CJUE, 7ème Chambre, Sandra Paesen contre Service européen pour l'action extérieure, 12 octobre 2022, T-88/21

Affaire T-88/21 Sandra Paesen contre Service européen pour l'action extérieure Arrêt du Tribunal (septième chambre élargie) du 12 octobre 2022 « Fonction publique - Fonctionnaire - Personnel du SEAE affecté dans un pays tiers - Chef de délégation - Période d'essai d'encadrement - Rapport final d'évaluation de la période d'essai d'encadrement - Acte ne faisant pas grief - Irrecevabilité - Réaffectation à un poste hors encadrement au siège du SEAE - Obligation de motivation - Droit d'être entendu - Conditions d'application aux chefs de délégation de l'article 11 de la décision C(2008) 5028/2 de la Commission C(2008) 5028/2, du 9 septembre 2008, relative au personnel d'encadrement intermédiaire - Non-versement de pièces au dossier personnel - Intérêt du service - Détournement de pouvoir - Demande d'assistance - Décision portant rejet de la demande - Responsabilité » 1. Procédure juridictionnelle - Production des preuves - Délai - Dépôt tardif des offres de preuve - Conditions - Applicabilité à la preuve contraire et à l'ampliation des offres de preuve fournies à la suite d'une preuve contraire de la partie adverse - Exclusion (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1 et 2, et 92, § 7) (voir points 28, 29, 31) 2. Recours des fonctionnaires - Conditions de recevabilité - Caractère d'ordre public - Examen d'office par le juge de l'Union (Art. 270 TFUE) (voir point 38) 3. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Rapport final d'évaluation probatoire - Objet (Statut des fonctionnaires, art. 43 et 44, 2d al. ; régime applicable aux autres agents, art. 14) (voir points 45-48) 4. Recours des fonctionnaires - Acte faisant grief - Notion - Rapport final d'évaluation de la période d'essai d'encadrement - Acte préparatoire - Exclusion (Statut des fonctionnaires, art. 43, 44, 2d al., et 90, § 2) (voir points 50-57) 5. Fonctionnaires - Organisation des services - Affectation du personnel - Réaffectation d'un chef de délégation dans un pays tiers à un poste hors encadrement contre sa volonté - Justification au regard des insuffisances de l'intéressé dans ses fonctions - Droit d'être entendu (Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 41, § 2 ; statut des fonctionnaires, art. 7, § 1) (voir points 85-88) 6. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Rapport final d'évaluation probatoire - Adoption - Obligation d'entendre l'intéressé au préalable - Absence (Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 41, § 2 ; statut des fonctionnaires, art. 44) (voir points 100-103) 7. Fonctionnaires - Principes - Droits de la défense - Obligation d'entendre l'intéressé avant l'adoption d'un acte lui faisant grief - Portée - Nécessité d'accorder à l'intéressé la possibilité d'un entretien pour s'exprimer - Absence - Obligation d'adhérer au point de vue de l'intéressé - Absence (voir points 107, 110) 8. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Rapport intermédiaire d'évaluation probatoire - Établissement avec retard - Absence d'incidence sauf en cas d'atteinte aux droits de l'intéressé (Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, art. 41, § 1 ; statut des fonctionnaires, art. 44) (voir points 118-122) 9. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Objet - Conditions de déroulement - Prise en compte des modifications étrangères à l'intéressé et de l'expérience antérieure de l'intéressé - Admissibilité (Statut des fonctionnaires, art. 44) (voir points 143, 144, 155) 10. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Conditions de déroulement - Fixation des objectifs - Absence en violation des règles internes - Prise en compte du niveau de responsabilité et de l'expérience antérieure de l'intéressé - Distinction entre les fonctions de chef de délégation et les fonctions d'encadrement intermédiaire - Connaissance suffisante de l'intéressé des attentes du poste - Admissibilité (Statut des fonctionnaires, art. 44) (voir points 161-179) 11. Fonctionnaires - Carrière - Nomination à un poste d'encadrement - Chef de délégation dans un pays tiers - Période d'essai - Rapport final d'évaluation probatoire - Prise en compte d'éléments factuels défavorables à l'intéressé - Obligation de versement préalable de pièces formalisant des plaintes orales dans le dossier individuel de l'intéressé - Absence [Statut des fonctionnaires, art. 26, 1er al., a), et 44] (voir points 195-200) 12. Fonctionnaires - Organisation des services - Affectation du personnel - Réaffectation - Pouvoir d'appréciation de l'administration - Portée - Contrôle juridictionnel - Limites (Statut des fonctionnaires, art. 7, § 1) (voir points 208-212) 13. Fonctionnaires - Organisation des services - Affectation du personnel - Réaffectation d'un fonctionnaire dans l'intérêt du service pour cause de difficultés relationnelles - Méconnaissance de l'intérêt du service - Absence (Statut des fonctionnaires, art. 7, § 1) (voir point 213) 14. Fonctionnaires - Organisation des services - Affectation du personnel - Réaffectation - Respect de l'équivalence des emplois - Portée - Nécessité d'une comparaison entre les fonctions actuelles et antérieures de l'intéressé - Exclusion - Réaffectation d'un chef de délégation dans l'intérêt du service à un poste hors encadrement - Admissibilité (Statut des fonctionnaires, art. 7, § 1) (voir points 222, 223, 226) 15. Fonctionnaires - Obligation d'assistance incombant à l'administration - Portée - Devoir de l'administration d'examiner les plaintes en matière de harcèlement moral et d'informer le plaignant de la suite réservée à sa plainte - Condition - Présentation d'un commencement de preuve - Absence - Rejet de la demande d'assistance - Admissibilité - Violation du devoir de sollicitude - Absence (Statut des fonctionnaires, art. 12 bis et 24) (voir points 236, 237, 316) 16. Fonctionnaires - Harcèlement moral - Notion - Comportement ayant pour objet ou pour effet le discrédit de l'intéressé ou la dégradation de ses conditions de travail - Caractère abusif du comportement - Critères d'appréciation - Examen global de plusieurs événements (Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, § 3) (voir points 238-241) 17. Fonctionnaires - Obligation d'assistance incombant à l'administration - Mise en œuvre en matière de harcèlement moral - Décision de clôturer sans suite une enquête administrative ouverte en réponse à une demande d'assistance - Contestation par la prétendue victime - Contrôle juridictionnel - Erreur manifeste d'appréciation - Notion (Statut des fonctionnaires, art. 12 bis, § 3) (voir point 242) 18. Fonctionnaires - Obligation d'assistance incombant à l'administration - Champ d'application - Actes émanant de l'administration - Exclusion - Limites (Statut des fonctionnaires, art. 24) (voir point 257) 19. Fonctionnaires - Obligation d'assistance incombant à l'administration - Champ d'application - Décision de réaffectation intervenue à l'issue d'une période d'essai d'encadrement - Invocation, par l'intéressé, de l'existence d'un prétendu harcèlement moral l'empêchant d'exercer ses fonctions d'encadrement - Inclusion (Statut des fonctionnaires, art. 24) (voir points 258, 259) Résumé Mme Paesen, fonctionnaire du Service européen pour l'action extérieure (SEAE), a été nommée cheffe de la délégation de l'Union européenne auprès de la République du Malawi à compter du 1er septembre 2018. À partir de la même date, elle a été soumise à une période d'essai d'encadrement de neuf mois. Au vu du rapport intermédiaire d'évaluation de cette période, aux termes duquel ses compétences en matière d'autorité et d'encadrement ont été jugées insuffisantes, la période d'essai d'encadrement a été prolongée de six mois. En novembre 2019, le SEAE a adressé à Mme Paesen le rapport final d'évaluation de la période d'essai d'encadrement (ci-après le « rapport final d'évaluation probatoire »), selon lequel ses compétences en matière d'autorité et d'encadrement étaient toujours jugées insuffisantes. Par conséquent, Mme Paesen a été réaffectée à un poste hors encadrement au siège du SEAE à compter du 1er mai 2020. Par la suite, Mme Paesen a saisi le Tribunal d'un recours tendant à l'annulation du rapport final d'évaluation probatoire et de la décision du SEAE la réaffectant à un poste hors encadrement. Le Tribunal, statuant en chambre élargie, rejette le recours et se prononce, pour la première fois, sur la recevabilité des conclusions en annulation dirigées contre un rapport final d'évaluation probatoire. Le Tribunal précise également la jurisprudence relative au droit d'être entendu du fonctionnaire qui fait l'objet, au terme de la période d'essai d'encadrement à laquelle il est astreint, d'un rapport final proposant sa réaffectation dans l'intérêt du service. En outre, le Tribunal étoffe la jurisprudence concernant l'obligation qui incombe à l'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l'« AIPN ») de fixer des objectifs et des indicateurs de performance afin d'évaluer les compétences d'encadrement du fonctionnaire pendant sa période d'essai et au terme de celle-ci.

