Tribunal administratif de Marseille, 8ème Chambre, 26 juin 2024, 2110468

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er décembre 2021 et 12 avril 2022, M. B C, représenté par le cabinet d'avocats Pacta Juris, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler la décision du 28 juin 2021 par laquelle le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur Corse (PACA Corse) lui a infligé une amende de 500 euros et a prononcé la fermeture définitive du débit de tabac qu'il exploitait 17, avenue Pelletan à Marseille, ensemble la décision du 1er octobre 2021 portant rejet de son recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les organisations représentant dans le département la profession des débitants de tabac n'ont pas été informées de la fermeture définitive du débit de tabac, en méconnaissance de l'article 37 du décret du 28 juin 2010 ; - la décision litigieuse méconnaît le principe de non-rétroactivité ; - le délai de 3 mois entre les observations que peut faire le débitant de tabac et la résiliation du contrat n'a pas été respecté, en violation de l'article 2 du décret du 28 juin 2010 ; - l'article 37-1 du décret du 28 juin 2010 n'existe pas et si l'article 37 1° du même décret mentionne, au titre des motifs de fermeture, la démission du gérant, il n'a jamais été démissionnaire ; - la " sanction " de fermeture définitive est disproportionnée. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 11 janvier et 16 mai 2022, le ministre chargé des comptes publics conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. Par une lettre du 5 juin 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office, l'un tiré de ce que la décision de fermeture définitive du débit de tabac pouvait être légalement fondée sur l'article 37 3° du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 et qu'une substitution de base légale était ainsi envisagée, l'autre tiré du caractère irrecevable du moyen de légalité externe soulevé le 12 avril 2022 à l'encontre de la décision du 28 juin 2021, relatif au non-respect du délai de 3 mois entre les observations et la " sanction " prévu à l'article 2 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010, dès lors que le délai de recours contentieux était expiré à la date du 12 avril 2022 et que seuls des moyens de légalité interne avaient été soulevés dans la requête enregistrée le 1er décembre 2021. Des observations présentées pour M. C en réponse à cette communication ont été enregistrées le 10 juin 2024 et communiquées le lendemain. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Forest, - les conclusions de M. Garron, rapporteur public, - et les observations de Me Roger, représentant M. C.

