Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère Chambre, 9 février 2012, 09NC00644

Mots clés
collectivités territoriales • procédure • compensation • requête • révision • publication • transfert • transports • société • pouvoir • rectification • rejet • soutenir • condamnation • production • provision • rapport

Chronologie de l'affaire

Cour administrative d'appel de Nancy
9 février 2012
Tribunal administratif de Strasbourg
25 février 2009

Synthèse

  • Juridiction : Cour administrative d'appel de Nancy
  • Numéro d'affaire :
    09NC00644
  • Type de recours : Excès de pouvoir
  • Décision précédente :Tribunal administratif de Strasbourg, 25 février 2009
  • Identifiant Légifrance :CETATEXT000025386402
  • Rapporteur : M. Olivier COUVERT-CASTERA
  • Rapporteur public :
    Mme GHISU-DEPARIS
  • Président : M. SOUMET
  • Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS FIDAL
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Résumé

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Texte intégral

Vu la requête

, enregistrée le 30 avril 2009, complétée par un mémoire de production enregistré le 5 juin 2009, présentée pour la RÉGION LORRAINE, dont le siège est place Gabriel Hocquard, B.P.1004, à Metz Cedex 1 (57036), représentée par son président, par la société d'avocats Fidal ; la RÉGION LORRAINE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0503378-0601919-0603714-0702657-0802617 du 25 février 2009 par lequel le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant : - à l'annulation de la circulaire du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en date du 4 février 2005 et en particulier de son annexe 1 qui fixe le montant de la dotation générale de décentralisation versée à la région Lorraine au titre de l'exercice 2005 ainsi que de la décision en date du 10 juin 2005 par laquelle le préfet de la région Lorraine a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de ladite circulaire ; - à l'annulation de la décision en date du 21 février 2006 par laquelle le préfet de la région Lorraine lui a notifié le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle bénéficie au titre de l'année 2006 ainsi qu'à l'annulation de la circulaire du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en date du 16 janvier 2006 et en particulier de son annexe 1 qui fixe le montant de la dotation générale de décentralisation à verser à la région Lorraine au titre de l'exercice 2006 ; - à la condamnation de l'Etat à lui verser une provision de 22 566 422 euros, avec intérêts au taux légal en réparation des illégalités commises par celui-ci dans la fixation des montants de la dotation générale de décentralisation à verser à la région Lorraine pour les années 2005 et 2006 ; - à l'annulation de la décision en date du 22 mars 2007 par laquelle le préfet de la région Lorraine lui a notifié le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle bénéficie au titre de l'année 2007 ainsi qu'à l'annulation de la circulaire du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en date du 27 février 2007 et en particulier de son annexe 1 qui fixe le montant de la dotation générale de décentralisation à verser à la région Lorraine au titre de l'exercice 2007 ; - à l'annulation de la décision en date du 10 avril 2008 par laquelle le préfet de la région Lorraine lui a notifié le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle bénéficie au titre de l'année 2008 ainsi qu'à l'annulation de la circulaire du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en date du 31 mars 2008 et en particulier de son annexe 1 qui fixe le montant de la dotation générale de décentralisation à verser à la région Lorraine au titre de l'exercice 2008 ; 2°) de faire droit à l'ensemble des demandes qu'elle a présentées au Tribunal administratif de Strasbourg ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a fixé le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle bénéficie au titre de l'année 2005 a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoient que le montant des dépenses consécutives aux accroissements et diminutions de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales doit être constaté pour chaque collectivité par un arrêté interministériel pris après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du comité des finances locales et en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1614-5-1 dudit code qui précisent que cet arrêté doit intervenir dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ; - le ministre de l'intérieur ne pouvait établir sur la base de l'article 101 de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 le montant de la dotation générale de décentralisation sans qu'ait été adopté au préalable un arrêté interministériel pris dans les six mois de la publication de cette disposition législative ; - la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a fixé le montant de la dotation générale de décentralisation dont bénéficie la région Lorraine au titre de l'année 2005 