CJUE, Conclusions de l'avocat général Jacobs, 19 mai 1994, 1114/88, 1738/91

Avis juridique important

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61993C0133

Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 19 mai 1994. - Antonio Crispoltoni contre Fattoria Autonoma Tabacchi et Giuseppe Natale et Antonio Pontillo contre Donatab Srl. - Demandes de décision préjudicielle: Pretura circondariale di Perugia et Pretura circondariale de Caserta - Italie. - Organisation commune des marchés - Tabac brut - Régime des quantités maximales garanties - Validité des règlements (CEE) nº 1114/88 et 1738/91. - Affaires jointes C-133/93, C-300/93 et C-362/93.

Recueil de jurisprudence 1994 page I-04863

Conclusions de l'avocat général

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Monsieur le Président,

Messieurs les Juges,

1. Dans ces affaires connexes, la Pretura circondariale di Perugia et la Pretura circondariale di Caserta ont déféré des questions portant sur la validité de certains règlements concernant l' organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut.

2. Plus précisément, dans l' affaire C-133/93, la Pretura circondariale di Perugia a demandé une décision préjudicielle sur la validité du règlement (CEE) nº 1114/88 du Conseil, du 25 avril 1988, modifiant le règlement (CEE) nº 727/70 instaurant une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut (1), et sur la validité des règlements adoptés pour sa mise en oeuvre.

3. Dans les affaires C-300/93 et C-362/93, la Pretura circondariale di Caserta a demandé une décision préjudicielle sur la validité du règlement (CEE) nº 1738/91 du Conseil, du 13 juin 1991 (2), fixant, pour la récolte de 1991, les prix d' objectif, les prix d' intervention et les primes accordées aux acheteurs de tabac en feuilles, les prix d' intervention dérivés du tabac emballé, les qualités de référence, les zones de production ainsi que les quantités maximales garanties, et modifiant le règlement (CEE) nº 1331/90. Dans l' affaire C-362/93, la juridiction de renvoi a également demandé une décision préjudicielle sur la validité des règlements adoptés afin de mettre en oeuvre le règlement nº 1738/91.

4. Par ordonnance du 4 février 1994, le président de la Cour de justice a décidé de joindre ces affaires aux fins de la procédure orale et de l' arrêt.

5. Nous examinerons tout d' abord la législation communautaire pertinente en ce qui concerne ces procédures. Puis, nous examinerons les problèmes soulevés par les questions déférées.

La législation

6. C' est le règlement (CEE) nº 727/70 du Conseil, du 21 avril 1970 (3), qui, le premier, a établi une organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut en prévoyant un régime de soutien basé sur des prix d' objectif et d' intervention. Le Conseil devait fixer chaque année un prix d' objectif et un prix d' intervention pour le tabac en feuilles de la Communauté pour la récolte de l' année civile suivante. Le prix d' intervention était fixé à l' origine à un niveau égal à 90 % du prix d' objectif et constituait le prix minimal auquel les planteurs écoulaient leurs produits. Les planteurs pouvaient soit vendre leurs produits aux organismes d' intervention qui étaient obligés de les acheter au prix d' intervention, soit les vendre sur le marché. Afin d' encourager les achats réalisés par les utilisateurs directement chez les planteurs à un prix à la production se rapprochant le plus possible du prix d' objectif, l' article 3, paragraphe 1, prévoyait que, sous réserve de certaines conditions, une prime serait accordée aux personnes qui achetaient du tabac en feuilles directement auprès des planteurs de la Communauté et qui effectuaient la première transformation et le conditionnement du tabac. L' article 3, paragraphe 2, étendait la prime aux planteurs individuels ou associés qui soumettaient leurs propres tabacs en feuilles aux opérations de première transformation et de conditionnement.

7. En vue de contrôler l' augmentation de la production communautaire, le règlement nº 1114/88 prévoyait l' instauration de quantités maximales garanties. Il ajoutait à l' article 4 du règlement nº 727/70 un cinquième paragraphe, qui déclarait ce qui suit :

"Le Conseil établit chaque année ... pour chacune des variétés ou groupes de variétés de tabac de la production communautaire pour lesquelles les prix et les primes sont fixés, une quantité maximale garantie, en fonction notamment des conditions du marché et des conditions socio-économiques et agronomiques des régions concernées. La quantité maximale globale pour la Communauté est fixée pour chacune des récoltes de 1988, 1989 et 1990 à 385 000 tonnes de tabac en feuilles.

Sans préjudice des articles 12 bis et 13, à chaque tranche de dépassement de 1 % de la quantité maximale garantie pour une variété ou pour un groupe de variétés, correspond une réduction de 1 % des prix d' intervention ainsi que des primes relatives. Un correctif correspondant à la réduction de la prime est appliqué au prix d' objectif de la récolte en question.

Les réductions visées au deuxième alinéa ne dépassent pas 5 % pour la récolte de 1988 et 15 % pour les récoltes de 1989 et 1990.

Aux fins de l' application du présent paragraphe, la Commission constate avant le 31 juillet si la production dépasse la quantité maximale garantie pour une variété ou pour un groupe de variétés.

..."

8. Le premier alinéa de l' article 4, paragraphe 5, a été modifié par le règlement (CEE) nº 1251/89 du Conseil, du 3 mai 1989 (4), qui, afin de permettre aux planteurs de programmer leur production, disposait que le Conseil fixerait chaque année la quantité maximale garantie pour la récolte de l' année suivante. L' article 4, paragraphe 5, a été également modifié par le règlement (CEE) nº 1329/90 du Conseil, du 14 mai 1990 (5), qui fixait la quantité maximale garantie globale pour chacune des récoltes de 1988 à 1993 à 385 000 tonnes (6). Il disposait également que les réductions visées au troisième alinéa de l' article 4, paragraphe 5, ne devaient pas dépasser 15 % pour les récoltes de 1989 à 1993.

9. Conformément au quatrième alinéa de l' article 4, paragraphe 5, la Commission a établi au moyen des règlements (CEE) nos 2158/89, du 18 juillet 1989 (7), 2046/90, du 18 juillet 1990 (8), 2267/91, du 29 juillet 1991 (9) et 2178/92, du 30 juillet 1992 (10), les quantités effectivement produites et a déterminé les prix et les primes à payer pour chacune des récoltes des années 1988, 1989, 1990 et 1991.

10. Le règlement (CEE) nº 2075/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (11), a abrogé le règlement nº 727/70 et a instauré une nouvelle organisation commune des marchés dans le secteur du tabac brut à partir de la récolte de 1993. La nouvelle organisation commune des marchés diffère substantiellement de la précédente. Le préambule du règlement nº 2075/92 déclare, dans son troisième considérant, que la situation actuelle du marché du tabac exige une modification substantielle du régime communautaire tout en maintenant la culture du tabac par les producteurs traditionnels; il se réfère également à la nécessité d' une maîtrise de la production adaptée à la fois aux besoins du marché et aux exigences budgétaires de la Communauté. L' article 1er énonce que l' organisation commune des marchés comporte, entre autres, des mesures d' orientation et de maîtrise de la production.

11. L' article 8 fixe un seuil de garantie global et maximal pour la Communauté et prévoit que le Conseil doit fixer annuellement des seuils de garantie spécifiques pour chaque groupe de variétés. Afin d' assurer le respect des seuils de garantie, l' article 9 prévoit un régime de quotas de transformation pour les récoltes de 1993 à 1997. Le Conseil répartit par récolte les quantités disponibles pour chaque groupe de variétés, entre les États membres producteurs. En général, les États membres ont le choix entre deux options. Sur la base des quantités à leur disposition, ils peuvent distribuer les quotas de transformation entre les "entreprises de première transformation". Ou bien pour autant que certaines conditions sont réunies, ils peuvent distribuer directement les quotas aux producteurs.

12. Par le règlement (CEE) nº 3477/92, du 1er décembre 1992, la Commission fixe les modalités d' application du régime de quotas dans le secteur du tabac brut pour les récoltes 1993 et 1994 (12).

