novembre 2021. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ; - le décret n° 2012-507 du 18 avril 2012 créant le Parc national des Calanques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ciréfice, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me de Casalta-Bravo représentant M. B... et de Me Philippe représentant le Parc national des Calanques.

Considérant ce qui suit

: 1. Après l'établissement d'un rapport de manquement le 28 juin 2018 par un agent dans le cadre d'un contrôle administratif réalisé le 17 juin 2018 dans le Parc national des calanques et avoir mis l'intéressé en mesure de présenter ses observations sous quinze jours par courrier du 22 août 2018, le directeur du Parc national des calanques a, par un arrêté en date du 24 septembre 2018 notifié le lendemain, mis M. B..., sur le fondement de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, en demeure de régulariser sa situation administrative, dans un délai d'un mois, en déposant un dossier de remise en état du site à la suite de travaux réalisés sans autorisation et à raison de matériels, matériaux, déchets polluants ou dangereux, déposés ou abandonnés sur les parcelles cadastrales section 865 n° E18, E21 et H7 situées dans le Parc national des calanques, cette mesure étant assortie d'une suspension de tous travaux en cours. M. B... a déposé un dossier de régularisation le 22 octobre suivant. Par un arrêté du 8 janvier 2019, le directeur du Parc national des calanques a autorisé M. B..., dans le cadre de l'autorisation spéciale prévue au 1° du I de l'article L. 331-4 du code de l'environnement et avec des prescriptions, à évacuer tous matériaux et matériels stockés sur les parcelles n° E18, E21 et H7 situées dans le cœur du Parc national des calanques et compromettant la conservation, la protection ou la création des boisements, pour la période du 8 janvier 2019 au 29 mars 2019, mais ne l'a pas autorisé à créer une voie d'accès nouvelle ou à aménager une voie d'accès existante sur lesdites parcelles. M. B... relève appel du jugement du 26 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 janvier 2019, ensemble le rejet en date du 9 mai 2019 de son recours gracieux, en tant que ces décisions refusent l'autorisation de création d'une voie d'accès nouvelle ou d'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles concernées par les travaux de remise en état autorisés par cet arrêté. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 170-1 du code de l'environnement : " Le présent titre définit les conditions dans lesquelles s'exercent les contrôles des installations, ouvrages, travaux, opérations, objets, dispositifs et activités régis par le présent code ainsi que les sanctions applicables en cas de manquement ou d'infraction aux prescriptions prévues par le présent code. / Les dispositions particulières relatives aux contrôles et aux sanctions figurant dans les autres titres du présent livre et dans les autres livres du présent code dérogent à ces dispositions communes ou les complètent ". L'article L. 171-1 du même code dispose que : " I. - Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles prévus à l'article L. 170-1 ont accès : 1° Aux espaces clos et aux locaux accueillant des installations, des ouvrages, des travaux, des aménagements, des opérations, des objets, des dispositifs et des activités soumis aux dispositions du présent code, à l'exclusion des domiciles ou de la partie des locaux à usage d'habitation. Ils peuvent pénétrer dans ces lieux entre 8 heures et 20 heures et, en dehors de ces heures, lorsqu'ils sont ouverts au public ou lorsque sont en cours des opérations de production, de fabrication, de transformation, d'utilisation, de conditionnement, de stockage, de dépôt, de transport ou de commercialisation mentionnées par le présent code ; / 2° Aux autres lieux, à tout moment, où s'exercent ou sont susceptibles de s'exercer des activités soumises aux dispositions du présent code ; (...) / II. ' Les fonctionnaires et agents chargés des contrôles ne peuvent avoir accès aux domiciles et à la partie des locaux à usage d'habitation qu'en présence de l'occupant et avec son assentiment ". L'article L. 171-6 dispose que : " Lorsqu'un agent chargé du contrôle établit à l'adresse de l'autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l'intéressé qui peut faire part de ses observations à l'autorité administrative ". / Aux termes de l'article L. 172-1 du code de l'environnement : " I. - Outre les officiers et agents de police judiciaire et les autres agents publics spécialement habilités par le présent code, sont habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent code et des textes pris pour son application et aux dispositions du code pénal relatives à l'abandon d'ordures, déchets, matériaux et autres objets les fonctionnaires et agents publics affectés dans les services de l'Etat chargés de la mise en œuvre de ces dispositions, ou à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, dans les parcs nationaux et à l'Agence française pour la biodiversité. (...) ". 3. Aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / Elle peut suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages ou la poursuite des travaux, opérations ou activités jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification, à moins que des motifs d'intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. (...) ". L'article L. 171-11 dispose que : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ". 4. Aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'environnement : " Un parc national (...) est composé d'un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi que d'une aire d'adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. (...) ". Aux termes de l'article L. 331-2 de ce code : " (...) Le décret de création d'un parc national : 1° Délimite le périmètre du ou des cœurs du parc national et fixe les règles générales de protection qui s'y appliquent ; (...) ". L'article L. 331-4 du code de l'environnement dispose que : " I. - Dans le cœur d'un parc national, sont applicables les règles suivantes : 1° En dehors des espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont interdits, sauf autorisation spéciale de l'établissement public du parc délivrée après avis de son conseil scientifique ou, sur délégation, du président de ce dernier ; / 2° Dans les espaces urbanisés définis dans le décret de création de chaque parc, les travaux, à l'exception des travaux d'entretien normal et, pour les équipements d'intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont soumis à l'autorisation spéciale de l'autorité administrative après avis de l'établissement public du parc ; / 3° Lorsque ces travaux, constructions et installations sont soumis à une autorisation d'urbanisme, l'avis conforme des autorités mentionnées aux 1° et 2° tient lieu d'autorisation spéciale ; / 4° La réglementation du parc et la charte prévues à l'article L. 331-2 peuvent comporter des règles particulières applicables aux travaux, constructions et installations (...) ". Aux termes de l'article R. 331-18 : " Le décret de création du parc fixe la liste des travaux qui peuvent faire l'objet de l'autorisation spéciale prévue par le I de l'article L. 331-4 et par le I de l'article L. 331-14. / Des travaux qui ne figurent pas sur cette liste peuvent néanmoins être autorisés après avis du comité interministériel des parcs nationaux et du Conseil national de la protection de la nature. / Les opérations de rénovation et de restauration ainsi que la réalisation d'aménagements et l'installation d'équipements ne constituent pas des travaux au sens du I de l'article L. 331-4 du code de l'environnement lorsqu'elles sont effectuées à l'intérieur d'un bâtiment, ne changent pas la destination de celui-ci et ne conduisent pas à en modifier l'aspect extérieur ". 5. Et aux termes de l'article 1er du décret n° 2012-507 du 18 avril 2012 créant le Parc national des Calanques : " I. - Le Parc national des Calanques est délimité et réglementé par le présent décret en application des dispositions du chapitre Ier du titre III du livre III du code de l'environnement et dans les conditions prévues par celles-ci. / II. - Le cœur du parc, constitué d'espaces appartenant au territoire des communes de Marseille, Cassis et La Ciotat désignées au relevé cadastral annexé au présent décret, est délimité sur le plan au 1/100 000 et les plans cadastraux annexés au présent décret. (...) ". L'article 7 de ce décret dispose que : " I. - Les espaces du cœur du parc ne comprennent pas d'espaces urbanisés au sens de l'article L. 331-4 du code de l'environnement. / II. - Peuvent être autorisés, en application et selon les modalités du 1° du I de l'article L. 331-4 et du I de l'article L. 331-14 du même code, par le directeur de l'établissement public du parc, les travaux, constructions et installations : (...) 11° Ayant pour objet, ou pour effet, de réduire les impacts paysagers ou écologiques ou d'accroître l'autonomie énergétique d'un équipement d'intérêt général, d'une construction ou installation du cœur ; (...) / Une autorisation ne peut être accordée au titre du 4°, des 6° à 10° et 12° à 17° que sous réserve qu'aucune voie d'accès nouvelle ne soit aménagée. / III. - Des travaux, constructions ou installations qui ne figurent pas sur la liste du II peuvent être autorisés par le conseil d'administration de l'établissement public, dans les conditions prévues par l'article R. 331-18 du code de l'environnement ". 