Cour administrative d'appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 24 novembre 2016, 15NC02341

Mots clés commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique · procédure · jugements Exécution des jugements Effets d'une annulation · société · commercial · aménagement · projet · commission

Synthèse

Juridiction : Cour administrative d'appel de Nancy
Numéro affaire : 15NC02341
Type de recours : Excès de pouvoir
Président : M. MESLAY
Rapporteur : Mme Colette STEFANSKI
Rapporteur public : M. FAVRET
Avocat(s) : LESAGE ORAIN PAGE VARIN CAMUS

Texte

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 novembre 2015 et le 19 mai 2016, la société Distridoubs, représentée par MeA..., demande à la cour :

1°) d'annuler la décision du 23 septembre 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la SAS Houtaudis à procéder à l'extension d'un ensemble commercial situé à Houtaud et Dommartin ;

2°) de mettre à la charge de la société Houtaudis une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision méconnaît la loi n° 2014-626 du 19 juin 2014 dès lors qu'à la suite de l'annulation d'une précédente décision de la Commission nationale d'aménagement commercial par la cour administrative d'appel de Nancy et compte tenu du changement dans les textes, la société Houtaudis ne pouvait demander à la commission le réexamen de son projet qui devait s'intégrer à une demande de permis de construire ;

- l'autorisation méconnaît l'article L. 752-6 du code de commerce.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2016, la SARL Houtaudis représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Distridoubs au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à bon droit qu'elle a ressaisi la Commission nationale d'aménagement commercial de sa demande et que la commission a statué ;

- la décision n'est pas entachée d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 752-6 du code de commerce.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Stefanski, président,

- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., pour la société Distridoubs.


Considérant ce qui suit

:

1. Par la décision contestée du 23 septembre 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial a accordé à la société Houtaudis l'autorisation préalable requise en vue de procéder à l'extension après reconstruction d'un centre commercial situé à Houtaud et Dommartin.

2. En premier lieu, afin de tenir compte de l'annulation d'une précédente décision par la cour administrative d'appel de Nancy, la commission nationale a autorisé, à titre de régularisation, une extension de 340 m² réalisée en octobre 2008 au cours d'une période transitoire ne nécessitant alors pas d'autorisation explicite. En second lieu, elle a autorisé une nouvelle extension de 3 861 m² portant la surface de vente totale de l'ensemble commercial de 4 809 m² à 8 670 m², par une augmentation de 1 462 m² de l'hypermarché faisant passer sa surface de vente de 4 538 m² à 6 000 m², une extension de 719 m² de la galerie marchande afin de porter sa surface à 990 m² et de l'affecter à la création de quatre boutiques de moins de 300 m² et par la création de deux magasins de 840 m², spécialisés en équipement de la personne, de la maison ou de la culture et des loisirs.

3. La société Distridoubs qui exploite un hypermarché de 6 100 m² comportant une galerie marchande dans la commune de Doubs demande l'annulation de la décision du 23 septembre 2015 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours dirigé contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Doubs du 11 février 2014.

Sur le moyen tiré de ce que la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait réexaminer la demande initialement formée par la société Houtaudis :

4. La société Distridoubs soutient qu'après l'annulation de sa précédente décision par la cour le 30 avril 2015, la Commission nationale d'aménagement commercial, qui devait alors se prononcer après l'entrée en vigueur, le 15 février 2015, de la loi du 14 juin 2014, ne pouvait statuer que dans le cadre de la nouvelle procédure instaurée par cette loi. Qu'ainsi, la société Houtaudis était dans l'obligation, en application des nouveaux textes, de déposer une demande de permis de construire auprès de l'autorité compétente, les commissions d'aménagement commercial ne pouvant alors se prononcer par un avis conforme que sur saisine de l'autorité chargée de l'instruction du permis de construire.

