Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème Chambre, 23 décembre 2014, 12NT02230

Vu la requête

, enregistrée le 1er août 2012, présentée pour l'association Saint-Cast-Nature-Environnement, représentée par son président, dont le siège est 17 bis rue de la Bassière à Saint-Cast-le-Guildo (22380), par Me Busson, avocat ; l'association Saint-Cast-Nature-Environnement demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1102052 du 1er juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes n'a fait que partiellement droit à sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 mars 2011 par laquelle le conseil municipal de Saint-Cast-le-Guildo a approuvé la modification du plan d'occupation des sols de la commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cast-le-Guildo une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient : - qu'elle a intérêt à agir conformément à son objet et son président a qualité pour agir ; - que le jugement attaqué est entaché d'erreur de droit et la procédure d'enquête publique est irrégulière dès lors que la modification substantielle du rapport de présentation après la clôture de l'enquête n'a pas permis au public de participer en connaissance de cause et utilement à la décision en litige, que le sous-secteur UP6 a été supprimé sans que le commissaire enquêteur ait fait état du problème posé par sa création, que le rapport de présentation a été modifié pour justifier l'extension de l'urbanisation dans ce secteur, en méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, après l'enquête, au cours de laquelle le débat s'est focalisé sur le principe de l'urbanisation du port, alors que les projets de construction autorisés par le règlement modifié étaient sans rapport avec les activités portuaires, qu'il a été complété, après l'enquête, par ajout des parties " localisation du port ", " occupation du site ", " réglementation du site ", " modification " du règlement, puis " justification de l'urbanisation ", soit toute l'extension du port ; que, contrairement à ce que fait valoir la commune, les modifications ne ressortent pas des débats durant l'enquête ; que le commissaire enquêteur et le public ont critiqué le projet qui méconnait les dispositions des I et III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, et que le moyen n'est pas inopérant s'agissant d'une modification substantielle ; - que la décision contestée méconnait les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors que la modification autorise la création en zone UP de sept sous-secteurs qui ne sont pas en continuité d'une zone densément urbanisée ou d'un village, que le secteur est constitué d'une urbanisation diffuse, que la zone UCb n'est que partiellement en contact avec la zone UP, que les sous-secteurs UP1, UP2, UP3 et UP4 se trouvent dans le prolongement de la zone UCb d'urbanisation diffuse dont ils sont séparés par la place Pilote Fromont et par un dénivelé important, que le secteur du Terre-plein des Vallets ne comporte que deux petites constructions liées aux activités portuaires, et que, par jugement du 24 mars 2011 devenu définitif, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du préfet du 13 décembre 2006 déclarant d'utilité publique les travaux de réalisation de la liaison piétonne entre le port de Saint-Cast-le-Guildo et le quartier des Mielles, empêchant la prise en compte des constructions illégalement édifiées pour déterminer si le secteur est urbanisé ; - que le règlement modifié de la zone UP méconnait les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne précise pas que les services publics et aires de stationnement doivent être liés à des équipements nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que, dans les sous-secteurs UP2, UP3 et UP5 sont autorisées les constructions à usage d'habitat, d'hébergement hôtelier et de commerce, commerciales et artisanales et de bureaux et de services, et que le rapport de présentation ne prévoit d'affecter à des activités portuaires que la zone UP7 et le sous-secteur UP8 ; Vu le jugement attaqué et la délibération contestée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 mars 2013, présenté pour la commune de Saint-Cast-le-Guildo, représentée par son maire en exercice, par Me Le Derf-Daniel, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association Saint-Cast-Nature-Environnement une somme de 3 000 € au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure n'est pas fondé dès lors que la suppression du secteur 6 résulte de la demande, exprimée lors de l'enquête publique, de suppression de tous les secteurs et du maintien du plan d'occupation des sols modifié en 2006, que des compléments ont été apportés à la notice de présentation en