L' affaire C-133/93

13. M. Crispoltoni est un planteur de tabac de Lerchi, dans la province de Perouse. Il a livré à la Fattoria Autonoma Tabacchi di Città di Castello (ci-après la "Fattoria"), une association professionnelle dont il est membre et qui effectue la première transformation et le conditionnement du tabac en feuilles, une certaine quantité de tabac en feuilles de la variété "Bright" récoltée en 1991. Il a reçu, sous forme d' avance et sous réserve de la constitution d' une garantie, la prime fixée à l' article 3, paragraphe 2, du règlement nº 727/70. La Commission ayant constaté que la quantité maximale garantie pour le tabac de la variété "Bright" pour la récolte de 1991 avait été dépassée (13), cette prime a été réduite de 15 %. Par lettre datée du 14 décembre 1992, l' Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (ci-après l' "AIMA"), l' organisme d' intervention italien, a demandé le remboursement correspondant aux 15 % de réduction des primes à la Fattoria qui a transmis cette demande à ses membres, y compris à M. Crispoltoni. Par lettre datée du 18 janvier 1993, la Fattoria a précisé le montant dû par M. Crispoltoni comme s' élevant à 4 400 000 LIT.

14. Dans la procédure au principal, M. Crispoltoni conteste la demande de remboursement reçue de la Fattoria au motif que le règlement nº 1114/88 (ci-après le "règlement") est invalide. A la suite de cela, la juridiction de renvoi a demandé une décision préjudicielle portant sur la validité de ce règlement "et de ceux pris en application de ce règlement".

15. Dans son ordonnance de renvoi, la juridiction de renvoi exprime des doutes quant à la validité du règlement et de ceux pris en application de celui-ci. Elle se pose la question de savoir si ces règlements sont adaptés aux buts qu' ils poursuivent et elle soulève celle de savoir s' ils devraient être déclarés invalides au motif qu' ils sont viciés par un détournement de pouvoir.

16. Avant de traiter le fond de l' affaire, il est nécessaire d' examiner l' objection préliminaire soulevée par le Conseil.

17. L' ordonnance de renvoi donne peu d' informations sur les faits de l' affaire. Le Conseil soutient que cela va à l' encontre du principe de coopération judiciaire institué par l' article 177. Il se réfère à l' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire Telemarsicabruzzo e.a. (14) et soutient que la Cour devrait refuser de répondre à la question déférée.

18. Comme nous l' avons indiqué dans nos récentes conclusions présentées dans l' affaire Vaneetveld (15), il est utile, et dans certains cas nécessaire, que la juridiction nationale énonce succinctement les éléments de fait qui sont à l' origine des questions déférées. Toutefois, cela ne revient pas à dire qu' une ordonnance de renvoi qui fournit peu ou pas d' informations sur les faits de l' affaire doit nécessairement être rejetée. A condition que les questions déférées ne soient pas hypothétiques (16) et que la procédure de renvoi préjudiciel ne soit pas utilisée de manière abusive (17), la Cour, lorsqu' elle décide de répondre ou non aux questions déférées, se fonde essentiellement sur un critère fonctionnel, c' est-à-dire qu' elle cherche à savoir si elle peut fournir une réponse utile à la juridiction nationale.

19. Dans l' affaire Telemarsicabruzzo e.a. (18), la Cour a déclaré que la nécessité d' arriver à une interprétation du droit communautaire qui soit utile au juge national exige que ce dernier définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s' insèrent les questions qu' il pose ou qu' à tout le moins il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. Dans l' affaire Vaneetveld, la Cour de justice a toutefois déclaré que cette exigence est moins impérative dans l' hypothèse où les questions sont de nature à permettre à la Cour de donner une réponse utile, même si le juge national n' a pas donné une présentation exhaustive de la situation de droit et de fait (19). Dans cette affaire, la Cour a répondu aux questions déférées en se fondant sur le fait que le dossier transmis par la juridiction nationale ainsi que les observations des parties au principal lui fournissaient des informations suffisantes pour lui permettre d' interpréter les règles de droit communautaire en cause au regard de la situation faisant l' objet du litige au principal.

20. A notre avis, des considérations similaires s' appliquent dans la présente espèce. L' ordonnance de renvoi définit le contexte juridique de l' affaire. Les faits essentiels, qui ne sont pas contestés, ressortent des mémoires présentés à la Cour par M. Crispoltoni, le gouvernement italien et la Commission. Dans la présente affaire, à la différence de la situation qui prévalait dans les affaires Telemarsicabruzzo e.a. et Monin Automobiles (20), il s' agit d' un problème clair, portant sur la validité de mesures communautaires, et il n' est pas difficile de voir la pertinence de la question déférée pour la procédure au principal. Le contexte juridique et factuel de l' affaire est également connu de la Cour, du moins en partie, du fait d' un renvoi précédent, effectué par la même juridiction et concernant le même producteur, qui a abouti à l' arrêt qu' elle a rendu dans la précédente affaire Crispoltoni (21), comme le souligne la présente ordonnance de renvoi. La présente affaire ne peut pas non plus être comparée avec l' affaire Meilicke (22), où il ressortait de l' ordonnance de renvoi que les questions déférées avaient un caractère hypothétique.

21. Des considérations tenant à l' économie procédurale viennent également étayer l' opinion selon laquelle la Cour devrait répondre à la question déférée dans la présente affaire. Si elle refusait d' y répondre au motif que l' ordonnance de renvoi fournit peu d' informations sur les faits de l' affaire, il est probable qu' il y aurait un nouveau renvoi. Cela aboutirait à un retard plus grand, accroîtrait les dépens et irait à l' encontre des objectifs de l' article 177.

22. Nous passons donc à l' examen de la question déférée.

23. M. Crispoltoni et le gouvernement hellénique prétendent que le règlement est invalide au motif qu' il serait vicié par un détournement de pouvoir. Le gouvernement hellénique soutient également que le règlement devrait être annulé au motif qu' il va à l' encontre du principe d' égalité et du principe de la confiance légitime. Le gouvernement italien soutient que le règlement viole le principe de proportionnalité. Le Conseil et la Commission contestent ces arguments.

24. Nous examinerons tout d' abord l' allégation selon laquelle le règlement est vicié par un détournement de pouvoir. Ensuite, nous examinerons celle selon laquelle il viole le principe de proportionnalité et le principe d' égalité. Enfin, nous examinerons l' argument selon lequel il va à l' encontre du principe de la confiance légitime.

L' allégation de détournement de pouvoir

25. M. Crispoltoni déclare qu' il ne conteste pas l' objectif qui sous-tend le règlement, lequel est le contrôle de la production communautaire de tabac. Il déclare qu' un producteur responsable ne peut que partager l' opinion selon laquelle la production de tabac devrait être réduite. Il fait toutefois valoir que les mesures adoptées sont inefficaces et inappropriées pour atteindre cet objectif.

26. Il souligne qu' en application du régime instauré par le règlement, si la quantité maximale garantie prévue pour une certaine variété de tabac est dépassée, il en résulte une réduction des prix et des primes qui affecte tous les producteurs de cette variété, y compris ceux qui ne sont pas responsables de l' excédent de production. Afin de contrôler "toute augmentation de la production" comme énoncé dans le préambule du règlement, (23)il ne suffit pas de fixer une quantité maximale garantie et de pénaliser sans distinction tous les planteurs pour l' excédent de production. La fixation de quantités maximales garanties doit être accompagnée de mesures telles que celles instituées par le règlement nº 2075/92, qui prévoit la distribution de ces quantités par les États membres aux entreprises de transformation ou aux planteurs. M. Crispoltoni conclut que le régime instauré par le règlement est inapproprié pour atteindre ses objectifs parce qu' il est incomplet.