est illégale en raison de l'illégalité des arrêtés interministériels, dont cette décision procède, en date des 20 décembre 2001, 13 décembre 2002, 27 juin 2003, 29 décembre 2003 et 2 septembre 2004, qui fixent les barèmes des redevances d'utilisation du réseau ferré national ; lesdits arrêtés ont en effet été adoptés en méconnaissance des dispositions de l'article 132 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 et de l'article 7 du décret n° 2001-1116 du 27 novembre 2001, qui prévoient la consultation de chaque région concernée sur tout projet de modification des modalités de fixation des redevances d'infrastructures ferroviaires ; - en imputant sur le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle aurait dû bénéficier au titre de l'exercice 2005 le trop-perçu de cette dotation dont elle a bénéficié au titre des années 2002, 2003 et 2004, le ministre de l'intérieur a procédé à une compensation de paiement dans des conditions non conformes aux prescriptions des articles 1289 et suivants du code civil, sans que cette illégalité puisse être regardée comme couverte par les dispositions de la loi du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, qui ne prévoyait nullement que le montant de cette dotation devait faire l'objet d'une telle réfaction ; la même illégalité entache la décision du ministre de l'intérieur qui fixe le montant de la dotation générale de décentralisation attribuée à la région Lorraine pour 2006 ; - les décisions attaquées, en ce qu'elles rectifient le montant de la dotation globale de décentralisation versée aux régions au titre des années 2002, 2003, 2004 et 2005, ont été adoptées en violation du principe de l'annualité budgétaire et du principe de non rétroactivité des actes réglementaires ; - les décisions attaquées ont été adoptées en violation des principes généraux de droit communautaire de non-rétroactivité, de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime ; - les circulaires du ministre de l'intérieur fixant le montant des dotations générales de décentralisation attribuées à la région Lorraine au titre des années 2006, 2007 et 2008 sont illégales en raison de l'illégalité de la circulaire du 4 février 2005 du ministre de l'intérieur qui fixe le montant de cette dotation au titre de l'année 2005 ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 31 décembre 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête, au motif qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 10 mars 2010, présenté pour la RÉGION LORRAINE et tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Vu les nouveaux mémoires, enregistrés le 26 avril 2010, présentés pour la RÉGION LORRAINE et tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens, et en outre par le moyen qu'une question prioritaire de constitutionnalité doit être présentée tendant à ce que soient déclarées inconstitutionnelles les dispositions de l'article 101 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 fixant le montant de la contribution de l'Etat pour l'exploitation des services transférés au 1er janvier 2002 en ce qu'elles violent le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l'article 72 de la Constitution et le principe de l'annualité budgétaire ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 14 mai 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la question prioritaire de constitutionnalité ; Vu les nouveaux mémoires, enregistrés le 21 mai 2010, présentés pour la RÉGION LORRAINE et tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens, et en outre par le moyen qu'une question prioritaire de constitutionnalité doit être présentée tendant à ce que soient déclarées inconstitutionnelles les dispositions de l'article 101 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 fixant le montant de la contribution de l'Etat pour l'exploitation des services transférés au 1er janvier 2002 en ce qu'elles violent le principe constitutionnel de séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire ainsi que le principe de la sincérité budgétaire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution ;

Vu le code

civil ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; Vu la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; Vu la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 ; Vu la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ; Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ; Vu le décret n° 2001-1116 du 27 novembre 2001 relatif au transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional ; Vu la décision n° 339842 du 25 juin 2010 par laquelle le Conseil d'Etat a décidé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour ; Vu la décision n° 340492 du 15 juillet 2010 par laquelle le Conseil d'Etat a décidé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 janvier 2012 : - le rapport de M. Luben, président, - les conclusions de Mme Ghisu-Deparis, rapporteur public, - et les observations de Me Oliveira, de la société Fidal, avocat de la RÉGION LORRAINE ;