raison des conclusions opposées et confuses du commissaire enquêteur et pour justifier du caractère urbanisé des secteurs, de la continuité d'urbanisation et de l'extension limitée de l'urbanisation, justification d'autant plus nécessaire qu'à l'exception du secteur 6, il n'a pas été tenu compte des remarques du commissaire enquêteur, que la conformité de la modification projetée au regard de la loi Littoral rendait inutile d'expliciter cette conformité, que ni les personnes publiques associées ni le commissaire enquêteur n'ont fait de remarque, avant ou pendant l'enquête publique, sur l'insuffisance alléguée de la notice de présentation, que la modification du plan d'occupation des sols approuvé le 25 mars 2011 respecte les exigences de justification et de motivation prévues par le II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, que l'absence de justification a été sans incidence sur le classement et le règlement, qu'elle ne constitue pas un élément substantiel de l'information du public, l'objet de la procédure étant indiqué, le public n'ayant été trompé ni sur la nature et la portée de la procédure de modification du POS ni sur les prévisions d'urbanisme opposables, que la modification, non substantielle, n'a pas porté atteinte à l'économie générale du POS et n'appelait pas de nouvelle enquête publique et que le rapport de présentation n'a plus à comporter la justification de la conformité du plan avec la loi Littoral, seul le plan d'occupation des sols devant être conforme à la loi Littoral dans les trois composantes de l'article L. 146-4, ce qui est le cas en l'espèce ; - la décision contestée ne méconnait pas les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors que le terre-plein des Vallets, sur lequel sont prévus les secteurs UP1, 2, 3 et 4, est un espace déjà urbanisé, constitué pour moitié par la bande littorale des 100 m entièrement urbanisée, et pour moitié par le quartier de l'Isle situé sur le plateau, classé en zone UCb et surplombant le port, qui n'est pas une zone d'urbanisation diffuse mais une zone agglomérée pavillonnaire au coeur de la station balnéaire, que le terre-plein, qui supporte trois constructions, constitue lui-même un ouvrage autorisé par le préfet et participant à l'urbanisation du secteur, que la rupture topographique ne constitue pas une rupture d'urbanisation compte tenu de la très grande proximité de l'urbanisation dense, que la réalisation de la liaison piétonne entre le port et le quartier des Mielles a été régularisée par l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune le 18 décembre 2012, qu'en tout état de cause, la liaison piétonne a été réalisée entre la grande plage et le Terre-plein des Vallets et non sur celui-ci ; - la décision contestée ne méconnait pas les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors que le secteur de l'Esplanade est un espace urbanisé comprenant, outre le bâtiment " la Capitainerie ", le quai et les ouvrages portuaires, et qu'aux termes de l'article UP5 du règlement, d'une part, les constructions à usage d'habitation ne seront pas autorisées, d'autre part, seules seront autorisées les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités exigeant la proximité immédiate de l'eau, à savoir les constructions et commerces ayant pour objet l'animation du port ; - la décision contestée ne méconnait pas les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors que le règlement du POS applicable aux secteurs UP7 et UP8 encadre les activités potentielles, à savoir les activités techniques, nécessitant la proximité de la mer et les activités économiques liées à l'activité portuaire et à l'animation du port, que, contrairement à ce que soutient la requérante, seul le secteur 2 est susceptible d'accueillir de l'habitat, les autres secteurs étant destinés à accueillir des activités économiques liées à l'activité portuaire et à l'animation du port, que l'absence de mention expresse relatives aux constructions liées à des services publics ou d'intérêt collectif et autres constructions d'intérêt général liées aux activités portuaires exigeant la proximité immédiates de l'eau ne pouvait concerner que les zones UP7 et UP8, en définitive non créés, les autres secteurs étant situés dans des espaces urbanisés de la commune ; Vu le mémoire, enregistré le 21 février 2014, présenté pour l'association Saint-Cast-Nature-Environnement, qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que : - les conclusions formulées par le commissaire enquêteur visaient la violation des I et III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, ses reproches portaient sur le principe de l'urbanisation du secteur et non sur sa densité, et la justification de l'ouverture à l'urbanisation