Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 18 février 2016, 15MA00463

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération en date du 14 mai 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trouillas a approuvé le plan local d'urbanisme.

Par un jugement n° 1203070 du 4 décembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 février et 16 novembre 2015, M. D..., représenté par la société d'avocats Becque, Dahan, Pons-Serradeil, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 décembre 2014;

2°) d'annuler la délibération en date du 14 mai 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trouillas a approuvé le plan local d'urbanisme ;

3°) d'enjoindre à la commune de Trouillas de classer la parcelle B 914 en zone AU ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Trouillas la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens.

Il soutient que :

- le jugement n'est pas signé ;

- le projet de plan local d'urbanisme soumis à l'enquête ne comportait pas les documents graphiques indiquant le périmètre du droit de préemption urbain, en méconnaissance des dispositions de l'article R.*123-13 du code de l'urbanisme et le public n'a pas reçu une information suffisante par un autre moyen ;

- les données sur lesquelles a été fondé le rapport de présentation sont obsolètes et leur actualisation est erronée ;

- les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- les dispositions des articles L. 2121-7 et suivants ont été méconnues ;

- les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique n'ont pas été examinées par le conseil municipal et n'ont pas été soumises au vote ;

- les modifications apportées après l'enquête publique nécessitaient l'ouverture d'une nouvelle enquête ;

- la création de la zone 1AU au lieu-dit " les Serres " est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les difficultés d'accès à cette nouvelle zone ne sont pas mentionnées dans le projet d'aménagement et de développement durable ou les orientations d'aménagement ;

- la création de cette zone est en contradiction avec le rapport de présentation ;

- la création de cette zone méconnaît le principe de gestion économe de l'espace ;

- le classement de la parcelle B 914 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre et 4 décembre 2015, la commune de Trouillas, représentée par la société d'avocatsC..., Chichet, C..., Pailles, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Un courrier du 23 septembre 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Vu la décision de la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille qui désigne Mme Muriel Josset, présidente-assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Jean-Louis d'Hervé, président de la 1ère chambre.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 11 janvier 2016 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gonneau, premier conseiller,

- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,

- et les observations de MeG..., représentant M. B...D..., et de MeC..., représentant la commune de Trouillas.

1. Considérant que par une délibération en date du 14 mai 2012 le conseil municipal de la commune de Trouillas a approuvé le plan local d'urbanisme ; que M. D... interjette appel du jugement du 4 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience " ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; que la circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à M. D... ne comportait pas de signature est sans incidence sur la régularité de ce jugement ;

Sur le bien-fondé du jugement :

4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services. " ; qu'aux termes de l'article R.*123-2 du même code : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; (...) " ; que les insuffisances ou les omissions du rapport de présentation ne sont de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision ;

5. Considérant, d'une part, que le rapport de présentation comporte une étude des perspectives démographiques de la commune jusqu'en 2025, fondée sur les données des recensements jusqu'en 2007, constatant que le chiffre de 1 800 habitants, prévu à l'horizon 2020-2025, serait d'ores et déjà atteint en 2010 en raison notamment de constructions en grand nombre dans un lotissement ; que M. D... ne justifie, ni même n'allègue que cette étude démographique telle qu'actualisée aurait été erronée ; que si, comme le soutient le requérant, les chiffres du recensement de 2009 n'ont pas été pris en compte, la commune fait toutefois valoir sans être contestée que ces derniers n'étaient pas disponibles au moment de la rédaction du rapport de présentation ;

6. Considérant, d'autre part, que le rapport de présentation comporte des développements sur la place de l'agriculture dans la commune, fondés notamment sur les données issues du recensement agricole effectué en 2000 lequel fait état de 76 exploitations ; qu'il n'est pas contesté que les données issues du recensement agricole de 2010, qui permettent de constater une baisse très importante du nombre d'exploitations agricoles sur la commune, n'ont été publiées par l'INSEE qu'en 2012, postérieurement à l'enquête publique ; qu'il est constant que le nombre de 15 exploitations agricoles dont fait état le rapport de présentation, lequel ne concerne que les exploitations agricoles dont le siège social se situe à l'extérieur du village, diffère de celui issu du recensement de 2010, qui dénombre toutes les exploitations agricoles présentes sur le territoire communal, soit 47 au total ; que le requérant, qui se borne à relever la discordance existante entre ces chiffres, n'établit ni même n'allègue que la constatation du rapport de présentation selon laquelle si le nombre d'exploitations diminue, leur taille et leur production augmentent et la surface agricole utilisée demeure constante, serait erronée, et que cela aurait nuit à la bonne information du public ou aurait eu une influence sur la décision en litige ;