Considérant ce qui suit

: 1. M. C exploitait depuis juin 2004 le débit de tabac " Le Pelletan " situé 17, avenue Pelletan à Marseille, en vertu d'un contrat de gérance conclu avec la direction générale des douanes et des droits indirects du ministère chargé de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Outre la vente de tabacs manufacturés, M. C exerçait au sein de son établissement une activité associée de snack et restauration rapide. A la suite d'un contrôle effectué le 21 avril 2021, l'administration a relevé des manquements de l'exploitant à ses obligations d'information préalable portant sur la fermeture ponctuelle de l'établissement et sur la réalisation de travaux dans le local commercial. Un rapport d'enquête du 22 avril 2021 a été adressé à l'intéressé, l'invitant à présenter ses observations sur les sanctions envisagées à son encontre. Le 3 juin 2021, un nouveau contrôle effectué par l'administration a permis de constater la fin des travaux et la présence d'une nouvelle enseigne commerciale à l'adresse de l'établissement en cause, ne mentionnant plus l'activité de débit de tabac. L'administration a, par la suite, également pris acte de ce que M. C avait cédé, le 3 février 2021, son fonds de commerce de snack-restauration rapide à la société Les Délices du Pelletan, sans en avoir préalablement informé les services compétents. Par une décision du 28 juin 2021, notifiée le 1er juillet 2021, le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région PACA Corse a, d'une part, infligé à M. C une amende de 500 euros du fait des manquements relevés à son encontre, mettant fin à l'instance disciplinaire, et, d'autre part, prononcé la fermeture définitive de son débit de tabac à compter du 25 juin 2021 au motif de la vente de son fonds de commerce sans présentation de successeur. Le recours gracieux formé par le requérant le 30 août 2021 a été rejeté par une décision du 1er octobre 2021. M. C demande au tribunal d'annuler la décision du 28 juin 2021 en tant qu'elle prononce la fermeture définitive de son établissement et la décision du 1er octobre 2021 rejetant son recours gracieux. 2. En premier lieu, le moyen de légalité externe tiré par M. C du non-respect du délai de 3 mois entre les observations et la mesure de fermeture, en méconnaissance de l'article 2 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés a été soulevé par le requérant le 12 avril 2022, soit après l'expiration du délai de recours contentieux et alors que seuls des moyens de légalité interne avaient été soulevés avant cette expiration. Par suite, ce moyen est irrecevable et doit pour ce motif être écarté. 3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 2 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés, dans sa version alors en vigueur : " () Le directeur interrégional des douanes et droits indirects peut décider de résilier le contrat de gérance ou de ne pas le renouveler à l'échéance d'une période de trois ans si le débitant de tabac ou le gérant ou un associé de la société en nom collectif ne respecte pas l'une des obligations fixées par ce contrat ou par le présent décret () ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Ne peut exercer en qualité de débitant de tabac, dans le cadre du contrat mentionné à l'article 2, que l'exploitant individuel ou la société en nom collectif qui réunit les conditions suivantes : 1° Disposer d'un local commercial adéquat situé au lieu d'implantation retenu par le directeur interrégional des douanes et droits indirects après avis des organisations représentant dans le département concerné la profession des débitants de tabac () ". Aux termes de l'article 37 de ce décret : " Un débit de tabac ordinaire peut être fermé définitivement sur décision du directeur interrégional des douanes et droits indirects dans les cas suivants : 1° Démission du gérant sans présentation de successeur () 3° Résiliation du contrat de gérance (). Les organisations représentant dans le département concerné la profession des débitants de tabac sont informées de la fermeture définitive du débit de tabac ". 4. D'autre part, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 5. Pour prononcer la fermeture définitive du débit de tabac exploité par le requérant, le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région PACA Corse s'est fondé sur la vente du fonds de commerce sans présentation de successeur et a entendu viser l'article 37 1°, et non l'article 37-1 de ce décret comme indiqué au terme d'une erreur de plume. M. C conteste néanmoins toute intention de démissionner et l'administration ne produit aucun courrier en ce sens. 6. Toutefois, si M. C soutient avoir, dans le cadre de la cession de son fonds de commerce de restauration rapide à la société Les Délices du Pelletan, subdivisé le local initial et conservé à son profit un espace destiné au débit de tabac et produit à cet égard la copie d'un bail commercial en date du 4 février 2021 portant sur 8 mètres carrés et signé de M. A C, gérant de la société propriétaire des murs, le certificat de superficie qu'il produit également mentionne une superficie de 90,30 mètres carrés pour l'intégralité du local, tandis que le local loué à la société Les Délices du Pelletan dispose, selon le contrat de bail, d'une superficie de 89,66 mètres carrés, le différentiel n'étant ainsi pas de 8 mètres carrés mais de moins d'un mètre carré. Il ressort en outre des pièces du dossier que le bail du nouvel acquéreur ne mentionne pas une subdivision de l'espace loué mais porte au contraire sur l'ensemble de la surface commerciale disponible et que les photographies produites par l'administration permettent de constater l'existence d'un local unique, et non divisé, à l'enseigne de la nouvelle société, laquelle n'œuvre, par ailleurs, que dans le domaine de la restauration. Par suite, M. C ne démontre pas qu'il disposait, à la date des décisions litigieuses, d'un local commercial lui permettant de poursuivre la vente de tabac. 7. En l'absence de local commercial adéquat, ainsi qu'il a été exposé au point précédent, et alors que l'existence d'un tel local est l'une des conditions de l'exercice de l'activité de débitant de tabac, le contrat de gérance doit être regardé comme ayant été résilié et il y a lieu, dans ces conditions, de substituer à la base légale de l'article 37 1° du décret du 28 juin 2010 retenue pour fonder la mesure de fermeture définitive du débit de tabac prononcée par le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région PACA Corse l'article 37 3° du même décret, dès lors qu'il résulte de l'instruction que cette décision aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement de cet autre texte, que l'intéressé a disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée et que les parties ont été au préalable mises à même de présenter des observations sur ce point. 8. En troisième lieu, la rétroactivité est reconnue licite s'agissant des décisions recognitives qui se bornent à constater un état de fait ou de droit passé ou à tirer les conséquences d'un état de fait antérieur. En prononçant la fermeture définitive du débit de tabac géré par M. C à compter du 25 juin 2021, alors que la décision du 28 juin 2021 n'a été notifiée à celui-ci que le 1er juillet 2021, le directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région PACA Corse s'est borné à tirer les conséquences de l'impossibilité pour ce dernier de continuer à exercer une activité de débit de tabac, en l'absence de local commercial adéquat avérée dès avant le mois de juin 2021. Par suite, le moyen tiré du caractère rétroactif illégal de la décision du 28 juin 2021 doit être écarté. 9. En quatrième lieu, la mesure de fermeture définitive en cause, prise au motif de la résiliation du contrat de gérance, ne présente pas le caractère d'une sanction, étant précisé qu'elle n'aurait en tout état de cause pas plus présenté un tel caractère en l'absence de substitution de base légale, le motif tiré de la constatation d'une démission ne relevant pas plus d'une intention de sanctionner. Dès lors, le moyen tiré du caractère disproportionné de la mesure en cause doit être écarté comme inopérant. 10. Enfin, si M. C soutient que les organisations représentatives n'ont pas été informées de la fermeture définitive du débit de tabac, une telle circonstance, qui ne se rattache ni à un moyen de légalité externe ni à un moyen de légalité interne de l'acte, en ce qu'elle concerne uniquement l'information donnée à un tiers sur son existence, est sans influence sur la légalité des décisions contestées. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministre chargé des comptes publics. Copie pour information au directeur interrégional des douanes et droits indirects de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur Corse. Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : Mme Jorda-Lecroq, présidente, Mme Gaspard-Truc, première conseillère, Mme Forest, première conseillère, Assistées par Mme Faure, greffière. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024. La rapporteure, Signé H. Forest La présidente, Signé K. Jorda-Lecroq La greffière, Signé N. Faure La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la greffière en chef, La greffière.