d'un espace proche du rivage, qui n'était pas motivée avec précision dans le dossier d'enquête publique, n'était pas complémentaire mais substantielle ; - les secteurs des Vallets et de l'Esplanade ne sont pas urbanisés dès lors que l'emprise des constructions sur le terre-plein est marginale, ce dont le défaut d'échelle sur les documents empêche de se rendre compte, que la totalité du terre-plein, soit 1,5 ha, est situé dans la bande littorale des 100 m, que les demandes de permis de construire précaires déposées en 2012 mentionnent le bâti peu dense du secteur, la présence de deux constructions, et le fait que le terre-plein des Vallets est un espace vierge de construction, qu'un terre-plein ne constitue pas en lui-même un ouvrage, ainsi que l'ont estimé les premiers juges, que les secteurs UP1 a et b, UP2, UP3 et UP4 constituent un compartiment d'urbanisation distinct de l'urbanisation diffuse située sur le haut de la falaise et séparé de l'Esplanade par le profond dénivelé, que l'immeuble situé sur le secteur UP5 a et b est isolé de toute part et accolé à une zone NDL, que l'urbanisation diffuse située sur la falaise ne constitue pas le coeur de la station balnéaire ; - les zonages autorisent des constructions qui ne sont pas exclusivement destinées à des services publics et des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau dès lors que le règlement général de la zone UP autorise les aménagements et constructions liées à des services publics ou d'intérêt collectif, les aires et équipements de stationnement et autres constructions sans autre précision, qu'ainsi que le reconnait la commune, le secteur UP2 peut accueillir de l'habitat et qu'en secteur UP1, UP3 et UP4, les constructions à usage d'habitat, d'hébergement hôtelier et de commerce, commerciales et artisanales de bureaux et de services sont autorisées ; Vu le mémoire, enregistré le 14 mai 2014, présenté pour la commune de Saint-Cast-le-Guildo, qui conclut au rejet de la requête ; elle fait valoir en outre que ; - les premiers juges n'ont pas commis d'erreur de droit dès lors que les conclusions du commissaire enquêteur n'ont pas distingué entre les dispositions du I, du II et du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, que la commune, qui entendait passer outre l'avis défavorable du commissaire enquêteur, devait développer l'argumentation relative à l'absence de méconnaissance de la loi Littoral et qu'en tout état de cause, le vice de procédure allégué n'a pas eu d'influence sur le sens de la décision et n'a pas privé les intéressés d'une garantie, la notice de présentation ayant été étoffée pour assurer la plus large information possible, y compris à destination des conseillers municipaux ; - le terre-plein des Vallets et de l'Esplanade est urbanisé, les circonstances que l'occupation des terre-pleins serait marginale, que les demandes de permis de construire précaires font état d'un bâti peu dense sont sans incidence, la situation en surplomb des constructions renforce l'impression d'urbanisation, et le secteur UP5 est urbanisé au sens du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme en raison de l'aspect massif et de la longueur de l'immeuble, de l'étroitesse du terre-plein par rapport à l'emprise de l'immeuble et du fait que le terre-plein procède de l'urbanisation ; - les secteurs UP1 à 4 et UP5 étant situés dans des espaces urbanisés au sens du III de l'article L. 146-4, la proximité immédiate de l'eau n'est pas exigée, la conformité des demandes d'autorisation d'urbanisme sera vérifiée lors de l'instruction et, sauf en secteur UP2, les constructions seront liées à l'activité économique du port qui est la vocation de la zone ; Vu le mémoire, enregistré le 11 juin 2014, présenté pour l'association Saint-Cast-Nature-Environnement, qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l'absence de justification de l'urbanisation du secteur portuaire au regard du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme a eu pour conséquence d'empêcher le commissaire enquêteur de la critiquer et au public de la discuter, alors que la commune dispose du foncier nécessaire pour prévoir une extension de l'urbanisation ailleurs, et, en conséquence, a privé les intéressés d'une garantie, contrairement à ce que fait valoir la commune, à supposer que les conseillers municipaux en aient également été informés avant de délibérer, ce dont la commune ne justifie pas ; Vu le mémoire, enregistré le 7 juillet 2014, présenté pour la commune de Saint-Cast-le-Guildo, qui conclut au rejet de la requête ; elle fait valoir en outre que ; - la procédure est régulière et les intéressés n'ont pas été privés d'une garantie dès lors qu'ayant décidé de passer outre l'avis défavorable