Considérant qu'

aux termes de l'article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales : A compter du 1er janvier 2002, les charges transférées aux régions du fait du transfert de compétences prévu à l'article 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs sont compensées dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-3, sous réserve des dispositions du présent article. /La compensation du transfert de compétences mentionnée à l'alinéa précédent, prise en compte dans la dotation générale de décentralisation attribuée aux régions, est constituée : - du montant de la contribution pour l'exploitation des services transférés ; - du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés ; - du montant de la dotation correspondant à la compensation des tarifs sociaux mis en oeuvre à la demande de l'Etat. / Pour l'année 2002, le montant de cette compensation est établi, pour ce qui concerne la part correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés, sur la référence de l'année 2000. Le montant total de cette compensation est revalorisé en appliquant les taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 2001 et 2002./ Le montant de cette compensation est constaté pour chaque région, pour l'année 2002, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé des transports après avis de la région./ La part de la compensation correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés donnera lieu à révision, au titre de la dotation de 2003, pour tenir compte des incidences sur les charges du service ferroviaire régional, des nouvelles règles comptables mises en oeuvre par la Société nationale des chemins de fer français. Cette révision s'effectue sur la base des services de l'année 2000 et sera constatée sous la forme définie à l'alinéa précédent. /Toute disposition législative ou réglementaire ayant une incidence financière sur les charges transférées en application de l'article 21-1 de la loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 précitée donne lieu à révision dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3. Cette révision a pour objet de compenser intégralement la charge supplémentaire pour la région résultant de ces dispositions. / Toute modification des tarifs sociaux décidée par l'Etat, entraînant une charge nouvelle pour les régions, donne lieu à une révision, à due proportion, du montant de la contribution visée au troisième alinéa. / Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article ; qu'aux termes de l'article 101 de la loi susvisée du 30 décembre 2004 : A compter du 1er janvier 2002, le montant de la contribution de l'Etat pour l'exploitation des services transférés visée au troisième alinéa de l'article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales est fixé à 1 063 791 055 euros. Conformément au neuvième alinéa de cet article, ce montant est majoré de 67 092 143 euros pour tenir compte des modifications des modalités de fixation des redevances d'utilisation du réseau ferré national, applicables à compter du 1er janvier 2002. / Pour chaque région, le montant de la contribution pour l'exploitation des services transférés est celui figurant dans le tableau suivant : Régions - Contribution pour l'exploitation des services transférés au 1er janvier 2002 (en valeur 2002) - services régionaux de voyageurs (...) Lorraine : 59 061 435 euros ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoient les dispositions précitées de l'article L. 1614-8-1 dudit code, que le montant des dépenses consécutives aux accroissements et diminutions de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales doit être constaté pour chaque collectivité par un arrêté interministériel pris après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du comité des finances locales ; que l'article L. 1614-5-1 dudit code précise que cet arrêté doit intervenir dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ; que la RÉGION LORRAINE ne saurait utilement invoquer la méconnaissance de ces dispositions à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de la circulaire du 4 février 2005 du ministre de l'intérieur en tant qu'elle fixe, dans son annexe 1, le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle bénéficie au titre de l'année 2005, dès lors que ce montant n'a pas été déterminé, en ce qui concerne la compensation des charges transférées aux régions au titre des services ferroviaires régionaux de voyageurs, sur la base du montant de la contribution de l'Etat fixée par un arrêté interministériel pris en application des dispositions législatives précitées, mais sur la base du montant de cette contribution fixé par le législateur lui-même à l'article 101 de la loi susvisée du 30 décembre 2004, par dérogation à la procédure instituée par lesdites dispositions