27. Le gouvernement hellénique fait également valoir que le régime des quantités maximales garanties est vicié par un détournement de pouvoir. Il se réfère à l' article 39, paragraphe 1, sous b), du traité qui déclare qu' un des objectifs de la politique agricole commune est d' assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l' agriculture. Il se réfère également à l' article 40, paragraphe 3, deuxième alinéa, qui déclare que l' organisation doit se limiter à poursuivre les objectifs énoncés à l' article 39 et doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté.

28. L' argument du gouvernement hellénique, tel que nous le comprenons, est que le règlement enfreint ces dispositions. Le fait qu' il ne prévoit pas l' attribution de quotas individuels aux planteurs l' empêcherait de leur garantir un niveau de vie équitable et aboutirait à une diminution de leurs revenus.

29. Selon la jurisprudence constante de la Cour, une mesure n' est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d' indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise dans le but exclusif ou, à tout le moins, déterminant d' atteindre des fins autres que celles excipées, ou d' éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l' espèce (24). Pour annuler un acte sur le fondement d' un détournement de pouvoir, il faut donc prouver qu' il a été adopté pour atteindre un but autre que celui auquel il était destiné.

30. M. Crispoltoni soutient qu' une mesure est viciée par un détournement de pouvoir non seulement lorsqu' elle poursuit un but étranger à ses objectifs, mais également lorsqu' elle est manifestement inappropriée à la réalisation de ces objectifs.

31. A notre avis, il est préférable de procéder à une distinction entre le détournement de pouvoir et la violation du principe de proportionnalité. Pour établir qu' un acte est vicié par un détournement de pouvoir, le demandeur doit prouver que l' institution l' a adopté afin de poursuivre un objectif autre que celui qu' elle est légalement en droit de poursuivre. Il en résulte que l' allégation de détournement de pouvoir implique une recherche des motifs de l' institution ayant adopté l' acte en cause (25).

32. Par contraste, le principe de proportionnalité demande l' application d' un critère objectif. Pour vérifier si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalité, il est nécessaire de se demander si les moyens qu' elle emploie pour atteindre le but visé correspondent à l' importance de celui-ci et s' ils sont nécessaires pour y parvenir (26).

33. Il est exact que, comme le souligne M. Crispoltoni, l' inadéquation manifeste d' une mesure à l' objectif que l' institution compétente cherche à poursuivre peut en affecter la légalité (27). Cela ne veut toutefois pas dire que dans un tel cas, la mesure sera nécessairement viciée par un détournement de pouvoir. Si une mesure est manifestement inadéquate pour atteindre ses objectifs, il peut bien y avoir là un indice sérieux permettant d' estimer que l' institution l' a adoptée pour atteindre un objectif autre que celui qu' elle était en droit de poursuivre. Toutefois, en règle générale, lorsque les moyens utilisés sont manifestement inappropriés pour atteindre l' objectif souhaité, cela conduit à une violation du principe de proportionnalité.

34. Selon son préambule, le règlement poursuit un double objectif. Il cherche à limiter toute augmentation de la production tabacole de la Communauté et à décourager en même temps la production des variétés qui présentent des difficultés pour leurs débouchés (28). Le préambule se réfère également à la nécessité de "poursuivre une politique d' orientation vers les qualités les plus recherchées ainsi que de tenir compte des particularités socio-économiques et régionales de la production tabacole" (29).

35. Dans la présente affaire, aucun argument n' a été avancé pour démontrer que le régime des quantités maximales garanties institué par le règlement cherchait à atteindre des objectifs autres que ceux énoncés dans son préambule. L' argument du gouvernement hellénique consiste essentiellement à dire que le règlement enfreint l' article 39, paragraphe 1, sous b), du traité.

36. Cet argument ne saurait être accepté. Il est clair qu' un régime de soutien cherchant à contrôler la production communautaire ne va pas nécessairement à l' encontre des objectifs du traité. Des mesures peuvent être nécessaires pour limiter le surplus de production et peuvent être légitimement prises afin de limiter les quantités de produits qui bénéficient du soutien communautaire.

37. Le gouvernement hellénique prétend que le régime des quantités maximales garanties institué par le règlement conduit en réalité à une diminution du revenu des planteurs. Cependant, la Cour a déclaré que les institutions communautaires disposaient d' un large pouvoir d' appréciation en matière de politique agricole commune (30). Elles doivent chercher à concilier d' éventuelles contradictions entre les objectifs posés à l' article 39, considérés séparément, et, le cas échéant, accorder à tel ou tel d' entre eux une prééminence temporaire (31). Le marché du tabac se caractérise par une surproduction. Des mesures destinées à contrôler la production et, par conséquent, à rééquilibrer le marché ne servent pas seulement l' objectif consistant à stabiliser ce dernier et à assurer le développement rationnel de la production agricole, lequel, conformément à l' article 39, figure parmi les objectifs de la politique agricole commune, mais servent en fin de compte les intérêts de tous les planteurs. Il convient de remarquer que, comme nous l' avons vu, M. Crispoltoni déclare qu' un planteur responsable ne peut que partager l' opinion selon laquelle la production de tabac devrait être réduite.

38. Compte tenu de l' état du marché, si le Conseil ne prenait aucune mesure de contrôle de la production avec pour seul objectif le maintien du revenu des planteurs à son niveau existant, il risquerait de ne poursuivre qu' un des objectifs de la politique agricole commune, séparément, au point de rendre impossible la réalisation des autres. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, cela va à l' encontre de l' article 39 (32).

39. Les arguments du gouvernement hellénique sont encore plus difficiles à accepter lorsqu' ils sont vus à la lumière des récentes réformes apportées à la politique agricole commune. Traditionnellement, le soutien financier accordé aux producteurs était lié au volume de production. Cela avait des conséquences indésirables: stimuler la production au-delà des capacités d' absorption du marché, avec pour conséquence la constitution de stocks; encourager l' intensification de la production, ce qui avait des conséquences défavorables sur l' environnement, et conduire à un accroissement substantiel des dépenses communautaires. Par contraste, le pouvoir d' achat des revenus agricoles s' est très peu amélioré au cours de la période allant de 1975 à 1989. Au vu de cette évolution, les institutions communautaires ont décidé de réformer la politique agricole commune, le nouvel objectif clé étant de contrôler la production (33). Le régime des quantités maximales garanties est lié à cette évolution.

40. Il convient de remarquer que les dépenses communautaires destinées à subventionner la culture et la première transformation du tabac se sont considérablement accrues depuis l' adoption du règlement 727/70, à tel point qu' un récent rapport de la Cour des comptes fait référence au tabac comme à, de loin, la culture la plus coûteuse de la Communauté: pour 1993, les dépenses se sont élevées à pas moins de 1 274 millions d' écus (34).

41. Il n' est donc pas exact de dire que le règlement va à l' encontre de l' article 39.

42. En ce qui concerne les arguments présentés par M. Crispoltoni, il résulte clairement de ce que nous venons d' énoncer ci-dessus que, même s' ils sont admis, ils n' aboutiraient pas à l' invalidation du règlement au motif que celui-ci serait vicié par un détournement de pouvoir, mais au motif qu' il irait à l' encontre du principe de proportionnalité. Pour cette raison, nous examinerons ces arguments en même temps que ceux présentés par le gouvernement italien.

Le principe de proportionnalité

43. M. Crispoltoni et le gouvernement italien prétendent que le règlement est invalide au motif que le régime des quantités maximales garanties est inapte à réaliser ses objectifs. Le gouvernement italien soutient également qu' il va à l' encontre du principe de proportionnalité parce qu' il pénalise sans distinction tous les producteurs pour l' excédent de production, sans chercher à savoir s' ils ont contribué au dépassement de la quantité maximale garantie et, dans l' affirmative, dans quelle proportion. Cela ne permet pas d' adapter la diminution des primes et des prix en tenant compte de la situation individuelle de chaque producteur.

