Tribunal administratif de Limoges, 1ère Chambre, 6 octobre 2026, 2400571

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 avril 2024 et le 10 mars 2025, M. A... B..., représenté par Me Noël, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 29 janvier 2024 par laquelle le maire de Limoges a rejeté ses demandes du 14 décembre 2023 tendant, d'une part, à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de son changement d'affectation et à ce qu'il soit affecté à des missions correspondant à son cadre d'emploi et, d'autre part, à la communication d'un rapport d'audit ; 2°) de condamner la commune de Limoges à lui verser la somme globale de 16 075,75 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 décembre 2023, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de son changement d'affectation ; 3°) d'enjoindre à la commune de Limoges, d'une part, de l'affecter dans des missions correspondant à son cadre d'emploi, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, d'autre part, de régulariser sa situation administrative et financière en conséquence ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Limoges la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable dès lors que sa demande du 18 décembre 2023 doit s'analyser non comme une demande de retrait mais comme une demande d'abrogation de la décision prononçant son changement d'affectation ; - la décision du 29 janvier 2024 n'est pas motivée ; - la commune de Limoges a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité : ○ en premier lieu, ses nouvelles fonctions ne correspondent pas à son grade dans la mesure où il ne dispose plus d'aucune mission d'encadrement ; ○ en deuxième lieu, son changement d'affectation ne peut être regardé comme justifié par l'intérêt du service ; ○ en troisième lieu, il est empêché de porter son uniforme ; - il doit être indemnisé de l'ensemble des préjudices subis du fait de ces illégalités, lesquels consistent, d'une part, en un préjudice financier qui, arrêté au mois de décembre 2023, s'élève à la somme de 9 075,75 euros et, d'autre part, en un préjudice moral et en des troubles dans ses conditions d'existence qui doivent être évalués à la somme de 7 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2024, la commune de Limoges conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir : - à titre principal, que la requête est irrecevable pour tardiveté dès lors que la décision du 29 janvier 2024 est confirmative d'une décision du 3 juillet 2023 qui est devenue définitive ; - à titre subsidiaire, que la décision attaquée est suffisamment motivée, qu'elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité et que M. B... ne peut pas se prévaloir d'un droit à indemnisation. Par une ordonnance du 13 novembre 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 décembre 2025 à 17h00. Par un courrier du 15 septembre 2026, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés : - d'une part, de ce que les conclusions dirigées contre la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle refuserait la communication du rapport d'audit de la police municipale, ont perdu leur objet dès lors que ce rapport a été communiqué à M. B... en cours d'instance ; - d'autre part, de ce que les conclusions dirigées contre la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle rejetterait la demande formée par M. B... en vue d'être affecté à des fonctions correspondant à son cadre d'emploi, sont sans objet dès lors que la décision en cause ne statue pas sur cette demande. M. B... a présenté, le 17 septembre 2026, des observations en réponse à ces moyens relevés d'office qui ont été communiquées. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité intérieure ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Parvaud, - les conclusions de M. Josserand, rapporteur public, - les observations de Me Deyris, représentant M. B..., - et les observations de M. C..., représentant la commune de Limoges.

Considérant ce qui suit

: 1. M. B..., titulaire du grade de brigadier-chef principal, exerçait les fonctions de chef de section du service de la police municipale de la commune de Limoges, où il était affecté depuis 2011. A la suite d'un audit mené au sein de la police municipale entre les mois de mars et mai 2021, le maire de Limoges a, par une décision du 12 juillet 2021 prise dans l'intérêt du service, affecté M. B..., à compter du 1er septembre suivant, à la direction du domaine public en qualité d'agent de police administrative. Le 16 mai 2023, M. B... a demandé au maire de le réintégrer dans son poste antérieur. Sa demande a été rejetée par une décision du 3 juillet 2023. Par deux courriers du 14 décembre 2023, il a de nouveau saisi le maire en lui demandant, d'une part, de l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité de son changement d'affectation et de l'affecter à des missions correspondant à son cadre d'emploi et, d'autre part, de lui communiquer le rapport de l'audit réalisé en 2021. Par une décision du 29 janvier 2024, le maire de Limoges a rejeté la première de ses demandes et lui a indiqué, pour le surplus, qu'il tenait le rapport d'audit sollicité à sa disposition. M. B... demande au tribunal d'annuler cette décision et de condamner la commune de Limoges à lui verser la somme globale de 16 075,75 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 18 décembre 2023. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 2. D'une part, la décision attaquée statue sur la demande indemnitaire préalable de M. B... ainsi que sur sa demande de communication d'un rapport d'audit. En revanche, elle ne se prononce pas sur l'autre demande qu'il a présentée le 14 décembre 2023 en vue d'être affecté à des fonctions correspondant à son cadre d'emploi. Dans ces conditions, alors même qu'elle a opposé derechef à l'intéressé le motif tiré du caractère définitif de son changement d'affectation, la commune ne peut sérieusement faire valoir que la décision attaquée serait confirmative de la décision antérieure du 3 juillet 2023 qui, pour sa part, a rejeté une demande formée par M. B... le 16 mai précédent tendant à sa réintégration dans le poste occupé avant qu'il soit muté d'office à la direction du domaine public. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation du requérant ne sauraient être rejetées comme irrecevables pour ce motif. 3. D'autre part, à supposer que la commune ait également entendu se prévaloir, en défense, du caractère définitif de la décision affectant M. B... à la direction du domaine public, cette circonstance est sans incidence sur la recevabilité des conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices résultant, le cas échéant, de l'illégalité de cette décision, dont l'objet n'est pas purement pécuniaire. 4. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut, en tout état de cause, qu'être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. En premier lieu, la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle statue sur la demande tendant à la communication du rapport d'audit concernant la police municipale de la commune de Limoges, indique à M. B... que ce rapport est tenu à sa disposition. Elle n'a, ce faisant, nullement pour effet de lui en refuser la communication. En tout état de cause, il n'est pas contesté par M. B... que ce rapport, qui a d'ailleurs été versé aux débats par la commune de Limoges, lui a été adressé le 5 juin 2024, en cours d'instance, conformément à un avis rendu le 18 avril 2024 par la Commission d'accès aux documents administratifs. Dans ces conditions, ses conclusions dirigées contre la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle porterait refus de lui communiquer le rapport d'audit en question, ont perdu leur objet. Il n'y a, dans cette mesure, plus lieu d'y statuer. 6. En deuxième lieu, la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle rejette la demande indemnitaire préalable de M. B..., a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de ses conclusions indemnitaires. Au regard de l'objet de telles conclusions, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Il en résulte que les conclusions tendant à l'annulation, dans cette mesure, de la décision du 29 janvier 2024 ne peuvent qu'être rejetées. 7. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration que, dans les relations entre l'administration et ses agents, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet. 8. En l'espèce, alors que la décision attaquée ne se prononce pas sur la demande formée par M. B... le 14 décembre 2023 en vue d'être affecté à des fonctions correspondant à son cadre d'emploi, cette demande doit être regardée, compte tenu du silence ainsi gardé par le maire de Limoges, comme ayant été implicitement rejetée par une décision née à l'issue d'un délai de deux mois à compter de sa notification, soit le 18 février 2024. Dès lors, les conclusions dirigées par M. B... contre la décision du 29 janvier 2024, en tant qu'elle porterait refus de l'affecter aux fonctions souhaitées, sont sans objet et doivent, par suite, être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : 9. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté pour l'intéressé un préjudice direct et certain. En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Limoges : S'agissant de l'absence de fonctions d'encadrement : 10. Aux termes de l'article 4 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en vigueur à la date du 12 juillet 2021 et dont les dispositions sont aujourd'hui reprises, en substance, à l'article L. 411-1 du code général de la fonction publique : « Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics. / (…) Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois. Chaque titulaire d'un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade (…) ». Tout fonctionnaire territorial en activité tient ainsi de son statut le droit de recevoir une affectation correspondant à son grade. 11. Aux termes de l'article 1er du décret du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale, dans sa rédaction applicable à la date du 12 juillet 2021 : « Les agents de police municipale constituent un cadre d'emplois de catégorie C (…) / Ce cadre d'emplois comprend le grade de gardien-brigadier et le grade de brigadier-chef principal (…) ». Aux termes de l'article 2 de ce même décret, dans sa rédaction alors applicable : « Les membres de ce cadre d'emplois exécutent sous l'autorité du maire (…) les missions de police administrative et judiciaire relevant de la compétence de celui-ci en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. / Ils assurent l'exécution des arrêtés de police du maire et constatent par procès-verbaux les contraventions à ces arrêtés ainsi qu'aux dispositions des codes et lois pour lesquelles compétence leur est donnée. / Les brigadiers-chefs principaux sont chargés, lorsqu'il n'existe pas d'emploi de directeur de police municipale ou de chef de service de police municipale, ou, le cas échéant, dans les conditions prévues à l'article 27, de chef de police municipale, de l'encadrement des gardiens et des brigadiers ». 