Appréciation du Tribunal

Tout d'abord, le Tribunal constate, par analogie avec la jurisprudence relative aux rapports de stage, que les conclusions en annulation dirigées contre un rapport final d'évaluation d'une période d'essai d'encadrement d'un fonctionnaire sont irrecevables, dans la mesure où un tel rapport ne constitue pas un acte faisant grief, mais un acte préparatoire. À cet égard, le Tribunal relève qu'il existe une proximité s'agissant de la période probatoire imposée aux nouveaux chefs de délégation du SEAE en application de la décision 5028/2 ( 1 )et le stage imposé aux agents temporaires au titre de l'article 14 du régime applicable aux autres agents de l'Union européenne, de sorte qu'il est possible de s'inspirer de la jurisprudence qui y est afférente. En effet, le rapport de stage, dont l'objet consiste à préparer la décision de l'administration concernant la titularisation de l'intéressé à la fin de sa période de stage ou son licenciement, a pour seul objet de préparer une décision ponctuelle de l'administration, à laquelle il se rattache ainsi étroitement, et, par conséquent, ne revêt pas le caractère d'un acte faisant grief. De la même manière, le rapport final d'évaluation probatoire a pour seul objet, lorsqu'il est négatif, de préparer une décision ponctuelle de l'administration, à savoir la décision de réaffectation à un autre emploi hors fonctions d'encadrement, à laquelle ce rapport se rattache ainsi étroitement. Dès lors, un rapport intermédiaire ou final d'évaluation probatoire, même s'il comporte un certain nombre d'observations sur les capacités d'encadrement du fonctionnaire ou de l'agent intéressé, ne peut, en principe, être pris en compte, ni par un comité de promotion, ni par le comité consultatif sur les nominations, ni par l'AIPN, à l'occasion d'une nouvelle procédure de sélection des chefs de délégation. Enfin, à l'occasion d'un recours contre la décision prise au terme de la procédure que constitue la période d'essai d'encadrement, il est loisible au requérant de faire valoir l'irrégularité des actes antérieurs qui lui sont étroitement liés, et, en particulier, les irrégularités qui, selon lui, affecteraient le rapport final d'évaluation probatoire. Ensuite, s'agissant du droit d'être entendu, le Tribunal conclut qu'une décision de réaffectation contre la volonté du fonctionnaire envisagée dans un contexte caractérisé par des insuffisances dans les fonctions d'encadrement nécessite l'application du principe du respect des droits de la défense, principe fondamental du droit de l'Union, même en l'absence de toute réglementation concernant la procédure en cause. À cet égard, l'échange par lequel le fonctionnaire concerné doit être mis en mesure de faire connaître utilement son point de vue au sujet du projet de décision susceptible d'affecter de manière défavorable ses intérêts peut être oral ou écrit. Par ailleurs, si le droit d'être entendu garantit à toute personne à qui est adressé un acte lui faisant grief qu'elle soit entendue préalablement à l'adoption de cet acte, ce droit ne lui est toutefois pas garanti à l'égard d'un acte préparatoire. Ainsi, en l'occurrence, il était suffisant que la requérante fût entendue avant l'adoption de la décision par laquelle sa réaffectation à un poste hors encadrement a été décidée, sans qu'il puisse être reproché à l'AIPN de ne pas l'avoir entendue avant l'adoption du rapport final d'évaluation probatoire, qui constitue un acte préparatoire à cette décision. En outre, si le respect des droits de la défense et du droit d'être entendu exige que les institutions de l'Union permettent à la personne visée par un acte lui faisant grief de faire connaître utilement son point de vue, il ne peut imposer auxdites institutions d'adhérer à celui-ci. Enfin, le Tribunal se prononce sur l'obligation qui incombe à l'AIPN de fixer, en concertation avec le fonctionnaire astreint à la période d'essai d'encadrement, des objectifs et des indicateurs de performance afin d'évaluer ses compétences d'encadrement pendant cette période et à son terme. Le Tribunal estime, à cet égard, que le vice de procédure résultant de l'omission de tels objectifs et indicateurs doit être apprécié en tenant compte du niveau de responsabilité lié au poste d'encadrement concerné ainsi que de l'expérience antérieure du fonctionnaire nommé sur ce poste. Le Tribunal conclut que, dans les circonstances particulières de l'espèce, un tel vice n'est pas constitué. En particulier, le Tribunal relève que l'emploi de chef de délégation de l'Union dans un pays tiers implique nécessairement, d'une part, un haut niveau de responsabilité et, d'autre part, une solide capacité de gestion et une grande autonomie, indépendamment de la fixation d'objectifs concrets. En outre, en l'espèce, les précisions sur les tâches d'encadrement qui figuraient dans la fiche de poste et l'avis de vacance concernant l'emploi de chef de la délégation au Malawi étaient susceptibles de tenir lieu d'objectifs managériaux au sens et pour l'application de la décision 5028/2. Ainsi, dès lors que Mme Paesen s'est portée candidate à cet emploi, au vu de la fiche de poste et de l'avis de vacance concernant ledit emploi, elle a nécessairement eu connaissance de ces objectifs, et, compte tenu de son acte de candidature, elle doit être considérée comme les ayant agréés préalablement à sa prise de fonctions. ---------------------------------------- ( 1 ) Décision C(2008) 5028/2 de la Commission, du 9 septembre 2008, relative au personnel d'encadrement intermédiaire, rendue applicable au SEAE par la décision PROC EEAS(2011) 002 du directeur général administratif du SEAE, du 29 novembre 2011.