44. Le gouvernement italien souligne que la production communautaire de tabac a augmenté entre 1988 et 1991, conduisant à une augmentation des dépenses communautaires. Selon lui, l' augmentation de la production s' est produite précisément parce que le règlement a omis de prévoir l' attribution de quotas individuels aux entreprises de transformation et aux planteurs. Le gouvernement et M. Crispoltoni prétendent que l' adoption du règlement nº 2075/92 confirme implicitement le caractère inadéquat du régime des quantités maximales garanties pour réaliser l' objectif de contrôle de la production.

45. La validité d' une mesure doit être appréciée en tenant compte des conditions qui prévalaient au moment de son adoption. La Cour a déclaré que la validité d' une mesure communautaire ne saurait dépendre de "considérations rétrospectives concernant son degré d' efficacité" (35). Lorsque, pour prendre une réglementation, le législateur communautaire est amené à en apprécier les effets futurs et que ceux-ci ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont le législateur disposait au moment de l' adoption de la réglementation (36).

46. La Cour de justice a également déclaré qu' au vu des responsabilités politiques et du large pouvoir discrétionnaire dont dispose le législateur communautaire en matière de politique agricole commune, la légalité d' une mesure adoptée dans ce domaine ne peut être affectée que si celle-ci est manifestement inappropriée par rapport à l' objectif que l' institution compétente entend poursuivre (37).

47. A notre avis, il n' est pas exact de dire que le système des quantités maximales garanties était manifestement inapproprié pour réaliser ses objectifs.

48. Il est exact que ce système n' a pas eu les résultats souhaités en ce qu' il n' a pas réussi à contrôler suffisamment la production. La réforme effectuée par le règlement nº 2075/92 est devenue nécessaire précisément pour cette raison. Il n' est toutefois pas exact de dire que le régime instauré par ce règlement s' est avéré totalement inefficace. Une comparaison entre les quantités maximales garanties fixées pour chaque variété de tabac pour les récoltes allant de 1989 à 1991 et les quantités effectivement produites au cours de ces récoltes démontre que, pour la majorité des variétés, les quantités maximales garanties n' ont pas été dépassées. Si le système des quantités maximales garanties n' avait pas été instauré, la production aurait fort bien pu augmenter davantage.

49. En tout état de cause, à l' époque où le Conseil a décidé d' instituer le régime des quantités maximales garanties, il n' était raisonnablement pas prévisible qu' il s' avérerait inadéquat. Les résultats des deux premières années au cours desquelles le système était en vigueur n' ont pas fourni d' éléments de preuve concluants en ce sens. En ce qui concerne notamment le tabac de la variété "Bright", produit par M. Crispoltoni, la quantité maximale garantie fixée pour la récolte de 1989 n' a pas été dépassée. Cette quantité était de 44 250 tonnes, tandis que la quantité effectivement produite a été de 36 685 tonnes (38).

50. Par contraste, les quantités maximales garanties fixées pour les récoltes de 1990 et de 1991 ont été dépassées. La quantité maximale garantie fixée pour la récolte de 1990 était de 46 750 tonnes, alors que la quantité effectivement produite a été de 54 023 tonnes. Il y a donc eu un dépassement de 15,6 % (39). La quantité maximale garantie fixée pour la récolte de 1991 était de 46 750 tonnes, alors que la quantité effectivement produite a été de 60 094 tonnes. Il y a donc eu un dépassement de 28,54 % (40).

51. Le dépassement de la quantité maximale garantie pour la récolte de 1990 a conduit à une réduction des prix et des primes à concurrence du taux maximal admis, c' est-à-dire de 15 %. Le Conseil était en droit d' attendre une année de plus pour voir si cette réduction aurait un effet sur la production. Une fois que les quantités effectivement produites au cours de la récolte de 1991 ont été fixées, en 1992, et qu' il est devenu clair que le régime des quantités maximales garanties n' avait pas réussi à assurer un contrôle suffisant de la production, le Conseil a rapidement adopté le règlement nº 2075/92.

52. Le fait qu' il soit devenu clair, après que le règlement eut été en vigueur pendant quelques années, qu' il ne suffisait pas à limiter l' augmentation de la production ne signifie pas que ce règlement doive être déclaré invalide. En adoptant le règlement, le Conseil devait procéder à une estimation de son impact possible sur la production, et aucun élément de preuve n' a été produit pour démontrer que cette évaluation était manifestement incorrecte.

53. La Commission souligne que, lorsque le Conseil a décidé d' instituer des mesures en vue de contrôler la production, il existait de bonnes raisons qui rendaient attrayant le choix du régime des quantités maximales garanties. A son avis, ce système est moins restrictif, pour le planteur individuel, qu' un régime de quotas individuels. M. Crispoltoni et le gouvernement italien contestent ce point de vue. Ils prétendent que le régime des quantités maximales garanties présente un caractère arbitraire en ce que le montant de la prime auquel un planteur a droit dépend du point de savoir si les autres planteurs ont provoqué un dépassement de la quantité maximale garantie.

54. En règle générale, le régime des quantités maximales garanties prévu par le règlement est moins restrictif pour le planteur individuel que le régime des quotas individuels instauré ultérieurement par le règlement nº 2075/92. En application du premier régime, même si le planteur court le risque de subir une diminution proportionnelle des prix et des primes si la quantité maximale garantie fixée pour une variété est dépassée, il est néanmoins certain de pouvoir recevoir un soutien pour l' ensemble de sa production, quoique à un taux réduit. Il est également certain du fait que, sans tenir compte de l' importance du dépassement de la quantité maximale garantie, la réduction des primes et des prix ne dépassera pas un certain seuil. Ce seuil a été fixé à 15 % pour les récoltes de 1989 à 1991. Par contraste, en application du régime instauré par le règlement nº 2075/92, un planteur ne reçoit aucun soutien pour la partie de sa production qui dépasse son quota individuel.

55. Bien qu' on ne saurait exclure la possibilité que certains planteurs bénéficient davantage de l' instauration d' un régime de quotas individuels que d' un régime de quantités maximales garanties, ce n' est pas un motif pour invalider le règlement.

56. Contrairement à ce que suggèrent M. Crispoltoni et le gouvernement italien, dans le cadre du régime des quantités maximales garanties, il est très difficile d' identifier les producteurs qui contribuent au dépassement de cette quantité. Il en va ainsi parce qu' il n' est pas possible de savoir avec certitude quel aurait été le quota individuel d' un producteur donné si la quantité maximale garantie fixée pour une variété particulière avait été distribuée aux producteurs. Il est faux de supposer que dans un système de quotas individuels, la quantité maximale garantie pour une variété donnée sera nécessairement distribuée de manière égale entre tous les planteurs de cette variété. Un État membre peut légitimement favoriser certaines régions de production ou certaines catégories de planteurs.

57. Cependant, le gouvernement italien soutient que le régime des garanties maximales souffre d' un vice intrinsèque. Il encourage les planteurs à se montrer insouciants parce qu' ils savent que les conséquences d' un dépassement de la production ne les affecteront pas individuellement, mais seront réparties entre tous les planteurs. Pour répondre à cet argument, il suffit de souligner qu' en introduisant une mesure en faveur des planteurs, le législateur communautaire peut espérer qu' ils feront montre de prudence afin d' assurer son succès. Le fait que les planteurs n' aient pas agi ainsi ne saurait être un motif pour invalider cette mesure.

58. Comme nous l' avons déjà vu, le régime des quantités maximales garanties est, en général, moins restrictif que le régime des quotas individuels instauré par la suite. Par conséquent, en adoptant le règlement, le Conseil a cherché à satisfaire aux exigences du principe de proportionnalité selon lequel, lorsqu' un choix s' offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante (41). Le Conseil a également cherché à se conformer à l' article 39, paragraphe 2, sous b), du traité qui requiert que, dans l' élaboration de la politique agricole commune, il soit tenu compte de la nécessité d' opérer graduellement les ajustements opportuns.