6. D'une part, il ressort tant des écritures de première instance que du recours gracieux de M. B... que ce dernier en évoquant " la nécessaire carrossabilité à donner à la voie de desserte de son bien " et le refus d'une autorisation " pourtant nécessaire " à l'évacuation des matériaux stockés sur ses parcelles et en affirmant dans son recours gracieux que " l'arrêté ne l'autorisant pas à créer une voie d'accès nouvelle ou à aménager une voie d'accès existante sur ses parcelles, lui interdit de facto de mettre en sécurité ses biens " a implicitement mais nécessairement demandé l'autorisation refusée par l'article 2 de l'arrêté attaqué. Il n'est donc, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué lui aurait refusé une autorisation qu'il n'aurait jamais sollicitée. 7. D'autre part, l'arrêté contesté du 8 janvier 2019 par lequel le directeur du Parc national des calanques a refusé l'autorisation de création d'une voie nouvelle d'accès ou d'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles en litige a été pris à l'issue de l'instruction de la demande de régularisation de sa situation administrative présentée par M. B... le 22 octobre 2018, date à laquelle celui-ci a déposé un dossier de demande d'autorisation spéciale de travaux sur le fondement des dispositions du 1° du I de l'article L. 331-4 du code de l'environnement citées au point 4. Si cette demande de régularisation et d'autorisation a été effectuée en exécution de l'arrêté de mise en demeure du 24 septembre 2018, pris par le directeur du parc sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 171-7 du code de l'environnement et intervenu après l'établissement d'un rapport de manquement le 28 juin 2018 par un agent assermenté sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 171-6 de ce code, l'arrêté contesté du 8 janvier 2019 n'a pas été pris sur le fondement de ce rapport de manquement, mais dans le cadre de l'instruction de sa demande sur le fondement des dispositions du 1° du I de l'article L. 331-4 du code de l'environnement. Par suite, M. B... ne peut utilement soutenir que le rapport de manquement administratif serait infondé. 8. Enfin, il résulte de l'instruction que le directeur du Parc national des calanques a, par son arrêté du 8 janvier 2019, autorisé M. B... à évacuer tous matériaux et matériels stockés sur les parcelles n° E18, E21 et H7 situés dans le cœur du parc et compromettant la conservation, la protection ou la création des boisements, sur le fondement des dispositions du 11° du II de l'article 7 du décret du 18 avril 2012 susvisé créant le Parc national des calanques, relatives aux travaux ayant pour objet ou pour effet de réduire les impacts paysagers ou écologiques du cœur du parc. Si les dispositions du dernier alinéa du II de l'article 7 de ce décret propre au Parc national des calanques n'ont entendu exclure l'aménagement de voies d'accès nouvelles que pour les travaux, constructions et installations autorisés au titre du 4°, des 6° à 10° et 12° à 17° du II de l'article 7 dudit décret, il était toutefois loisible au directeur du parc, dans le cadre de l'autorisation spéciale délivrée au titre du I de l'article L. 331-4 du code de l'environnement, d'exclure la création par M. B... d'une voie d'accès nouvelle ou l'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles concernées, de tels travaux n'étant pas au nombre de ceux visés par les dispositions du II de l'article 7 du décret et n'étant pas susceptibles d'être autorisés de plein droit. En outre, la circonstance que M. B... n'aurait pas entrepris de travaux d'aménagement d'une voie nouvelle ou existante depuis la création du parc et que les gravats, épaves et déchets sur place n'auraient été entreposés que temporairement n'est pas de nature à justifier l'autorisation d'aménager une voie d'accès aux parcelles concernées situées au cœur du Parc national des calanques. Par suite, c'est sans méconnaître les dispositions de l'article L. 331-4 du code de l'environnement et du décret du 18 avril 2012 précitées que le directeur du Parc national des calanques a assorti l'arrêté contesté du 8 janvier 2019 d'un refus d'autorisation de création d'une voie d'accès nouvelle ou d'aménagement d'une voie d'accès existante sur les parcelles en cause. 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non- recevoir opposée par le Parc national des calanques, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du Parc national des calanques, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par le Parc national des calanques et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera au Parc national des calanques une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au Parc national des calanques. Délibéré après l'audience du 4 février 2022, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - Mme Ciréfice, présidente assesseure, - M. Prieto, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 février 2022. 2 N° 20MA04792 bb