12. Il résulte de l'instruction que M. B..., en tant que chef d'une des deux sections de surveillance du service de la police municipale de la commune de Limoges, était chargé de l'encadrement de plusieurs agents de ce service. Toutefois, alors que la commune de Limoges fait valoir, sans être contestée, qu'elle est dotée d'un chef de service de police municipale, M. B... n'est pas fondé à se prévaloir d'un droit à l'exercice de fonctions d'encadrement. Il suit de là qu'en l'affectant à un emploi dépourvu de telles fonctions, le maire de Limoges n'a pas méconnu le droit de M. B... de recevoir une affectation correspondant à son grade et n'a, dès lors, pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de la commune. S'agissant de l'intérêt du service : 13. Il résulte de l'instruction, notamment du rapport d'audit produit en défense, que le service de la police municipale de la commune de Limoges a souffert d'un profond malaise lié, en grande partie, à son mode de commandement et perturbant sérieusement son fonctionnement. Ce rapport identifie précisément M. B..., ainsi qu'un autre cadre, comme étant à l'origine de cette situation en soulignant que, s'ils ne sont pas animés d'intentions malveillantes, ils « sont en rupture complète avec leurs agents » et « font souffrir leur collaborateurs », tout en précisant que « le service [a] grandi trop vite au regard de leurs compétences ». Y sont en particulier relatés des comportements excessifs de M. B... ainsi que la manière négative dont il est perçu au regard de ses compétences opérationnelles. L'intéressé, qui se borne à faire état de difficultés concernant deux de ses supérieurs et à indiquer que la commune de Limoges ne justifie pas de mesures prises à l'encontre de l'autre agent identifié dans le rapport d'audit, ne remet pas en cause la matérialité des constats qui y sont consignés le concernant, lesquels doivent donc être tenus pour établis. Dans ces conditions, compte tenu de la part de responsabilité incombant à M. B... dans les difficultés managériales ayant affecté le service de la police municipale et alors, d'ailleurs, que le rapport d'audit préconisait sa mobilité dans le souci de prévenir le risque d'un « délitement du service », le changement d'affection décidé par le maire de Limoges, qui trouve sa justification dans l'intérêt du service de la police municipale, ne revêt pas le caractère fautif allégué. S'agissant du port de la tenue en service : 14. Aux termes du second alinéa de l'article L. 511-4 du code de la sécurité intérieure, relatif aux modalités d'exercice des fonctions dévolues aux agents de police municipale : « Le port de la carte professionnelle et celui de la tenue sont obligatoires pendant le service ». 15. Il ne résulte ni des termes de la décision du 12 juillet 2021 ni de la fiche de poste qui lui est annexée, qui ne comprend aucune disposition particulière en matière d'habillement, que la mutation de M. B... à la direction du domaine public ait, par elle-même, eu pour effet de lui interdire le port de sa tenue de policier municipal. Toutefois, il résulte de l'instruction que le maire de Limoges, dans un courrier du 31 août 2021, a indiqué à M. B... que ses missions s'exerceraient en tenue civile. Ce faisant, il a méconnu les dispositions précitées du code de la sécurité intérieure et a commis une illégalité fautive. En ce qui concerne les préjudices de M. B... : 16. Si le maire de Limoges a commis une faute en demandant à M. B... de ne pas porter sa tenue de policier municipal dans le cadre de ses nouvelles fonctions, la décision prononçant son changement d'affectation, qui ne comprenait aucune disposition en ce sens ainsi qu'il a été dit, n'est pas entachée des illégalités fautives alléguées. Or, les préjudices invoqués, y compris le préjudice moral dont se plaint le requérant, trouvent leur cause dans sa mutation en dehors du service de la police municipale et ne sont pas directement imputables à la circonstance qu'il lui a été demandé de ne plus porter son uniforme. Ainsi, dès lors qu'ils sont sans lien direct avec la faute établie, M. B... n'est pas fondé à en demander réparation. 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de M. B... doivent être rejetées. Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. L'exécution du présent jugement n'implique aucune mesure des mesures d'exécution sollicitées. Les conclusions à fin d'injonction de M. B... ne peuvent, par suite, qu'être rejetées. Sur les frais non compris dans les dépens : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Limoges, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du 29 janvier 2024 en tant qu'elle statue sur la demande de communication du rapport d'audit sollicité par M. B.... Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B... est rejeté. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et à la commune de Limoges. Une copie sera transmise à Me Noël. Délibéré après l'audience du 22 septembre 2026 où siégeaient : - M. Artus, président, - M. Vaillant, conseiller, - M. Parvaud, conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2026. Le rapporteur, G. PARVAUD Le président, D. ARTUS La greffière, A.BLANCHON La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Vienne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision Pour expédition conforme Pour le Greffier en Chef La greffière A.BLANCHON