59. M. Crispoltoni et le gouvernement italien citent tous deux les arrêts rendus dans les affaires Werner Faust (42) et Wuensche (43). Cependant, nous ne voyons pas comment ces arrêts pourraient venir étayer la thèse selon laquelle le règlement est invalide.

60. Dans ces affaires, la Cour devait examiner la validité du règlement (CEE) nº 3429/80 de la Commission, du 29 décembre 1980, arrêtant les mesures de sauvegarde applicables à l' importation de conserves de champignons de couche (44), dont l' article 1er prévoyait le prélèvement d' un montant supplémentaire à taux fixe lorsque des conserves de champignons étaient mises en libre circulation dans la Communauté en dépassement des quantités fixées conformément à ses dispositions. La Cour a déclaré que l' article 1er enfreignait le principe de proportionnalité au motif qu' il ne permettait pas de fixer le montant supplémentaire à des taux différents suivant la qualité des marchandises et les conditions dans lesquelles elles étaient importées.

61. Il existe deux différences importantes entre ces deux affaires d' une part, et la présente affaire d' autre part. Les affaires Werner Faust et Wuensche portaient sur l' imposition d' une taxe dont la Cour a déclaré qu' elle constituait en réalité une pénalisation économique des opérateurs. Tel n' est pas le cas dans la présente procédure. A notre avis, il existe une différence claire entre l' imposition d' une pénalisation économique à taux fixe et le partage d' une réduction des subventions une fois dépassée la quantité maximale garantie. La seconde différence est que, dans les affaires Werner Faust et Wuensche, le montant supplémentaire a été institué conformément à un règlement du Conseil qui ne prévoyait l' application de mesures de protection que dans la mesure strictement nécessaire. La Cour a appliqué le principe de proportionnalité tel qu' énoncé de manière spécifique dans le règlement d' habilitation (45). Tel n' est pas le cas dans la présente affaire. Pour les raisons mentionnées ci-dessus, l' imposition d' une réduction à taux fixe des prix et des primes lorsque la quantité maximale garantie est dépassée ne saurait être considérée comme manifestement inadéquate compte tenu des objectifs que le règlement cherche à atteindre.

62. Par contraste, l' opinion selon laquelle le règlement est valide trouve un soutien dans l' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire Zardi (46). Dans cette affaire, la Cour a examiné l' article 4 ter du règlement (CEE) nº 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (47), qui prévoyait le versement par les producteurs de céréales d' un prélèvement pour toutes les quantités de céréales mises sur le marché. Le prélèvement ne devait être totalement remboursé que si la production ne dépassait pas, au cours de la campagne de commercialisation en question, la quantité maximale garantie. Il était soutenu qu' il n' était pas nécessaire d' exiger le versement du prélèvement dès que les céréales étaient mises sur le marché puisqu' il existait d' autres moyens, moins restrictifs. La Cour a cependant déclaré que la perception du prélèvement supplémentaire dès la mise sur le marché tendait, par une baisse du prix payé aux producteurs, à persuader ces derniers de ne pas augmenter la production au cours de la campagne en cause et que le législateur communautaire n' avait pas commis d' erreur manifeste d' appréciation en écartant d' autres formules (48).

Le principe de non-discrimination

63. Le gouvernement hellénique soutient que le système des quantités maximales garanties établi par le règlement conduit à une discrimination entre les producteurs et enfreint le principe d' égalité posé à l' article 40, paragraphe 3, du traité.

64. L' argument du gouvernement hellénique est très proche de celui du gouvernement italien, que nous avons examiné ci-dessus. Les gouvernements italien et hellénique soulignent tous deux qu' un dépassement de la quantité maximale garantie fixée pour une certaine variété a pour résultat une réduction proportionnelle à taux fixe des prix et des primes concernant cette variété. Tandis que le gouvernement italien considère que cela va à l' encontre du principe de proportionnalité, le gouvernement hellénique considère qu' il en résulte un traitement discriminatoire dans la mesure où cela étend les conséquences défavorables d' un dépassement de la production à tous les producteurs, sans tenir compte du point de savoir s' ils ont contribué ou non à ce dépassement et, dans l' affirmative, dans quelle mesure.

65. L' article 40, paragraphe 3, est l' expression particulière du principe général de non-discrimination. Il y a discrimination non seulement lorsque des situations comparables sont traitées différemment, mais également lorsque des situations différentes sont traitées de manière égale, à moins qu' un tel traitement ne soit objectivement justifié (49). Nous n' estimons toutefois pas que, dans la présente affaire, le principe de non-discrimination ait été enfreint.

66. Selon la jurisprudence de la Cour, le fait que l' institution d' une mesure, dans le cadre de l' organisation commune de marché, puisse avoir des répercussions différentes pour certains producteurs, selon l' orientation individuelle de leur production ou les conditions locales, ne saurait être considéré comme une discrimination interdite, dès lors que la détermination de la mesure est basée sur des critères objectifs, adaptés aux besoins du fonctionnement global de l' organisation commune de marché (50).

67. Dans l' affaire SITPA (51), la Cour a examiné un argument similaire à celui que nous traitons ici. Dans cette affaire, la Cour devait examiner la validité du règlement (CEE) nº 989/84 du Conseil, du 31 mars 1984, instaurant un système de seuils de garantie pour certains produits transformés à base de fruits et légumes (52). Ce règlement établissait pour chaque campagne un seuil de garantie correspondant à une certaine quantité de produits transformés à base de tomates et prévoyait qu' en cas de dépassement de ce seuil de garantie, pour la campagne suivante, l' aide due aux producteurs serait réduite à concurrence du dépassement. Il était soutenu que la réduction de l' aide à laquelle procédait la Commission, après avoir constaté le dépassement du seuil, enfreignait l' interdiction des discriminations. Elle s' appliquait uniformément à travers la Communauté de sorte que les transformateurs français qui n' étaient pas responsables du dépassement du seuil étaient traités de la même manière que les producteurs des autres États membres qui en étaient responsables. Pour répondre à cet argument, la Cour a déclaré que (53),

"... dans le cadre d' une organisation commune des marchés, ne connaissant pas un système de quotas nationaux, tous les producteurs communautaires doivent, quel que soit l' État membre dans lequel ils sont établis, assumer, de façon solidaire et égalitaire, les conséquences des décisions que les institutions communautaires sont appelées à prendre, dans le cadre de leurs compétences, pour réagir au risque d' un déséquilibre qui peut apparaître sur le marché entre la production et les possibilités d' écoulement."

68. La Cour a adopté un point de vue similaire dans l' affaire Eridania e.a. (54). Un des arguments soutenus dans cette affaire était que dans le cadre d' un régime de quotas instauré par le règlement (CEE) nº 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (55), les producteurs italiens étaient tenus de co-financer des excédents dont ils n' étaient pas responsables et que le fardeau qui leur était imposé était contraire à l' article 39, alinéa premier, sous d), du traité. La Cour a cependant déclaré que cette conception était incompatible avec le principe même d' un marché commun dans lequel il n' est pas possible de déterminer les entreprises ou l' État membre responsables d' une éventuelle surproduction.

69. Il résulte de ces arrêts qu' une réduction à taux fixe des primes et des prix, affectant tous les producteurs en cas de dépassement de la quantité maximale garantie, n' enfreint pas le principe de non-discrimination.

70. Le système des quantités maximales garanties est fondé sur des critères généraux et objectifs. En application de l' article 4, paragraphe 5, du règlement, le Conseil, lorsqu' il fixe la quantité maximale garantie pour chaque variété, doit tenir compte des conditions du marché et des conditions particulières aux différentes régions (56). Ainsi, pour tenir compte des différences de qualité au sein d' une variété de tabac, différences qui dépendent des caractéristiques du sol et du climat, le règlement nº 1251/89 a prévu la possibilité de fixer des quantités maximales garanties distinctes pour des zones spécifiques de production.

