Tribunal administratif de Montpellier, 1ère Chambre, 22 décembre 2022, 2103852

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 22 juillet 2021 et 7 janvier 2022, M. et Mme B A F, représentés par Me Raynal, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler l'arrêté du 21 juin 2021 par lequel le maire de la commune de Frontignan a décidé de préempter les parcelles cadastrées section AI numéros 50, 51 et 52 sises au lieu-dit chemin de Gigean ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Frontignan une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le maire de Frontignan n'était pas compétent pour préempter dès lors d'une part qu'il ne justifie pas de sa qualité de titulaire par substitution du droit de préemption au titre de l'article L. 215-7 du code de l'urbanisme en n'établissant pas que le président du conseil départemental de l'Hérault et le directeur du conservatoire du littoral et des rivages lacustres auraient renoncé à leur droit de préemption et, d'autre part, que le signataire ne justifie pas de la délégation du maire à cet effet ; - la décision est insuffisamment motivée dès lors qu'il n'y a aucune référence à l'acte portant création de la zone de préemption ni aucune indication des motifs pour lesquels la préservation des parcelles concernées justifierait la préemption au titre des espaces naturels sensibles ; - elle est entachée d'une méconnaissance du champ d'application de la loi et d'un défaut de base légale puisque le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles n'est pas applicable dès lors que les parcelles sont inclues dans un périmètre sensible défini par le préfet de l'Hérault par un arrêté du 16 juin 1983 et qu'il n'existe pas de délimitation opérée par le département de l'Hérault et d'inclusion dans ce périmètre des parcelles concernées ; - les motifs pour lesquels est exercé le droit de préemption sont erronés, la réalité de l'intention de la commune de Frontignan d'ouvrir les parcelles préemptées au public n'est pas établie, et la décision se trouve entachée de détournement de pouvoir alors qu'une raison d'interventionnisme économique ne peut légalement justifier une décision de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2021, la commune de Frontignan, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme A F ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'article 233 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pastor, première conseillère, - les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Mouakil, représentant la commune de Frontignan.

Considérant ce qui suit

: 1. A la suite de la déclaration d'intention d'aliéner reçue le 19 avril 2021 par le conseil départemental de l'Hérault concernant la vente par M. C des parcelles cadastrées section AI n° 50, 51 et 52 situées au lieu-dit " chemin de Gigean " à Frontignan au profit de M. et Mme A F, le maire de Frontignan a, par une décision du 21 juin 2021, exercé au nom de la commune, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Par la présente requête, M. et Mme A F demandent au tribunal d'annuler cette décision. Sur les conclusions à fin d'annulation : S'agissant du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 10 juillet 2020, régulièrement publiée, le conseil municipal de Frontignan a délégué à son maire, sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, l'exercice du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Par arrêté du 20 juillet 2021, le maire a délégué à M. Frédéric Aloy, conseiller municipal délégué à l'urbanisme, à l'aménagement et au développement économique, sa signature pour " exercer les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire ". 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 215-7 du code de l'urbanisme : " La commune peut se substituer au département si celui-ci n'exerce pas son droit de préemption : 1o Lorsque le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent et qu'il n'exerce pas son droit de substitution en application de l'article L. 215-5 ; 2o Lorsque l'établissement public chargé du parc national ou du parc naturel régional n'exerce pas son droit de préemption en application de l'article L. 215-6 ; 3o Dans les cas où ni le conservatoire ni l'établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional n'est compétent. Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer ce droit. ". Il résulte de ces dispositions que la commune peut agir par substitution du département à la condition que ce dernier ait lui-même renoncé à utiliser son droit de préemption et à la condition cumulative que le terrain ne soit situé ni dans une zone littorale relevant de la compétence territoriale du Conservatoire de l'espace littoral, ni sur le territoire d'un parc national ou régional. 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le département de l'Hérault a renoncé à l'exercice du droit de préemption pour la parcelle en litige par décision du 18 mai 2021 et le Conservatoire du littoral par décision du 31 mai 2021. Dans ces conditions, la commune était compétente pour exercer, par substitution du département, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. 5. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision litigieuse doit être écarté en toutes ses branches. S'agissant du moyen tiré de l'insuffisance de motivation : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3°/ () imposent des sujétions ; ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 7. Les décisions de préemption prises en application de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme sont des décisions individuelles imposant des sujétions. Elles entrent, par suite, dans le champ des dispositions précitées et doivent, dès lors, comporter l'énoncé des motifs de droit et de fait ayant conduit l'autorité administrative à préempter. Cette obligation de motivation implique que la décision comporte une référence à l'acte portant création de la zone de préemption et indique les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption. Elle n'impose en revanche pas à l'auteur de la décision de préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site, dès lors que l'inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique, ou les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu'elle envisage de préempter. 8. En l'espèce, la décision de préemption vise les textes dont elle fait application, en particulier les articles L. 215-1, L. 215-7 et R. 215-15 du code de l'urbanisme ainsi que l'arrêté préfectoral du 16 juin 1983 créant une zone de préemption au titre du périmètre sensible sur le canton de Frontignan. Pour justifier de l'intérêt des parcelles préemptées, la décision de préemption renvoie à un rapport annexé, qui indique notamment que ces parcelles, classées en zone Ner se situent au cœur du site classé du massif de la Gardiole et que leur acquisition permettra à la commune de poursuivre sa politique de protection de ce paysage typique du littoral méditerranéen tout en permettant son ouverture au public. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption contestée manque en fait et doit être écarté. S'agissant des moyens tirés de l'erreur de droit en l'absence de périmètre de préemption mis en place par le conseil départemental de l'Hérault au titre des espaces naturels sensible et de l'inconventionnalité de la loi de validation du 8 août 2016 : 9. En application des articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme, dans leur rédaction antérieure à la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, des périmètres sensibles pouvaient être délimités par le préfet dans les départements inscrits sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat. Il appartenait au préfet d'arrêter les mesures nécessaires à la protection des sites et des paysages compris dans ces périmètres sensibles et d'y créer des zones de préemption au profit du département. 10. La loi du 18 juillet 1985 a modifié les articles L. 142-1 et suivants du code de l'urbanisme en supprimant le régime de protection des périmètres sensibles et en confiant au département la compétence pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles. L'article L. 142-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de cette loi, prévoyait que, pour la mise en œuvre de cette politique, le conseil général pouvait créer des zones de préemption. Un nouvel article L. 142-12 disposait que : " () Le droit de préemption prévu à l'article L. 142-3 dans sa rédaction issue de la loi () s'applique dès l'entrée en vigueur du présent chapitre à l'intérieur des zones de préemption délimitées en application de l'article L. 142-1 dans sa rédaction antérieure () ". 11. L'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, ratifiée par l'article 156 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a recodifié les dispositions relatives aux espaces naturels sensibles, d'une part, aux articles L. 113-8 et suivants pour les dispositions relatives à la politique départementale de protection des espaces naturels sensibles, et, d'autre part, aux articles L. 215-1 et suivants pour celles relatives au droit de préemption dans ces espaces. Cette ordonnance a abrogé, à compter du 1er janvier 2016, la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure, sans reprendre les dispositions de l'article L. 142-12. Il en résulte que, depuis cette date, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l'urbanisme n'était plus applicable dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, sauf à ce que le département les ait incluses dans les zones de préemption qu'il a lui-même créées au titre des espaces naturels sensibles. 12. Toutefois, aux termes du II de l'article 233 de la loi du 22 août 2021 susvisée portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : " Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et l'entrée en vigueur du présent article, en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme. " 13. Ces dispositions, qui ont pour objet, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, de valider les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et leur entrée en vigueur, en tant que la légalité de ces décisions est, ou serait, contestée par un moyen tiré de l'abrogation, par l'ordonnance du 23 septembre 2015, de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme, sont applicables au présent litige. 14. Aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera () des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil () ". Il résulte de ces stipulations que, lorsque sont en cause des droits et obligations de caractère civil, l'adoption de mesures législatives à portée rétroactive qui feraient obstacle à ce qu'une décision faisant l'objet d'un procès en cours puisse être utilement contestée n'est compatible avec le droit de toute personne à un procès équitable que si l'intervention de ces mesures est justifiée par d'impérieux motifs d'intérêt général. 15. La demande des époux A F, acquéreurs évincés, tendant à l'annulation de la décision de préemption du maire de Frontignan du 21 juin 2021 est relative à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens de ces stipulations. 