Tribunal administratif de Montpellier, 1ère Chambre, 17 septembre 2026, 2307183

Vu les procédures suivantes : I. Par une requête, enregistrée le 13 octobre 2023 sous le n° 2305887, Mme A... C..., représentée par Me Betrom, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Montpellier a refusé de lui délivrer une attestation d'autorisation de poursuite d'activité sollicitée par un courrier du 5 juillet 2023, suite à sa demande de prolongation d'activité sollicitée par un courrier du 31 mars 2023 ; 2°) d'enjoindre à la commune de Montpellier de lui accorder une prolongation d'activité au-delà du 11 décembre 2023 dans un délai de 30 jours à compter du jugement à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - cette décision est entachée d'un défaut de motivation ; - la décision implicite rejetant la demande de délivrance d'une attestation d'autorisation de poursuite d'activité est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle doit être regardée, en application de l'article 4 du décret n°2009-1744, comme portant retrait de l'autorisation de prolongation d'activité née du silence gardé par l'administration sur sa demande du 31 mars 2023 et n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle méconnaît les dispositions des articles L. 555-6, en réalité L. 556-1, du code général de la fonction publique et L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2024, la commune de Montpellier, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable, en l'absence de décision d'acception dès lors qu'un courrier du 25 avril 2023, transmis en mai 2023 à Mme C..., a rejeté sa demande ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 27 novembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 décembre 2024. II. Par une requête, enregistrée le 11 décembre 2023 sous le n° 2307183, Mme A... C..., représentée par Me Betrom, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 25 avril 2023 par laquelle le maire de Montpellier a rejeté sa demande de prolongation d'activité ; 2°) d'enjoindre à la commune de Montpellier de lui accorder une prolongation d'activité au-delà du 11 décembre 2023 dans un délai de 30 jours à compter du jugement à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la décision du 25 avril 2023 méconnaît les dispositions des articles L. 555-6, en réalité L. 556-1, du code général de la fonction publique et L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2024, la commune de Montpellier, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 mai 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juin 2025. III. Par une requête, enregistrée le 11 décembre 2023 sous le n° 2307198, Mme A... C..., représentée par Me Betrom, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 14 novembre 2023 par laquelle le maire de Montpellier l'a admise à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 11 décembre 2023 ; 2°) d'enjoindre à la commune de Montpellier de lui accorder une prolongation d'activité au-delà du 11 décembre 2023 dans un délai de 30 jours à compter du jugement à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) n'a pas été saisie pour avis ; - la décision attaquée du 14 novembre 2023 est illégale par exception d'illégalité de la décision refusant sa demande de prolongation d'activité au-delà du 11 décembre 2023 en ce que cette dernière méconnaît les dispositions des articles L. 555-6, en réalité L. 556-1, du code général de la fonction publique et L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2024, la commune de Montpellier, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 mai 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 juin 2025. Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ; - le code des pensions civiles et militaires de retraite ; - le décret n°2003-1306 du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales ; - le décret n° 2009-1744 du 30 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Gavalda, rapporteure publique, - les observations de Me Lambert, représentant la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit

: Mme C..., adjointe technique principale de 2° classe employée par la commune de Montpellier, a obtenu une prolongation d'activité d'un an à compter du 11 décembre 2022 par un arrêté du maire du 14 avril 2022. Par un courrier du 31 mars 2023, elle a sollicité une nouvelle prolongation d'activité pour une durée de deux ans et demi à compter du 11 décembre 2023. Par une décision du 25 avril 2023, le maire de la commune de Montpellier a rejeté cette demande. Par un courrier du 5 juillet 2023, estimant qu'une décision d'acceptation tacite est née de sa demande du 31 mars 2023, le conseil de Mme C... a sollicité une attestation d'autorisation à la poursuite d'activité. Par un arrêté du 14 novembre 2023, le maire de Montpellier a admis Mme C... à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 11 décembre 2023. Par des requêtes n° 2305887, n° 2307183 et n° 2307198, Mme C... demande au tribunal d'annuler respectivement la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur sa demande d'attestation du 5 juillet 2023, la décision du 25 avril 2023 par laquelle le maire de Montpellier a rejeté expressément sa demande de prolongation d'activité et l'arrêté du 14 novembre 2023 l'admettant à faire valoir ses droits à la retraite. Sur la jonction : Les requêtes n° 2305887, 2307183 et 2307198 concernent la situation d'un même ancien agent public et présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la décision implicite de rejet de la demande d'attestation : Mme C..., née le 10 décembre 1951, a atteint la limite d'âge le 10 décembre 