5. Toutefois, l'annulation contentieuse d'une décision de la Commission nationale d'aménagement commercial a en principe pour effet de la saisir à nouveau de la demande d'autorisation initialement formée et non du recours dirigé contre la décision de la commission départementale. (CE 12 janvier 2005 n° 260 198).

6. En l'espèce, aucun texte ne s'oppose à ce que l'annulation prononcée par la cour ait eu pour effet de ressaisir la Commission nationale d'aménagement commercial de la demande initiale de la société Houtaudis. En effet, contrairement à ce que soutient la requérante, ni la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014, ni les articles 4 et 6 du décret d'application n° 2015-165 du 12 février 2015 portant respectivement mesures transitoires et fixant la date d'entrée en vigueur de la loi du 18 juin précédent, ni l'article 36 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, relative à la portée des autorisations d'exploitation en cours de validité dont la demande a été déposée avant le 15 février 2015, ne comportent de dispositions applicables aux décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial prises après annulation contentieuse. De même, l'article 36 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, qui prévoit que l'autorisation d'exploitation en cours de validité dont la demande a été déposée avant le 15 février 2015 vaut avis favorable des commissions, ne peut être utilement invoqué, la décision contestée de la Commission nationale d'aménagement commercial, postérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015, n'étant pas une autorisation en cours de validité à cette date.

7. La société Distridoubs soutient que la circonstance que la Commission nationale d'aménagement commercial a dû, en application de l'arrêt de la cour, statuer également sur l'accroissement de surface de vente de 340 m² réalisée en octobre 2008, qui ne nécessitait pas d'autorisation tant qu'une autre autorisation d'extension n'était pas sollicitée, a pour conséquence de faire regarder la demande de la société Houtaudis comme nouvelle et ne permettait pas à la commission de s'estimer saisie à nouveau de la même demande.

8. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la commission a de nouveau examiné la demande initiale de la société Houtaudis, qui n'a pas été modifiée et que la société Houtaudis s'est d'ailleurs bornée à confirmer après l'annulation contentieuse. Cette demande mentionnait explicitement l'historique des extensions du centre commercial et notamment celle réalisée en 2008 sans qu'une autorisation soit alors nécessaire. Ainsi, en statuant également sur cette extension, en application de la règle rappelée par l'arrêt de la cour annulant sa précédente décision, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas examiné une nouvelle demande de la société Houtaudis mais a seulement statué au vu de l'ensemble des règles applicables à cette demande à la date à laquelle elle s'est prononcée.

Sur le bien-fondé de la décision attaquée :

9. A la suite de l'annulation contentieuse d'une précédente décision, l'administration doit se prononcer sur la base de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision (CE 7 décembre 2007 n° 88252 et 91237).

10. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ".

11. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie applicable au litige : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ".

12. Selon les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable au litige issue de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux petites entreprises, la commission départementale d'aménagement commercial prend en considération trois séries de critères liés à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs. A titre accessoire, elle peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. Lorsqu'elle est saisie, la Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6, qui se substitue à celui de la commission départementale.

13. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation des objectifs prévus par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code.

Sur le critère de l'aménagement du territoire :

14. Aux termes du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce relatif à ce critère, la commission prend en considération : " a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;

b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ;

c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;

d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ".

En ce qui concerne l'effet sur l'animation de la vie urbaine et rurale :

15. En premier lieu, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre des critères d'appréciation prévus par la loi. Le moyen tiré de la démographie de l'ensemble de la zone desservie par les différents centres commerciaux situés aux alentours de Pontarlier est donc inopérant et doit être écarté.

16. En deuxième lieu, la société Distridoubs ne peut utilement invoquer une décision du 23 janvier 2013 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a opposé à la société Houtaudis un refus à une demande portant sur un projet différent comportant notamment une augmentation plus importante de la surface de vente que dans le projet en litige.