16. La mesure de validation résultant des dispositions précitées du II de l'article 233 de la loi du 22 août 2021, qui n'institue pas un droit de préemption, est précisément définie dans le temps comme par son objet, ne poursuit pas un objectif exclusivement financier, et tend à sécuriser juridiquement les actes concourant à la politique menée par les départements en faveur de la protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité. Elle entend limiter les conséquences, auxquelles l'administration ne peut remédier, d'un avis contentieux du Conseil d'Etat précisant que l'abrogation des dispositions de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme considérées comme obsolètes lors de la recodification de ce code privait de base légale les décisions de préemption prises, postérieurement à cette abrogation, dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985. Elle ne valide les décisions de préemption qu'en tant qu'elles seraient contestées sur le fondement d'un moyen tiré de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme, en adéquation avec l'objectif poursuivi, et réserve expressément les décisions passées en force de chose jugée. Eu égard au risque d'annulation contentieuse sur le fondement de ce moyen auquel sont exposées ces décisions de préemption, au nombre de décisions susceptibles d'être concernées et à l'objet de ces dernières, qui permettent d'assurer la mise en œuvre de la politique de protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité menées par les départements, les dispositions précitées de l'article 233 de la loi du 22 août 2021 sont justifiées par un motif impérieux d'intérêt général et ne sauraient dès lors être regardées, nonobstant leur application aux litiges pendants devant le juge à la date de leur entrée en vigueur, comme portant une atteinte excessive au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi résultant de l'abrogation de l'article L. 142-12 du code de l'urbanisme qui permettait l'exercice du droit de préemption dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985 ne peut être utilement invoqué par les époux A F. S'agissant des moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme et du détournement de pouvoir : 16. Aux termes de l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme : " Pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ". Aux termes de l'article L. 113-8 du même code : " Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 101-2 ". Enfin, aux termes de l'article L. 215-21 de ce code : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre sont aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement est compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. A l'exception des terrains relevant du régime forestier, tout ou partie d'un terrain acquis et conservé pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8 peut être incorporé dans le domaine public de la personne publique propriétaire par décision de son organe délibérant. La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis. Elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. Elle peut éventuellement confier la gestion des espaces aménagés à une personne publique ou privée y ayant vocation ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu'elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l'ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n'y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit. 17. Ainsi qu'il a été dit au point 8, la commune a justifié la décision de préemption litigieuse, dans le rapport qui lui était annexé, par la situation géographique de la parcelle en cause, située sur les flancs du massif de la Gardiole site classé au titre des monuments naturels et des sites pittoresques et classée en zone Ner du plan local d'urbanisme, strictement protégé en raison de sa qualité paysagère et environnementale et en ZNIEFF de type 1 et 2. Il ressort également de ce rapport annexé que la commune a prévu, sur ces parcelles actuellement utilisées en terrain d'agrément recouvertes de végétations variées, de procéder à un aménagement naturel et végétal en lien avec des personnes qualifiées telles que Sète Agglopôle Méditerranée, afin de permettre une remise à l'état naturel dans le respect de l'authenticité de la Gardiole et d'organiser un accès encadré au public. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ni la circonstance que les parcelles ne relèvent pas des entrées du massif identifiées par Sète Agglopôle ni celle qu'aucune mutation ne soit intervenue entre 2016 et 2020 dans ce secteur, ne sont de nature à établir que la commune poursuivrait, en acquérant cette dernière, un objectif étranger à la protection des espaces naturels sensibles. Dans ces conditions, alors que la commune n'était pas tenue de justifier de la réalité du projet d'aménagement à la date à laquelle elle exerce le droit préemption, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées et du détournement de pouvoir doivent être écartés. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A F ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision de préemption du 21 juin 2021. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Frontignan qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les époux A F demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que demande la commune de Frontignan en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A F est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Frontignan au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et Mme G A F, à la commune de Frontignan et à M. E C. Délibéré après l'audience du 8 décembre 2022, à laquelle siégeaient : Mme Lison Rigaud, présidente, Mme Isabelle Pastor, première conseillère, M. François Goursaud, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022. La rapporteure I. Pastor La présidente, L. Rigaud La greffière, M. D La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Montpellier, le 22 décembre 2022. Le greffier, M. D 2 aj