du code général des collectivités territoriales ; Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutient la RÉGION LORRAINE, le ministre de l'intérieur pouvait établir sur la base de l'article 101 de la loi susvisée du 30 décembre 2004, dont les dispositions étaient immédiatement applicables, le montant de la dotation générale de décentralisation résultant pour cette collectivité de la prise en compte du montant de la contribution qui lui avait été attribuée par cet article, sans que soit nécessaire l'adoption préalable d'un arrêté interministériel dans les six mois de la publication de cette disposition législative ; Considérant, en troisième lieu, que la RÉGION LORRAINE ne saurait utilement exciper, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision fixant le montant de la dotation générale de décentralisation qui lui a été attribuée au titre de l'exercice 2005, de l'illégalité des arrêtés interministériels par lesquels ont été fixés les barèmes des redevances d'utilisation du réseau ferré national, dès lors que le montant de cette dotation n'a pas été déterminé, en ce qui concerne la compensation des charges transférées aux régions au titre des services ferroviaires régionaux de voyageurs, sur la base de l'arrêté interministériel du 8 août 2002, qui fixait le montant de la contribution allouée aux régions, en fonction notamment des modifications des barèmes de redevances décidées par les arrêtés précités, mais, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur le fondement de l'article 101 de la loi susvisée du 30 décembre 2004, qui a substitué un nouveau montant de contribution à celui fixé initialement par l'arrêté précité ; qu'il s'ensuit que doivent en tout état de cause être écartés comme inopérants les moyens, invoqués à l'appui de cette exception d'illégalité, tirés de ce que les arrêtés interministériels en cause auraient été adoptés en méconnaissance des dispositions législatives et réglementaires qui prévoient la consultation de chaque région concernée sur tout projet de modification des modalités de fixation des redevances d'infrastructures ferroviaires ; Considérant, en quatrième lieu, que si la RÉGION LORRAINE soutient que, en imputant sur le montant de la dotation générale de décentralisation dont elle aurait dû bénéficier au titre de l'exercice 2005 le trop-perçu de cette dotation dont elle a bénéficié au titre des années 2002, 2003 et 2004, le ministre de l'intérieur a procédé à une compensation de paiement dans des conditions non conformes aux prescriptions des articles 1289 et suivants du code civil, le ministre ne peut en tout état de cause être regardé comme ayant procédé à une telle compensation en adoptant la circulaire du 4 février 2005 attaquée dès lors que cette circulaire se borne à tirer les conséquences de la rectification opérée par le législateur lui-même, lors de l'adoption de la loi susvisée du 30 décembre 2004, des montants des crédits ouverts au titre de cette dotation par les lois de finances précédentes ; qu'en effet, il résulte de l'article 8 et de l'état B annexé à ladite loi, éclairée par ses travaux préparatoires, que le législateur a modifié dans la loi de finances rectificative pour 2004 le montant de la dotation globale de décentralisation attribuée aux régions, en régularisant pour les années 2002, 2003 et 2004 le montant global de la compensation versée aux régions au titre du transfert de compétences en matière de services régionaux de voyageurs, afin de tirer les conséquences de la modification du montant de la contribution de l'Etat résultant de l'article 101 de ladite loi ; que, si la RÉGION LORRAINE invoque le même moyen à l'appui de ses conclusions dirigées contre la circulaire du 16 janvier 2006, en tant qu'elle fixe dans son annexe 1 le montant de la dotation générale de décentralisation attribuée à cette collectivité pour 2006, ce moyen doit être écarté dès lors que les réfactions pratiquées sur le montant de cette dotation résultent directement de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2005 et de la loi de finances initiale pour 2006, qui tirent à leur tour les conséquences de la modification du montant de la contribution de l'Etat résultant de l'article 101 de la loi susvisée du 30 décembre 2004 ; Considérant, en cinquième lieu, que la RÉGION LORRAINE ne saurait utilement invoquer dans le présent litige la violation de divers principes généraux de l'ordre juridique communautaire, dès lors que ces principes ne trouvent à s'appliquer, dans l'ordre juridique national, que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire et que tel n'est pas le cas en l'espèce ; Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que doit être écarté le moyen tiré par la RÉGION LORRAINE de ce que les circulaires du ministre de l'intérieur fixant le