71. Nous concluons au rejet de la demande selon laquelle le règlement enfreindrait le principe de non-discrimination.

Le principe de la confiance légitime

72. Le gouvernement hellénique prétend que le fait que le règlement ne prévoit pas l' attribution de quotas individuels aux producteurs enfreint le principe de la confiance légitime parce qu' il met le producteur dans l' impossibilité de planifier sa production. Cela va à l' encontre des objectifs finals de l' organisation commune du marché du tabac qui visent, en application du règlement nº 727/70, à assurer un revenu équitable aux producteurs et à l' accroître.

73. Comme nous l' avons déjà vu, le règlement ne va pas à l' encontre des objectifs de la politique agricole commune énoncés à l' article 39. Il n' est pas non plus exact de dire qu' il enfreint le principe de la confiance légitime.

74. Les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d' une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d' appréciation des institutions communautaires (57). Il en va spécialement ainsi dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés dont l' objet comporte une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique (58). Il en résulte donc que les opérateurs économiques ne sauraient invoquer un droit acquis au maintien d' un avantage résultant pour eux de la mise en place de l' organisation commune des marchés, et dont ils ont bénéficié à un moment donné (59). Il en résulte que, même si l' application du système des quantités maximales garanties conduit à une réduction du revenu des producteurs, cela n' enfreint pas le principe de la confiance légitime.

75. Ce principe n' est pas non plus enfreint parce que l' attribution de quotas individuels aux producteurs n' a pas été prévue. Le régime des quantités maximales garanties comprend un degré intrinsèque d' incertitude du fait que les planteurs ne connaissent pas à l' avance le montant exact des prix et des primes qu' ils recevront, celui-ci dépendant du dépassement ou non de la quantité maximale garantie et de l' importance de ce dépassement. Toutefois, cette incertitude constitue un risque commercial normal que les planteurs peuvent s' attendre à subir. Il est satisfait à la nécessité de protéger la confiance légitime du fait que la quantité maximale garantie fixée pour une variété donnée est connue des planteurs à l' avance. Il y est également satisfait du fait que les producteurs savent qu' ils recevront un soutien pour l' ensemble de leur production et que, sans tenir compte de l' importance du dépassement de la quantité maximale garantie, la réduction des prix et des primes ne saurait excéder un plafond fixé à l' avance. L' argument du gouvernement hellénique doit donc être rejeté.

Les affaires C-300/93 et C-362/93

76. Nous rappellerons que dans ces affaires, la Pretura circondariale di Caserta a demandé une décision préjudicielle sur la validité du règlement nº 1738/91.

77. MM. Natale et Pontillo sont des planteurs de tabac de la variété "Burley" de la province de Caserta. Ils ont vendu leur production provenant de la récolte de 1991 à la Donatab Srl, une entreprise qui procède à la première transformation et au conditionnement du tabac. Ils ont reçu, sous forme d' avance sur paiement et sous réserve de la constitution d' une garantie, la prime fixée à l' article 3 du règlement nº 727/70. La Commission ayant constaté le dépassement de la quantité maximale garantie pour le tabac de la variété "Burley" pour la récolte de 1991 (60), les prix et les primes ont été réduits de 15 %. MM. Natale et Pontillo ont reçu de Donatab Srl une demande de remboursement correspondant à la réduction des primes.

78. Dans la procédure au principal, ils ont contesté la réduction des primes au motif que le règlement nº 1738/91 est invalide. C' est à la suite de cet argument que la Pretura a procédé aux présents renvois préjudiciels.

79. Par le règlement nº 1738/91, le Conseil a fixé, pour la récolte de 1991, les prix d' objectif, les prix d' intervention et les primes accordées aux acheteurs de tabac en feuilles, les prix d' intervention dérivés du tabac emballé, les qualités de référence, les zones de production ainsi que les quantités maximales garanties, et a modifié le règlement (CEE) nº 1331/90, du 14 mai 1990 (61). Dans l' affaire C-362/93, la juridiction de renvoi a également demandé une décision préjudicielle sur la validité des règlements pris en application du règlement nº 1738/91. La juridiction nationale se réfère vraisemblablement au règlement nº 2178/92 dans lequel la Commission a fixé les quantités effectivement produites et a déterminé les prix et les primes dues pour la récolte de 1991 (62).

80. Dans les ordonnances de renvoi, la juridiction de renvoi pose la question de la validité du règlement nº 1738/91 au motif qu' il enfreint le principe de la confiance légitime. Le règlement litigieux est daté du 13 juin 1991 et a été publié au Journal officiel du 26.6.1991. La juridiction de renvoi déclare qu' il s' appliquait rétroactivement en ce qu' il établissait la quantité maximale garantie pour le tabac de la variété "Burley" pour la récolte de 1991 à un moment où ceux qui produisaient cette variété l' avaient déjà plantée, avaient déjà conclu les contrats avec les entreprises de première transformation et les avaient déjà enregistrés auprès de l' AIMA.

81. Si la quantité maximale garantie pour la récolte de 1991 avait été fixée rétroactivement, c' est-à-dire après que les planteurs eurent fait leurs choix de production pour cette année-là, cela irait effectivement à l' encontre du principe de la confiance légitime. Dans la précédente affaire Crispoltoni (63), la Cour a examiné la validité des règlements nº 1114/88 et (CEE) nº 2268/88 du Conseil, du 19 juillet 1988 (64), dans lesquels ce dernier fixait pour la récolte de 1988 les quantités maximales garanties. Les deux règlements ont été publiés après que les agriculteurs eurent pris leurs décisions concernant la récolte de 1988. La Cour a déclaré qu' ils étaient invalides en tant qu' ils prévoyaient une quantité maximale garantie en ce qui concerne le tabac de la variété "Bright" récolté en 1988. Elle est parvenue à cette conclusion au motif que ces règlements avaient un effet rétroactif, que cet effet n' était pas justifié par les objectifs qu' ils devaient atteindre et qu' il avait été porté atteinte à la confiance légitime des opérateurs économiques en cause (65).

82. Cependant, dans les présentes affaires, les doutes exprimés par la juridiction de renvoi sur la validité du règlement nº 1738/91 se fondent sur un postulat erroné. Comme le soulignent le Conseil et la Commission, la quantité maximale garantie pour la variété "Burley I", en cause dans les procédures au principal, récoltée en 1991, avait été fixée pour la première fois non pas par le règlement nº 1738/91, mais par le règlement nº 1331/90, lequel avait été publié au Journal officiel du 23.5.1990, c' est-à-dire longtemps avant que les planteurs aient dû prendre leurs décisions concernant la récolte de 1991. Ce règlement fixait la quantité maximale garantie pour la variété "Burley I" à 46 750 tonnes (66).

83. Il est exact que le règlement nº 1738/91 a modifié le règlement nº 1331/90 en augmentant, pour la récolte de 1991, les quantités maximales garanties pour certaines variétés. Toutefois, cette augmentation a été faite dans l' intérêt des producteurs, compte tenu de l' unification allemande (67). En ce qui concerne la variété "Burley I", le règlement nº 1738/91 n' a pas affecté la quantité maximale garantie fixée par le règlement nº 1331/90.

84. Il est donc clair que le règlement nº 1738/91 ne saurait être déclaré invalide pour les motifs invoqués dans l' ordonnace de renvoi. Toutefois, dans leurs observations écrites présentées à la Cour, MM. Natale et Pontillo contestent la validité de la réglementation litigieuse au motif que celle-ci a fixé rétroactivement le montant des primes accordées aux acquéreurs pour la récolte de 1991.

85. Ils soulignent que les prix et les primes fixés par le règlement nº 1738/91 pour la récolte de 1991 étaient moins élevés que ceux appliqués en vertu du règlement nº 1331/90 pour la récolte de 1990, et ils prétendent que la réduction des prix et des primes a conduit à une détérioration de leur situation juridique. Ils soutiennent que la réduction ne pouvait être prévue ni au moment où les planteurs ont fait leurs choix de production pour la récolte de 1991, c' est-à-dire en novembre 1990, ni au moment du semis du tabac sur couches, c' est-à-dire en février 1991. Ils concluent qu' au moment où ils ont dû prendre la décision de cultiver ou non du tabac de la variété "Burley" pour la récolte de 1991, les informations en leur possession les encourageaient à poursuivre la culture de cette variété. Ils concluent que le règlement nº 1738/91 va à l' encontre du principe de la confiance légitime.