2022. Elle a présenté une demande de prolongation d'activité qui lui a été accordée par un arrêté du 14 avril 2022 à compter du 11 décembre 2022 pour une durée d'un an puis a sollicité, le 31 mars 2023, une nouvelle prolongation d'activité. La requérante soutient que la décision de rejet, née du silence gardé par l'administration sur sa demande d'attestation d'autorisation de prolongation d'activité du 5 juillet 2023, doit être regardée comme une décision portant retrait d'une décision d'acceptation tacite née suite à sa demande du 31 mars 2023 par laquelle elle a sollicité une prolongation d'activité durant deux ans et demi à compter du 11 décembre 2023. La requérante se prévaut des dispositions de l'article 4 du décret n° 2009-1744 du 30 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 1-3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public, aux termes desquelles le silence gardé par l'administration pendant plus de trois mois sur la demande de prolongation d'activité vaut décision implicite d'acceptation. Toutefois, il résulte du titre même de ce décret ainsi que de son article 1er que ces dispositions ne sont applicables qu'aux fonctionnaires appartenant à des corps ou des cadres d'emplois dont la limite d'âge est inférieure à l'âge fixé au 1° de l'article L. 556-1 du code général de la fonction publique. Or, il ressort des pièces du dossier que Mme C..., adjointe technique, qui n'occupait pas un emploi en catégorie active, a présenté sa demande de prolongation d'activité au motif d'un manque de trimestres requis pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein à la date de l'atteinte de la limite d'âge, c'est-à-dire sur le fondement de l'article L. 556-5 du code général de la fonction publique. Ces dispositions ne prévoient pas de délai particulier concernant les demandes de maintien en activité et ne prévoient pas davantage un régime d'acceptation tacite, qui ne s'applique pas par défaut dans les relations entre l'administration et ses agents, en application du 5° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration. Si la commune de Montpellier fait valoir que le maire de Montpellier a, par une décision du 25 avril 2023, rejeté sa demande, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme C... aurait eu notification de cette décision. Toutefois, une décision implicite de rejet de sa demande est née à l'expiration du délai de droit commun de deux mois. Par suite, Mme C... ne peut se prévaloir de la naissance d'une décision implicite d'acceptation du silence gardé par l'administration sur sa demande de prolongation d'activité. Il en résulte que la décision portant rejet de sa demande d'attestation n'a pas eu pour effet de retirer une décision d'acceptation et n'avait ainsi pas à être précédée d'une procédure contradictoire. Les moyens soulevés à l'encontre de la décision de retrait d'une décision d'acceptation ne peuvent, dès lors, qu'être écartés comme inopérants. En ce qui concerne la décision du 25 avril 2023 : Aux termes de l'article L. 556-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire ne peut être maintenu en fonctions au-delà de l'âge limite de l'activité dans l'emploi qu'il occupe, sous réserve des exceptions prévues par les dispositions en vigueur. Cette limite d'âge est fixée à : / 1° Soixante-sept ans pour celui occupant un emploi ne relevant pas de la catégorie active, au sens du deuxième alinéa du 1° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite ; (…) Toutefois, le fonctionnaire occupant un emploi qui ne relève pas de la catégorie active et auquel s'applique la limite d'âge mentionnée au 1° du présent article ou une limite d'âge qui lui est égale ou supérieure peut, sur autorisation, être maintenu en fonctions sans radiation des cadres préalable, jusqu'à l'âge de soixante-dix ans. / Le refus d'autorisation est motivé. / Le bénéfice cumulé de ce maintien en fonctions, des prolongations d'activité et des reculs de limite d'âge prévus aux articles L. 556-2 à L. 556-5 ne peut conduire le fonctionnaire à être maintenu en fonctions au-delà de soixante-dix ans. ». Aux termes de l'article L. 556-5 du même code : « Le fonctionnaire dont la durée des services liquidables est inférieure à celle définie à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite peut, sur sa demande, lorsqu'il atteint la limite d'âge qui lui est applicable dans le corps ou le cadre d'emplois auquel il appartient, bénéficier d'une prolongation d'activité, sous réserve de l'intérêt du service et de son aptitude physique. / Cette prolongation ne peut avoir pour effet de maintenir le fonctionnaire concerné en activité au-delà de la durée des services liquidables définie à l'article L. 13 du code précité ni au-delà d'une durée de dix trimestres. Elle est prise en compte au titre de la constitution et de la liquidation du droit à pension. / Cette prolongation intervient, le cas échéant, après application des possibilités de recul de la limite d'âge prévues aux articles L. 556-2 et L. 556-3. ». Il résulte de ces dispositions que l'administration n'est pas tenue de faire droit à la demande de maintien en activité d'un agent, alors même que celui-ci satisferait à la condition d'aptitude physique et que le maintien serait conforme ou compatible avec l'intérêt du service. Elles confèrent à l'autorité compétente un large pouvoir d'appréciation de l'intérêt, pour le service, d'autoriser un fonctionnaire atteignant la limite d'âge à être maintenu en activité. Pour refuser de maintenir en activité Mme C... au-delà de la limite d'âge, l'administration s'est fondée sur l'avis défavorable émis par la hiérarchie de Mme