17. En troisième lieu, la société requérante soutient que le projet contesté aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, notamment des centres villes de Pontarlier et de Doubs. Qu'en effet, sa modernisation et l'augmentation de sa surface de vente lui conféreront une forte attractivité qui conduira les consommateurs à délaisser les commerces de proximité et notamment les petites et moyennes surfaces dans lesquelles ils ont l'habitude de s'approvisionner au bénéfice du nouvel ensemble commercial. Elle fait également valoir que, compte tenu de son hypermarché d'une surface de vente de 6 100 m² avec une galerie commerciale de 930 m² situé à proximité, ainsi que d'un autre hypermarché situé au nord de Pontarlier dans la zone des Grands Planchants, les besoins des consommateurs locaux sont satisfaits sans qu'il soit nécessaire d'accroître la superficie de l'hypermarché de la société Houtaudis.

18. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Houtaudis se situe sur le territoire des communes d'Houtaud et de Dommartin, à l'ouest de Pontarlier et de Doubs, dans une zone séparée de ces deux agglomérations contrairement aux deux autres hypermarchés existants et qu'il a vocation à desservir soixante-dix-sept communes situées à l'ouest de Pontarlier. Par la reconstruction complète de l'ensemble commercial vétuste situé le long de la RD 72, qui donne accès à Pontarlier et est bordée à cet endroit de nombreux commerces, le projet sera de nature à attirer la clientèle située à l'ouest de Pontarlier et de Doubs et à diversifier, pour elle, l'offre jusqu'alors située dans deux autres grands ensembles commerciaux situés en continuité ou dans l'agglomération de Pontarlier, l'un au sud-est du projet et l'autre au nord-est. Ainsi, c'est sans erreur d'appréciation que la Commission nationale d'aménagement commercial a pu estimer que le projet aura pour effet de rééquilibrer l'offre commerciale au sein de l'agglomération de Pontarlier au profit de l'ouest où l'offre est moins diversifiée qu'au nord et à l'est. Il ne ressort pas davantage des allégations de la société Distridoubs, que le centre commercial de la société Houtaudis sera de nature à détourner la clientèle des petites et moyennes surfaces d'alimentation de l'agglomération de Pontarlier, dès lors que la majorité de l'extension du centre commercial porte sur des commerces non alimentaires et que la restructuration de la surface de vente de produits alimentaires de l'hypermarché de la société Houtaudis est de nature à attirer une clientèle différente de celle des centres villes. Par suite, la commission nationale n'a pas fait une appréciation erronée de l'impact du projet sur l'animation de la vie urbaine et rurale.

En ce qui concerne l'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement :

19. Lorsque l'instruction fait apparaître que, pour satisfaire aux objectifs fixés par le législateur en matière de développement durable ou d'aménagement du territoire, des aménagements sont nécessaires, l'autorisation ne peut être accordée que si la réalisation de tels aménagements à la date de l'ouverture de l'ensemble commercial est suffisamment certaine.

20. La société requérante soutient que l'accès au nouvel hypermarché constitué d'un "tourne à gauche" n'assure pas une sécurité suffisante et qu'il n'est pas démontré que l'amélioration des accès routiers prévue à l'occasion de la réalisation du projet sera mise en oeuvre. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société Houtaudis s'est engagée à créer un giratoire sur la RD 72 en même temps qu'elle procédera aux travaux de reconstruction de son centre commercial et que le marché passé pour la réalisation du bâtiment et de ses aménagements inclut également le contrat de création du giratoire. Ainsi que l'a estimé la Commission nationale d'aménagement commercial, et contrairement à ce que soutient la société Distridoubs, ce rond-point permettra d'améliorer la sécurité des accès routiers sur cette portion de la RD 72 qui est suffisamment dimensionnée pour supporter l'augmentation du trafic due au projet. Si la société Distridoubs fait valoir que le projet conduira à une augmentation du flux de circulation automobile sur la RD 72 très supérieure à l'accroissement annoncé de 0,50 %, elle n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations, en se bornant à invoquer la taille du parking, selon elle trop importante par rapport aux besoins de la clientèle du centre commercial. Il ressort également des pièces du dossier qu'en attirant la clientèle de l'ouest de l'agglomération qui se rendait auparavant dans les zones commerciales situées au nord et à l'est de l'agglomération et en permettant aux personnes de sa zone de chalandise qui travaillent à Pontarlier de faire leurs achats à l'occasion de leurs déplacements jusqu'à leur domicile, le projet aura pour conséquence d'équilibrer la circulation routière dans l'agglomération et de limiter l'accroissement du trafic automobile sur la RD 72. Par suite, la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne l'impact du projet contesté sur les flux de transports.