7. Considérant enfin que le requérant soutient aussi que l'ancienne zone 3NA n'aurait pas été replantée en oliviers pour sa totalité mais seulement en partie, le reste étant en vignes, contrairement à ce qui est écrit à la page 69 du rapport de présentation ; que cette erreur minime ne suffit pas à entacher d'insuffisance le rapport de présentation ;

8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation ;

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan (...) " ; qu'aux termes de l'article R.*123-1 du même code dans sa rédaction applicable : " (...) Le plan local d'urbanisme est accompagné d'annexes. " ; qu'aux termes de l'article R.*123-13 du même code : " Les annexes indiquent, à titre d'information, sur un ou plusieurs documents graphiques, s'il y a lieu : (...) 4° Les périmètres à l'intérieur desquels s'applique le droit de préemption urbain défini par les articles L. 211-1 et suivants (...) " ;

10. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce que le requérant soutient, la commune n'avait pas à faire apparaître le périmètre du droit de préemption urbain, tel qu'institué par la délibération du 27 mars 2001 sur le fondement du plan d'occupation des sols, dans les annexes au projet de plan local d'urbanisme soumis à l'enquête publique ; que, par ailleurs, il a été fait mention dans ces annexes que le droit de préemption urbain " sera institué sur les zones U et AU après délibération du conseil municipal après approbation du plan local d'urbanisme ", le public étant ainsi informé quant au périmètre du droit de préemption urbain que la commune entendait adopter ;

11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. (...) " ; qu'il est toujours loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ;

12. Considérant d'une part que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique ont consisté en une actualisation des servitudes et des déclarations d'utilité publique, en des modifications de la rédaction du règlement, en une modification de l'emprise de l'emplacement réservé au groupe scolaire, en la création d'un nouvel emplacement réservé le long de la route départementale n° 37 et en l'ajustement mineur des orientations d'aménagement de la zone 1AU ; que, comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, ces modifications, limitées en nombre, n'étaient pas de nature à affecter le parti pris d'urbanisme de la commune et à remettre en cause l'économie générale du plan ;

13. Considérant, d'autre part, que si, en application des dispositions des articles L. 121-4 et L. 123-8 du code de l'urbanisme, le département est associé à l'élaboration des plans locaux d'urbanisme et le président du conseil général est consulté à sa demande au cours de cette élaboration, les dispositions de ces articles ne font pas obstacle à ce que le président du conseil général puisse demander, au nom du département, sous la seule forme d'observations formulées au cours de l'enquête publique, la réservation d'un emplacement au profit d'une voie publique ; que, par suite, dès lors que, comme il a été dit ci-dessus, la création d'un emplacement réservé le long de la route départementale n° 37, demandé au cours de l'enquête par le président du conseil général des Pyrénées-Orientales, ne remettait pas en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme, le conseil municipal pouvait approuver cette modification ;

14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ;

15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du conseil municipal du 14 mai 2012, au cours de laquelle devait notamment être adopté le plan local d'urbanisme, indiquait que les documents relatifs aux affaires à l'ordre du jour étaient tenus à la disposition des conseillers municipaux ; que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique, visées par la délibération, ont fait l'objet d'un document synthétique annexé à celle-ci et d'une présentation aux conseillers municipaux au cours de la séance ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de ce que ces modifications n'auraient pas été régulièrement soumises au vote du conseil municipal ;

16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en a fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition est de nature à entraîner l'illégalité de cette disposition ; que, de même, la participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération, par une personne intéressée à l'affaire qui fait l'objet de cette disposition, est susceptible de vicier la légalité de cette disposition, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation au vote de la disposition litigieuse, dès lors que la personne intéressée a été en mesure d'exercer une influence effective sur la délibération litigieuse ;