86. A l' audience, le Conseil et la Commission ont soutenu que cette question ne devait pas faire l' objet d' une discussion puisqu' elle n' avait pas été soulevée par la juridiction nationale dans ses ordonnances de renvoi. Nous devons donc nous demander si la Cour doit examiner la validité du règlement litigieux dans la mesure où il fixe les prix et les primes pour la récolte de 1991.

87. Sur renvoi préjudiciel, il arrive que la Cour se prononce, afin d' aider la juridiction nationale, sur des questions formulées différemment de celles énoncées par cette dernière. Aux mêmes fins, la Cour peut examiner les dispositions de droit communautaire auxquelles la juridiction nationale ne s' est pas référée dans ses questions (68). La Cour a été jusqu' à se prononcer sur la validité d' une disposition communautaire, alors que la juridiction nationale ne posait qu' une question d' interprétation: voir par exemple l' arrêt Schwarze (69).

88. Toutefois, selon nous, dans les circonstances de la présente affaire, il ne serait pas approprié que la Cour examine la question de savoir si la fixation des prix et des primes par la législation litigieuse va à l' encontre du principe de la confiance légitime. Comme nous l' avons déjà indiqué, cette question n' a pas été posée par la juridiction nationale, mais n' a été soulevée que par les demanderesses à la procédure au principal dans leurs observations écrites présentées devant votre Cour.

89. Or, il n' appartient qu' à la juridiction nationale de déterminer les questions à soumettre à votre Cour, les parties à la procédure au principal n' ayant pas le pouvoir de modifier la teneur de ces questions (70) ou d' exiger de la juridiction nationale qu' elle défère une question particulière (71). L' article 177 institue une coopération directe entre la Cour de justice et les juridictions nationales au terme d' une procédure non contentieuse, étrangère à toute initiative des parties et au cours de laquelle celles-ci sont seulement invitées à se faire entendre (72). Si la Cour examinait la question soulevée par MM. Natale et Pontillo, ce serait aller à l' encontre des principes mentionnés ci-dessus. Et surtout, ce serait aller à l' encontre des droits de la défense. L' information contenue dans une ordonnance de renvoi ne permet pas seulement à la Cour de répondre aux questions déférées, mais permet également aux gouvernements des États membres et aux institutions communautaires de lui présenter des observations conformément à l' article 20 du statut (CEE) de la Cour de justice. Cet article prévoit le dépôt devant la Cour d' observations écrites, sans possibilité de réponses écrites. Dans l' arrêt Holdijk e.a. (73), la Cour a déclaré qu' il lui incombait de veiller à ce que la possibilité de présenter des observations prévue par l' article 20 soit sauvegardée, compte tenu du fait que seule la décision de renvoi est notifiée aux parties intéressées.

90. La possibilité pour les États membres et les institutions communautaires de présenter des observations écrites doit être sauvegardée, notamment lorsqu' il est demandé à la Cour de se prononcer sur la validité d' un acte communautaire. Dans un tel cas, sauf peut-être dans celui tout à fait exceptionnel où un acte communautaire est manifestement invalide, il ne serait pas approprié de refuser à l' institution qui est l' auteur de l' acte le droit de présenter des observations. Il en résulte que la Cour ne devrait examiner que les questions qui résultent expressément, ou implicitement, de l' ordonnance de renvoi et sur lesquelles on peut s' attendre à ce que l' institution en question présente des observations.

91. MM. Natale et Pontillo ne contestent pas seulement la validité du règlement litigieux pour des motifs différents de ceux déférés par la juridiction nationale. Ils contestent la validité d' un aspect du règlement litigieux différent de celui sur lequel porte la question de la juridiction nationale. A la différence d' autres affaires où la Cour a examiné des questions qui n' avaient pas été expressément soulevées par l' ordonnance de renvoi, il n' existe en l' espèce aucune ambiguïté quant au sens et à la portée précise de la question posée par la juridiction de renvoi. La présente espèce peut être distinguée d' affaires comme l' affaire Schwarze: dans celle-ci, la Cour a examiné la validité de la mesure en question au motif que, malgré le fait que la question déférée portait sur l' interprétation d' une mesure communautaire, il résultait clairement de l' ordonnance de renvoi et du litige faisant l' objet de la procédure au principal que le but réel des questions posées était d' obtenir une décision sur la validité. Dans la présente affaire, rien n' indique que la juridiction de renvoi ait eu l' intention de demander une décision portant sur la fixation des prix et des primes par les règlements litigieux.

92. En tout état de cause, nous n' acceptons pas l' argument selon lequel la fixation des prix et des primes par le règlement nº 1738/91 pour la récolte de 1991 irait à l' encontre de la confiance légitime des planteurs concernés.

93. Tout d' abord, il est clair que dans le régime des quantités maximales garanties, le montant exact des prix et des primes que recevront les planteurs pour une certaine variété n' est pas connu avant qu' ait été prise la décision de cultiver cette variété. Il en va ainsi parce que le montant des prix et des primes dépend de la question de savoir si la quantité maximale garantie a été dépassée et, dans l' affirmative, de l' importance du dépassement. En conséquence, un élément d' incertitude est inhérent au système de soutien instauré par le règlement.

94. Deuxièmement, bien qu' il soit exact que les prix et les primes fixés pour la récolte de 1991 étaient inférieurs à ceux fixés pour la récolte de 1990, le montant des prix et des primes dus est fixé par le Conseil sur une base annuelle, et des variations peuvent se produire au bénéfice comme au détriment des planteurs. Les prix et les primes dus pour la récolte de 1990 étaient plus élevés que ceux dus pour la récolte de 1989. La prime pour le tabac de la variété "Burley I" pour la récolte de 1989 était fixée à 1 653 écus par kg (74), tandis que pour la récolte de 1990, elle était fixée à 2 013 écus par kg (75). La réduction opérée pour la récolte de 1991 n' est pas non plus d' une importance de nature à justifier la thèse selon laquelle elle va à l' encontre du principe de la confiance légitime. En ce qui concerne le tabac de la variété "Burley I", la prime pour la récolte de 1991 était fixée à 1 748 écus par kg (76). Ces variations constituent des risques commerciaux normaux qui sont inhérents à un système instauré au bénéfice des planteurs et que ceux-ci devaient raisonnablement s' attendre à subir. Il n' est pas exact de dire qu' un planteur prudent et informé n' était pas en mesure de les prévoir.

Conclusion

95. En conséquence, nous sommes d' avis que:

Dans l' affaire C-133/93, la question posée par la Pretura circondariale di Perugia devrait recevoir la réponse suivante:

"L' examen des questions déférées n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du règlement (CEE) nº 1114/88 du Conseil et des règlements pris pour sa mise en oeuvre."

Dans les affaires C-300/93 et C-362/93, les questions posées par la Pretura circondariale di Caserta devraient recevoir la réponse suivante:

"L' examen des questions déférées n' a révélé aucun élément de nature à affecter la validité du règlement (CEE) nº 1738/91 du Conseil, et du règlement adopté pour sa mise en oeuvre."

(*) Langue originale: l' anglais.

(1) ° JO L 110, p. 35.

(2) ° JO L 163, p. 13.

(3) ° JO L 94, p. 1.

(4) ° JO L 129, p. 16.

(5) ° JO L 132, p. 25.

(6) ° Ultérieurement, le règlement (CEE) nº 1737/91 du Conseil, du 13 juin 1991 (JO L 163, p. 11), a fixé la quantité maximale garantie globale pour chacune des récoltes de 1991 à 1993 à 390 000 tonnes de tabac en feuilles. Le règlement (CEE) n 860/92 du Conseil, du 30 mars 1992 (JO L 91, p.1), prévoyait que cette réduction ne devait pas excéder 23 % de la récolote de 1992.

