Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème Chambre, 18 juin 2026, 24TL01070

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : Mme D... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 20 avril 2021 par lequel le maire de Palavas-les-Flots a accordé à la société civile immobilière (SCI) Debo un permis de construire pour la surélévation et l'extension d'une villa et la démolition d'un mur de clôture. Par un jugement n° 2200312 du 29 février 2024, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 avril 2024 et le 23 janvier 2026, Mme B..., représentée par Me Betrom, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Palavas-les-Flots du 20 avril 2021 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Palavas-les-Flots et de la SCI Debo une somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il est insuffisamment motivé ; - le jugement attaqué est entaché de dénaturation des faits ; - la société pétitionnaire ne justifie pas de sa qualité pour présenter la demande de permis de construire dès lors que le dossier de demande ne comprend pas son accord pour que la construction s'adosse au mur de sa maison ; - le dossier de demande de permis de construire est incomplet dès lors, d'une part, que le document graphique d'insertion ne permet pas d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement et, d'autre part, qu'il ne comprend pas des photographies permettant de situer le terrain dans l'environnement proche et le paysage lointain, en méconnaissance des dispositions des c) et d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté contesté méconnaît l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que l'extension autorisée excède 20 mètres carrés d'emprise au sol ; - l'arrêté contesté méconnaît l'article N 7 du même règlement dès lors que le projet s'implante sur une limite séparative qui n'est pas une limite séparative latérale ; - l'arrêté contesté méconnaît l'article N 10 de ce règlement quant à la hauteur maximale ; - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions du plan de prévention des risques d'inondation dès lors que l'extension projetée vise à la création d'un nouveau logement. Par un mémoire, enregistré le 15 octobre 2024, la commune de Palavas-les-Flots, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 2 mars 2026, la SCI Debo, représentée par Me Roche, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la mise en œuvre des dispositions des articles L.600-5-1 ou, à défaut, L.600-5 du code de l'urbanisme, et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 2 mars 2026, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 avril 2026. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Restino, première conseillère, - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, - les observations de Me Bonnet, représentant la commune de Palavas-les-Flots, - et les observations de Me Roche, représentant la SCI Debo.

Considérant ce qui suit

: La SCI Debo a déposé le 3 décembre 2020 une demande de permis de construire, complétée le 21 mars 2021, pour la surélévation et l'extension d'une villa et la démolition d'un mur de clôture sur une parcelle cadastrée section ..., située ... à Palavas-les-Flots (Hérault). Par un arrêté du 20 avril 2021, le maire de Palavas-les-Flots lui a délivré le permis de construire sollicité. Par la présente requête, Mme B... relève appel du jugement du 29 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Palavas-les-Flots du 20 avril 2021. Sur la régularité du jugement : En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Aux points 9 et 10 du jugement attaqué, les premiers juges ont suffisamment motivé leur réponse apportée au moyen tiré de la méconnaissance par le projet en litige des règles d'implantation en limite séparative fixées par l'article N 7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Palavas-les-Flots, lequel autorise l'implantation des constructions sur les limite séparatives latérales, sauf en zone Nc. La circonstance que le tribunal n'a pas justifié la qualification de « voie ouverte à la circulation » est sans incidence à cet égard. Par suite, le moyen tiré de la motivation insuffisante du jugement doit être écarté. En second lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme B... ne peut donc utilement se prévaloir de ce que les premiers juges auraient entaché leur jugement de dénaturation des faits. Sur le bien-fondé du jugement : En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : « (…) La demande comporte également l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis » et aux termes de cet article R. 423-1 : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (…) ». En vertu de l'article R. 431-4 du même code, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations limitativement énumérées aux articles R. 431-5 à R. 431-33. L'article R. 423-38 du même code dispose que l'autorité compétente réclame à l'auteur de la demande les seules pièces exigées en application du livre IV de ce code que le dossier ne comprend pas. Il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme selon laquelle il remplit les conditions fixées à l'article R. 423-1 du même code pour déposer une demande de permis de construire doit être regardé, dans tous les cas, comme ayant qualité pour présenter cette demande. Il ressort des pièces du dossier que la société intimée, représentée par Mme C..., a attesté avoir qualité pour réaliser les travaux décrits dans la demande de permis de construire. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l'appelante a donné son accord, le 5 août 2020, à Mmes C... et Denicourt, alors propriétaires indivises de la parcelle cadastrée ..., pour la réalisation d'une surélévation à usage d'habitation en limite sud de sa propriété. Dans ces conditions et en l'absence de toute fraude qui n'est d'ailleurs pas invoquée par l'appelante, le moyen tiré du défaut de titre habilitant la société intimée à déposer la demande de permis de construire doit être écarté. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme : « Le projet architectural comprend également : / (…) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. (…) ». La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. D'une part, s'il est vrai que le document graphique d'insertion joint au dossier de demande de permis de construire ne permet pas d'apprécier l'insertion du projet par rapport aux constructions avoisinantes, en particulier la maison voisine appartenant à l'appelante, dont il ne montre qu'une partie de la gouttière et la colonne de descente des eaux pluviales, Mme B... ne précise pas en quoi l'insuffisance de ce document aurait pu fausser l'appréciation du service instructeur sur la conformité du projet à la règlementation applicable, alors au demeurant que ledit dossier comprenait un plan cadastral, un plan de masse et des photographies montrant que la construction projetée s'insérait dans un environnement bâti. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, le dossier de demande de permis de construire comprend bien deux photographies permettant respectivement de situer le terrain dans son environnement proche et dans le paysage lointain. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet ou insuffisant du dossier de demande de permis de construire au regard des dispositions des c) et d) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme doit être écarté. En troisième lieu, l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme de Palavas-les-Flots, qui a trait aux occupations et utilisations du sol admises sous conditions, applicable dans la zone naturelle N, dans laquelle est situé le terrain d'assiette du projet en litige, dispose que : « (…) Sont admises : / Dans la zone N, à l'exclusion des secteurs, et sous réserve d'une parfaite intégration dans le site, les constructions et installations suivantes : / (…) - l'aménagement et l'extension des constructions à usage d'habitation régulièrement édifiées, dans la limite d'une fois 20m² d'emprise au sol par rapport à la surface existante à la date d'approbation de l'élaboration du PLU (…) ». Il ressort des pièces du dossier que le plan de masse joint à la demande de permis de construire déposée le 3 décembre 2020 par la société intimée prévoyait la construction d'une extension ayant une emprise au sol de 22 mètres carrés, Toutefois, il est constant que le plan de masse compris dans le dossier de pièces complémentaires déposé le 19 mars 2021 par la société pétitionnaire, pris en compte par les services instructeurs pour apprécier la conformité de la demande de permis de construire aux règles d'urbanisme, prévoit, en dernier lieu, une emprise au sol de 20 mètres carrés. Par ailleurs, il n'est pas établi que les cotes de ce nouveau plan seraient erronées. La circonstance que l'arrêté contesté mentionne, par erreur, une surface de plancher créée de 46,30 mètres carrés est sans incidence dès lors que la demande de permis mentionne une surface de plancher créée de 44,60 mètres carrés. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté. En quatrième lieu, aux termes de l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme de Palavas-les-Flots : « Les constructions et installations autorisées peuvent être implantées sur les limites séparatives latérales, sauf en Nc. Lorsqu'elles sont implantées en retrait, celui-ci est au minimum de 4 mètres par rapport aux limites séparatives ». Ces dispositions n'ont d'autre objet que de permettre l'implantation des constructions sur les limites séparatives latérales, sauf en zone « Nc », sans interdire leur implantation sur d'autres limites séparatives, ce qui est le cas de la construction projetée prévue pour être implantée sur deux limites séparatives de la parcelle. Par suite et dès lors que le terrain d'assiette du projet n'est pas classé en zone Nc du plan local d'urbanisme, l'article N7 du règlement de ce plan permet l'implantation des constructions sur toutes les limites séparatives. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit être écarté. En cinquième lieu, aux termes de l'article N10 du règlement du plan local d'urbanisme de Palavas-les-Flots : « La hauteur des constructions est mesurée à partir de la cote des Plus Hautes Eaux en vigueur dans la zone. / Elle est mesurée jusqu'à l'égout de la toiture. / Pour les constructions situées dans les zones inondables définies au Plan de Prévention des Risques d'Inondation (PPRI), le dépassement de la hauteur maximale déterminée en application de l'article 10 peut être autorisé si ce dépassement est justifié par la prise en compte de la cote de Plus Hautes Eaux de référence (PHE), le dépassement de la hauteur autorisée ne pouvant être supérieur à la différence d'altitude entre le niveau des Plus Hautes Eaux (PHE) et le niveau du terrain naturel (TN). / La hauteur totale d'une construction ne pourra excéder 5,5 mètres à l'égout de la toiture, avec un maximum d'un étage sur rez-de-chaussée (R+1). Elle est portée à 6,5 mètres pour les constructions et équipements d'infrastructure nécessaires au fonctionnement des services publics et d'intérêt collectif (…) ». L'appelante soutient que l'édification de l'extension a nécessité la superposition de trente-deux rangées de parpaings d'une épaisseur de vingt centimètres chacune, soit une hauteur totale de 6,40 mètres entre le bas de la porte d'entrée et le haut de la construction, excédant la limite de 5,5 mètres à l'égout, telle que prévue sur le plan de coupe joint au dossier de demande de permis de construire. Toutefois, la circonstance, à la supposer établie, que la construction réalisée ne serait pas conforme au projet autorisé par l'arrêté contesté est sans incidence sur la légalité de cet arrêté, alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que le dossier de demande serait entaché de fraude sur ce point. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article N 10 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté. En dernier lieu, d'une part, les dispositions du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Palavas-les-Flots approuvé par arrêté du préfet de l'Hérault du 7 février 2018, applicables à la zone rouge de précaution « Rp » dans laquelle est classé le terrain d'assiette du projet, interdisent « Tous les travaux et projets nouveaux, de quelque nature qu'ils soient, à l'exception de ceux visés au paragraphe ci-dessous intitulé « Sont admis »). / Sont admis (…) / Les travaux et projets admis en zone Rn (…) ». Les dispositions du règlement dudit plan applicables en zone route de danger « Rn » prévoient que « Sont admis (…) / Les extensions au sol des bâtiments d'habitation existants (une seule fois à compter de la date d'application du présent document), sans création de nouveau logement, dans la limite de 20 m2 d'emprise au sol et les extensions au sol des bâtiments d'activités, industries, commerces ou agricoles existants (une seule fois à compter de la date d'application du présent règlement) dans la limite de 20 % de l'emprise au sol du bâti existant, sous réserve que : / - la surface du 1er plancher aménagé soit calée sur vide sanitaire à la cote minimum PHE + 30 cm, avec un minimum de 2,40 m A..., et que celle du garage et des pièces annexes soit calée au minimum à la cote de PHE, avec un minimum de 2,00 m A.... / - que l'extension s'accompagne de mesures compensatoires de nature à diminuer la vulnérabilité du bâtiment lui-même (pose de batardeaux à chaque ouvrant situé sous la PHE, etc.). (…) ». L'appelante soutient que le projet ne porte pas sur l'extension d'un logement existant mais sur la création d'un nouveau logement, exploité en tant que chambre d'hôte. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire à laquelle l'arrêté contesté a fait droit porte sur l'extension d'une maison individuelle sans création d'un nouveau logement. La seule circonstance que l'extension créée soit occupée par une chambre avec salle d'eau disposant d'un accès indépendant est sans incidence à cet égard. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la commune de Palavas-les-Flots doit être écarté. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Palavas-les-Flots et de la SCI Debo, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme B... et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Palavas-les-Flots et une somme de 1 000 euros à verser à la SCI Debo au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera une somme de 1 000 euros à la commune de Palavas-les-Flots ainsi qu'une somme de 1 000 euros à la SCI Debo au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... B..., à la commune de Palavas-les-Flots et à la société civile immobilière Debo. Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président de chambre, M. Teulière, président-assesseur, Mme Restino, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2026. La rapporteure, V. Restino Le président, D. Chabert La greffière, R. Brun La République mande et ordonne à la préfète de l'Hérault en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.