En ce qui concerne l'accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone :

21. La société requérante soutient, d'ailleurs sans autres précisions, que le projet en litige méconnaît les objectifs de développement durable en ce qu'il ne serait pas inséré dans les réseaux de transports collectifs, n'est pas suffisamment desservi par des voies pour cyclistes ou piétons, notamment en l'absence de création d'une telle voie entre les centres villes de Pontarlier et de Doubs, ce qui constituera un obstacle à l'utilisation des modes de transports alternatifs à l'automobile.

22. Si le projet n'est pas inséré dans le réseau de transports collectifs et n'est notamment pas desservi par les transports en commun, il ressort des pièces du dossier qu'il est néanmoins desservi par une voie pour piétons et cyclistes qui relie le centre-bourg d'Houtaud et que des aménagements spécifiques pour les piétons et les cyclistes seront créés dans l'enceinte du centre commercial, alors qu'ils n'existaient pas auparavant. L'absence de voie spécifique aux piétons entre Doubs et Pontarlier est sans influence sur cette appréciation dès lors que le projet n'est pas situé entre ces deux communes et est même situé à l'ouest et à l'écart de l'agglomération qu'elles forment.

Sur le critère du développement durable :

23. A ce titre, la commission prend en considération, selon l'article L. 752-6 du code de commerce :

" a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;

b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;

c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche ".

24. La société Distridoubs fait valoir que le parc de stationnement est trop important pour la clientèle du centre commercial et qu'il conduira à un accroissement de l'imperméabilisation en supprimant un hectare et demi d'espaces naturels. Elle soutient également que le projet est contigu à une zone humide sensible particulièrement protégée, recensée comme site Natural 2000, zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO) et zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) et que cet espace sensible sera nécessairement affecté par les eaux usées en provenance du parc de stationnement du projet.

25. Toutefois, si le parc de stationnement est de surface importante, sans être excessif par rapport aux nouveaux besoins du centre commercial puisqu'il prévoit 510 places réservées à la clientèle pour une surface de vente de 8 670 m² et 85 places réservées au personnel, il séparera le nouveau bâtiment de la route et favorisera son insertion paysagère. Il comportera, contrairement à la situation antérieure, des arbres et un aménagement paysager également situés sur son pourtour, de nature à diminuer l'impact du projet sur les paysages et écosystèmes. Le projet prévoit également l'implantation de deux cents arbres de haute tige et l'aménagement de 29 825 m² d'espace verts, soit plus de 37 % de l'emprise foncière. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet aura des effets sur les sites protégés situés à proximité mais qui ne sont pas contigus à son emprise, dès lors que l'exploitant a prévu le traitement des eaux avant tout rejet dans le réseau collectif afin de préserver ces zones.

26. Il résulte de tout ce qui précède que la société Distridoubs n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a accordé l'autorisation préalable sollicitée par la société Houtaudis. Par suite, la requête ne peut qu'être rejetée.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

27. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Houtaudis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à la société Distridoubs au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

28. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Distridoubs une somme de 1 500 euros à verser à la société Houtaudis au titre des mêmes frais.

D E C I D E :



Article 1er : La requête de la société Distridoubs est rejetée.

Article 2 : La société Distridoubs versera à la société Houtaudis une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Distridoubs, à la société Houtaudis et à la Commission nationale d'aménagement commercial.

Copie en sera adressée au préfet du Doubs.

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N° 15NC02341