(7) ° JO L 207, p. 15.

(8) ° JO L 187, p. 23.

(9) ° JO L 208, p. 26.

(10) ° JO L 217, p. 75.

(11) ° JO L 215, p. 70.

(12) ° JO L 351, p. 11.

(13) ° Voir le règlement nº 2178/92 de la Commission, précité (note 10).

(14) ° Arrêt du 26 janvier 1993 (C-320/90, C-321/90 et C-322/90, Rec. p. I-393).

(15) ° Arrêt du 3 mars 1994 (C-316/93, non encore publié au Recueil, conclusions du 27 janvier 1994, points 6 à 11).

(16) ° Voir arrêt du 16 juillet 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673, points 17 et 18 de l' arrêt).

(17) ° Voir arrêt du 11 mars 1980, Foglia (104/79, Rec. p. 745).

(18) ° Précitée (note 14), point 6 de l' arrêt. Voir également l' affaire C-157/92, Banchero (ordonnance du 19 mars 1993, Rec. p. I-1085), et l' affaire C-386/92, Monin Automobiles (ordonnance du 26 avril 1993, Rec. p. I-2049).

(19) ° Précitée (note 15), point 13.

(20) ° Précitées (note 18).

(21) ° Arrêt du 11 juillet 1991 (C-368/89, Rec. p. I-3695). Voir ci-après, point 81.

(22) ° Arrêt du 16 juillet 1992, Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871).

(23) ° Règlement nº 1114/88, préambule, premier considérant. Voir ci-après, point 34.

(24) ° Arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 24); du 21 juin 1984, Lux/Cour des comptes (69/83, Rec. p. 2447, point 30); du 11 juillet 1990, Sermes (C-323/88, Rec. p. I-3027, point 33).

(25) ° Voir Hartley: The Foundations of European Community Law , seconde édition, p. 415 à 417.

(26) ° Voir par exemple les arrêts du 23 février 1983, Fromançais (66/82, Rec. p. 395, point 8); du 17 mai 1984, Denkavit (15/83, Rec. p. 2171, point 25).

(27) ° Arrêt du 21 février 1979, Stoelting (138/78, Rec. p. 713, point 7).

(28) ° Règlement nº 1114/88, préambule, premier considérant.

(29) ° Précité, deuxième considérant.

(30) ° Voir, par exemple, l' arrêt du 11 mars 1987, Rau e.a./Commission (279/84, 280/84, 285/84 et 286/84, Rec. p. 1069, point 34).

(31) ° Arrêts du 24 octobre 1973, Balkan-Import-Export (5/73, Rec. p. 1091, point 24); du 20 septembre 1988, Espagne/Conseil (203/86, Rec. p. 4563, point 10).

(32) ° Arrêt du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmuehle Emling e.a./Conseil et Commission (197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec. p. 3211, point 41).

(33) ° Voir la communication de la Commission Évolution et avenir de la politique agricole commune COM(91)258 final, Bulletin CE, supplément 5/91, p. 9 à 12, et notamment pour le secteur du tabac, p. 27 et 28.

(34) ° Voir le rapport spécial nº 8/93 sur l' organisation commune du marché du tabac brut (JO 1994, C 65, point 1.1).

(35) ° Arrêt du 7 février 1973, Schroeder (40/72, Rec. p. 125, point 14). Voir également l' arrêt du 13 juin 1972, Compagnie d' approvisionnement, de transport et de crédit et Grands Moulins de Paris/Commission (9/71 et 11/71, Rec. p. 391, point 39).

(36) ° Arrêt du 21 février 1990, Wuidart e.a. (C-267/88 à C-285/88, Rec. p. I-435).

(37) ° Arrêt du 11 juillet 1989, Schraeder (265/87, Rec. p. 2237, points 21 et 22); arrêt Wuidart e.a. précité (note 36), point 14; arrêt Fedesa e.a., précité (note 24), point 14.

(38) ° Voir l' annexe I du règlement nº 2046/90, précité (note 8).

(39) ° Voir l' annexe I du règlement nº 2267/91 de la Commission, précité (note 9).

(40) ° Voir l' annexe I du règlement nº 2178/92 de la Commission, précité (note 10).

(41) ° Voir, par exemple, l' arrêt Fedesa e.a., précité (note 24), point 13.

(42) ° Arrêt du 16 octobre 1991 (C-24/90, Rec., p. I-4905).

(43) ° Arrêt du 16 octobre 1991 (C-25/90, Rec., p. I-4939).

(44) ° JO L 358, p. 66.

(45) ° Voir les arrêts Werner Faust, précité (note 42), points 19 et 29, et Wuensche, précité (note 43), points 20 et 30.

(46) ° Arrêt du 26 juin 1990 (C-8/89, Rec. p. I-2515).

(47) ° JO L 281, p. 1.

(48) ° Précité (point 13).

(49) ° Voir, par exemple, l' arrêt du 13 décembre 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209, point 28).

(50) ° Arrêt du 9 juillet 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301, point 34).

(51) ° Arrêt du 24 janvier 1991 (C-27/90, Rec. p. I-133).

(52) ° JO L 103, p. 19.

(53) ° Arrêt précité (point 20).

(54) ° Arrêt du 22 janvier 1986 (250/84, Rec. p. 117, point 32).

(55) ° JO L 177, p. 4.

(56) ° Voir l' article 4, paragraphe 5, précité (au point 7).

(57) ° Arrêts du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C-350/88, Rec. p. I-395, point 33); du 15 juillet 1982, Edeka (245/81, Rec. p. 2745, point 27).

(58) ° Arrêt Delacre e.a., précité; arrêt du 16 mai 1979, Tomadini (84/78, Rec. p. 1801, point 22).

(59) ° Arrêt Delacre e.a., précité, point 34; arrêt du 27 septembre 1979, Eridania (230/78, Rec. p. 2749).

(60) ° Voir le règlement nº 2178/92, précité (note 10).

(61) ° JO L 132, p. 28.

(62) ° Précité (note 10).

(63) ° Précitée (note 21).

(64) ° JO L 199, p. 20.

(65) ° Le Conseil a donné effet à l' arrêt de la Cour en adoptant, le 16 juin 1992, les règlements (CEE) nos 1570/92 (JO L 166, p. 6), et 1571/92 (JO L 166, p. 7).

(66) ° Voir le règlement nº 1331/90, précité (note 62), article 3, paragraphe 3, ainsi que l' annexe V.

(67) ° Voir le règlement nº 1738/91, précité (note 2), préambule, sixième considérant.

(68) ° Arrêts du 12 décembre 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695, point 8), et du 2 février 1994, Verband Sozialer Wettbewerb (C-315/92, Rec. p. I-317, point 7).

(69) ° Arrêt du 1er décembre 1965 (16/65, Rec., p. 1081).

(70) ° Arrêts du 9 décembre 1965, Hessische Knappschaft (44/65, Rec. p. 1191, 1198); du 12 novembre 1992, Kerafina - Keramische und Finanz-Holding et Vioktimatiki (C-134/91 et C-135/91, Rec. p. I-5699, point 10).

(71) ° Arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (283/81, Rec. p. 3415, point 9).

(72) ° Voir par exemple l' arrêt Hessische Knappschaft, précité (note 70), p. 1199.

(73) ° Arrêt du 1er avril 1982 (141/81, 142/81 et 143/81, Rec. p. 1299, point 6).

(74) ° Voir le règlement (CEE) nº 1252/89 du Conseil, du 3 mai 1989 (JO L 129, p. 17), annexe IV.

(75) ° Voir le règlement nº 1331/90, précité (note 62), annexe IV.

(76) ° Voir le règlement nº 1738/91, précité (note 2), annexe IV.