17. Considérant qu'il ressort de la délibération en litige que le maire de la commune de Trouillas a demandé à MM. F...et A...de ne pas participer au débat et au vote sur l'adoption du plan local d'urbanisme, en raison de ce que le premier était propriétaire d'une parcelle classée en zone 1AU et de ce que le second était le frère du propriétaire d'une parcelle classée en zone 1AU ; qu'en premier lieu, si l'intérêt de M. F... à l'adoption du plan local d'urbanisme était distinct de celui des habitants de la commune, dès lors que la zone 1AU créée ne concernait que quatre propriétaires fonciers, il ne ressort pas des pièces du dossier que celui-ci, uniquement membre de la commission " environnement " et non pas de la commission " urbanisme ", aurait pris une part active dans l'élaboration du plan local d'urbanisme et aurait eu une influence effective sur la délibération en litige, qui a été adoptée à l'unanimité ; qu'en second lieu, le lien de parenté de M. A... n'était pas de nature, à lui seul, à le faire regarder comme " intéressé à l'affaire " au sens des dispositions précitées ; que, si, comme le soutient le requérant, M. A... a ainsi été irrégulièrement privé de la possibilité de voter, sans que l'intéressé s'y soit opposé, cette irrégularité n'a toutefois eu aucune influence sur le sens de la décision en litige, au regard de l'adoption à l'unanimité de la délibération en litige ;

18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) les plans locaux d'urbanisme ( ...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables (...) " ; qu'aux termes de l'article R.*123-6 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...) " ;

19. Considérant qu'il ressort du rapport de présentation que la population de la commune de Trouillas pourrait être de 2 300 habitants en 2025 ; qu'à raison de 2,32 habitants par logement en moyenne et de 20 à 25 logements par hectare, la superficie de la zone à urbaniser pour accueillir cette population est estimée entre 11 et 14 hectares ; qu'il est constaté que la zone 2NA du plan d'occupation des sols est " bloquée " car son emprise foncière est morcelée et retenue par les propriétaires, et que la zone 3NA a été replantée en olivier, et qu'afin de préserver l'activité ainsi créée, cette zone doit être reclassée en zone agricole ; que la zone 1AU en litige développant 15 hectares est créée, dès lors que l'emprise foncière est immédiatement disponible, d'un seul tenant et permet d'accueillir un nouveau groupe scolaire agrandi et modernisé, l'école maternelle devant être par ailleurs déplacée, car située en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation ; que les justifications ainsi apportées à la création de la zone 1AU ne sont pas contestées par le requérant ; que, contrairement à ce qu'il soutient, cette zone est située en continuité de l'agglomération, le long d'une route départementale et l'aménagement d'accès suffisants est ainsi possible ; que si cette zone entraîne la disparition de terres agricoles, cela est la caractéristique des zones AU qui sont créées dans des secteurs naturels ; que les superficies supplémentaires ouvertes à l'urbanisation par le plan local d'urbanisme par rapport au plan d'occupation des sols représentent 3 hectares sur les 1 711 hectares de superficie communale, soit 0, 17 % de celle-ci ; qu'il ressort de tout ce qui précède que la création de la zone 1AU, qui n'est pas en contradiction avec le rapport de présentation dès lors que celui-ci la prévoyait, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et ne méconnaît pas le principe d'équilibre énoncé par les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme précité ;

20. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) " ;

21. Considérant que si la parcelle appartenant à M. D... est contiguë sur un côté à la zone urbaine, est desservie par les réseaux et n'est plus exploitée, elle est toutefois contiguë à la zone agricole par ses autres côtés et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle a perdu son potentiel agricole ; que c'est dès lors à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement de cette parcelle ;

22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif :

23. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

24. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Trouillas, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. D... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D... le versement à la commune de Trouillas d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. D... est rejetée.

Article 2 : M. D... versera à la commune de Trouillas une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D...et à la commune de Trouillas.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2016, à laquelle siégeaient :

- Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- Mme E..., première conseillère,

- M. Gonneau, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 18 février 2016.

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