montant des dotations générales de décentralisation qui lui ont été attribuées au titre des années 2006, 2007 et 2008 seraient illégales en raison de l'illégalité de la circulaire du 4 février 2005 du ministre de l'intérieur ; Considérant, en septième lieu, que la rectification du montant de la dotation globale de décentralisation versée aux régions au titre des années 2002, 2003, 2004 et 2005 résultant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, de la loi, les moyens tirés par la RÉGION LORRAINE, d'une part, de ce que le ministre de l'intérieur aurait compensé une créance publique sur un exercice budgétaire différent de celui au cours duquel est né la dette compensable, en violation du principe de l'annualité budgétaire et, d'autre part, de la violation du principe de non rétroactivité des actes réglementaires, ne peuvent qu'être écartés ; Considérant, en huitième lieu, qu'il résulte de la décision susvisée du 25 juin 2010 du Conseil d'Etat, d'une part, que le principe d'annualité budgétaire n'est pas au nombre des droits et libertés garantis par la Constitution, au sens de son article 61-1 et, d'autre part, que le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales n'impose pas au législateur, contrairement à ce que soutient la REGION LORRAINE, de consulter le comité des finances locales ou les collectivités territoriales avant d'adopter une mesure ayant une incidence sur les finances de ces collectivités ; que les dispositions législatives contestées ont pour seul objet de rectifier le montant de la majoration de la contribution de l'Etat pour l'exploitation des services ferroviaires régionaux de voyageurs en tenant compte des conséquences effectivement constatées du relèvement du barème des péages d'infrastructures applicable à compter du 1er janvier 2002 et, par suite, de procéder à une exacte compensation des charges transférées ; qu'elles ne diminuent pas le montant ou la part des ressources propres des régions et modifient dans des proportions très limitées le montant des dotations de l'Etat ; qu'elles ne sauraient donc être regardées comme ayant pour effet d'entraver la libre administration des régions ; que, par suite, le moyen tiré de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article 101 de la loi de finances rectificative pour 2004 en tant qu'elles violent les principes susrappelés doit être écarté ; Considérant, en neuvième lieu, qu'il résulte de la décision susvisée du 15 juillet 2010 du Conseil d'Etat, d'une part, que le principe de sincérité des lois de finances n'est pas au nombre des droits et libertés garantis par la Constitution, au sens de son article 61-1, d'autre part, que la méconnaissance par le législateur du domaine du règlement ne constitue pas, en tout état de cause, une violation d'un droit ou d'une liberté garantis par la Constitution au sens et pour l'application de cet article et ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité, et, enfin, que les dispositions législatives contestées ont pour seul objet de rectifier le montant de la majoration de la contribution de l'Etat pour l'exploitation des services ferroviaires régionaux de voyageurs en tenant compte des conséquences effectivement constatées du relèvement du barème des péages d'infrastructures applicable à compter du 1er janvier 2002 et, par suite, de procéder à une exacte compensation des charges transférées conformément au principe constitutionnel de compensation intégrale des transferts de compétences ; qu'à cette fin, elles modifient dans des proportions très limitées le montant des dotations de l'Etat ; que la RÉGION LORRAINE ne saurait dès lors sérieusement soutenir ni que le législateur leur aurait donné une portée rétroactive sans motif d'intérêt général suffisant et en la privant de la possibilité de prévoir l'évolution de ses ressources et, par suite, d'en disposer librement, ni, en tout état de cause, qu'elles méconnaîtraient l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ; que, par suite, le moyen tiré de l'inconstitutionnalité des dispositions de l'article 101 de la loi de finances rectificative pour 2004 en tant qu'elles violent les principes susrappelés doit être également écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande première instance, que la RÉGION LORRAINE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est entaché d'aucune contradiction dans ses motifs, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes ; que, par voie de conséquence, les conclusions de la RÉGION LORRAINE tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être également rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la RÉGION LORRAINE est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la RÉGION LORRAINE et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' 2 N° 09NC00644