C..., qui lui a été exposé lors d'un entretien du 24 avril 2023, et a estimé qu'il n'était pas dans l'intérêt du service d'accorder cette prolongation. En outre, la demande formulée par Mme C... par le courrier du 31 mars 2023 tend à obtenir une prolongation d'activité pour une durée de deux ans et demi à compter du 11 décembre 2025, soit au-delà de l'âge de soixante-dix ans, fixé par les dispositions précitées de l'article L. 556-1 du code général de la fonction publique. Si Mme C... soutient qu'elle remplit les conditions requises et transmet un certificat médical du 3 novembre 2023, postérieur à la décision attaquée, attestant de son aptitude physique, elle ne conteste pas l'intérêt du service opposé en défense, alors par ailleurs que l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour accorder ou non le maintien en activité d'un fonctionnaire au-delà de l'âge limite, fixé à l'article L. 556-1 du code général de la fonction publique. Par suite, en refusant le maintien en activité de Mme C... au-delà de la limite d'âge, le maire de Montpellier n'a ni méconnu les dispositions des articles L. 556-1 du code général de la fonction publique et L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ni entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne l'arrêté du 14 novembre 2023 : En premier lieu, aux termes de l'article 2 du décret n° 2003-1306 susvisé du 26 décembre 2003, dans sa version applicable au litige : « Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent prétendre à pension au titre du présent décret dans les conditions définies aux articles 25 et 26 après avoir été radiés des cadres soit d'office, soit sur leur demande. / Ces fonctionnaires doivent être admis d'office à la retraite dès qu'ils atteignent la limite d'âge qui leur est applicable, sous réserve de l'application des articles 1er-1 à 1er-3 de la loi du 13 septembre 1984 susvisée et sans préjudice des dispositions de l'article 10 du présent décret relatives au maintien temporaire en fonctions. / L'admission à la retraite est prononcée, après avis de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, par l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination. ». Il ressort de ces dispositions que les agents affiliés à la CNRACL et bénéficiant d'une prolongation d'activité en application de l'article 1-1 de la loi du 13 septembre 1984 sont radiés d'office, pour prétendre à une pension de retraite, à la date à laquelle cette mesure arrive à son terme, quel qu'en soit le motif. Il ressort des pièces du dossier que Mme C... a été admise à faire valoir ses droits à la retraite en raison de l'atteinte de la limite d'âge. Par suite, elle ne peut utilement se prévaloir de l'article 31 du titre V du décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003, applicable aux fonctionnaires admis à la retraite pour invalidité par suite de maladie, blessure ou infirmité grave. Il en résulte que le moyen tiré du défaut de saisine de la CNRACL ne peut qu'être écarté. En second lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Si l'administration a compétence liée pour prononcer l'admission d'office à la retraite d'un fonctionnaire dont elle constate qu'il a atteint la limite d'âge, il résulte des dispositions de l'article L. 556-5 du code général de la fonction publique qu'elle peut déroger à cette règle et le maintenir en activité au-delà de sa limite d'âge s'il remplit les conditions d'aptitude physique et si son maintien en activité ne porte pas atteinte à l'intérêt du service. Ainsi, l'annulation, le cas échéant, d'une décision portant refus de prolongation d'activité présentée sur ce fondement peut conduire à l'annulation, par voie de conséquence, d'une décision de mise à la retraite d'office pour atteinte de la limite d'âge. Toutefois, cette circonstance ne fait pas de la décision portant refus de prolongation d'activité la base légale de la décision portant mise à la retraite d'office, ni de celle-ci une décision prise en application de la première. Par suite, si Mme C... soulève, par la voie de l'exception, un moyen tiré de l'illégalité de la décision portant refus de prolongation de son activité au-delà du 10 décembre 2023, dès lors qu'elle remplit les conditions fixées par les articles L. 556-1, du code général de la fonction publique et L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ce moyen est inopérant et ne peut qu'être écarté. Au demeurant, il résulte de ce qui a été dit précédemment que Mme C... ne peut se prévaloir de l'illégalité de la décision lui refusant une prolongation d'activité à compter du 11 décembre 2023. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense dans l'instance n° 2305887, les conclusions aux fins d'annulation, présentées par Mme C..., doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, les conclusions présentées aux fins d'injonction. Sur les frais liés au litige : Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme C... une somme au titre de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme C... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Montpellier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... C... et à la commune de Montpellier. Délibéré après l'audience du 3 septembre 2026, à laquelle siégeaient : Mme Fabienne Corneloup, présidente, M. Nicolas Huchot, premier conseiller, Mme Céline Foulon, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2026. La rapporteure, C. B... La présidente, F. Corneloup La greffière, A. Junon La République mande et ordonne à la préfète de l'Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Montpellier, le 17 septembre 2026. La greffière, A. Junon