du commissaire enquêteur, la commune se devait d'expliquer sa décision, que par essence le public et le commissaire enquêteur ne pouvaient pas se prononcer sur ces éléments postérieurs, sauf à imposer une nouvelle enquête publique ; - le moyen, non développé par la requérante, tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'est pas fondé dès lors que la convocation et la note de synthèse adressées aux conseillers municipaux mentionnait le fait que la notice de présentation avait été complétée ; - le règlement des zones UP1 à UP5 est légal dès lors que les terre-plein des Vallets et de l'Esplanade sont situés dans un espace urbanisé, que le terre-plein des Vallets est en immédiate proximité du quartier de l'Isle en l'absence de rupture d'urbanisation, dès lors que la limite nord du terre-plein est située à une trentaine de mètres des constructions en surplomb et que le terre-plein, construit par l'homme, est un secteur artificialisé gagné sur la mer ;

Vu l'ordonnance

du 31 octobre 2014 fixant la clôture d'instruction au 14 novembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 décembre 2014 : - le rapport de Mme Piltant, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me A...substituant Me Le Derf-Daniel, avocat de la commune de Saint-Cast-le-Guildo ; 1. Considérant que, par délibération du 25 mars 2011, le conseil municipal de Saint-Cast-le-Guildo a approuvé la modification de son plan d'occupation des sols portant sur la modification du règlement et du zonage de la zone portuaire UP ; que par jugement du 1er juin 2012 le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de l'association Saint-Cast-Nature-Environnement, annulé cette délibération en tant que les règlements applicables aux secteurs UP7 et UP8 créés à cette occasion ne se bornent pas à y autoriser les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que l'association Saint-Cast-Nature-Environnement relève appel du jugement du 1er juin 2012 en tant que le tribunal administratif de Rennes n'a fait que partiellement droit à sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 mars 2011 ;

Sur le

s conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant que, par délibération du 20 janvier 2006, le conseil municipal de Saint-Cast-le-Guildo a créé au sein du plan d'occupation des sols de la commune un zonage UP spécifique au secteur portuaire ; que, par arrêté du 12 juillet 2006, le préfet des Côtes d'Armor a déclaré d'utilité publique les opérations d'aménagement et de restructuration du port départemental de la commune de Saint-Cast-le-Guildo, à proximité de la " pointe de Saint-Cast ", en ce compris la création de deux terre-pleins, soit le terre-plein des Vallets et le terre-plein de Cannevez ; que la commune a décidé d'engager en 2010 une procédure de modification de son plan d'occupation des sols dans le but de valoriser le site portuaire en permettant l'aménagement, sur les terre-pleins des Vallets et de Cannevez ainsi que sur l'esplanade située entre ces deux terre-pleins, d'un nouveau quartier mixte d'habitat et d'activités ; que, par arrêté du 1er octobre 2010, le maire a prescrit l'ouverture de l'enquête publique qui s'est déroulée du 25 octobre au 26 novembre 2010 ; qu'à l'issue de l'enquête publique, le commissaire enquêteur a émis, le 17 décembre 2010, un avis défavorable à la modification envisagée du plan de zonage et de la réglementation de la zone UP au motif que " la zone UP du Port, malgré la présence de l'immeuble de la Capitainerie et de la coopérative maritime ne constitue pas une zone agglomérée ni un village. La réglementation qui s'impose est la réglementation de la bande des 100 mètres, prévue dans la loi Littoral, qui exclut notamment la possibilité de réaliser une opération immobilière de 80 logements. " ; que, par la délibération en litige du 25 mars 2011, le conseil municipal de Saint-Cast-le-Guildo a, après avoir apporté des modifications au projet soumis à enquête publique, approuvé la modification du plan d'occupation des sols ; 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération de l'organe délibérant (...) du conseil municipal après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du même code : " (...) En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation, dans sa version initiale, mentionnait la volonté de développer le quartier d'habitat et d'activités du port, l'objectif consistant à permettre l'évolution de la zone portuaire en respectant la forme urbaine souhaitée dans le cadre de l'étude d'aménagement des terre-pleins portuaires, laquelle était annexée au plan d'occupation des sols, et la division de la zone UP en huit secteurs ; que, postérieurement à l'enquête publique qui s'est déroulée du 25 octobre au 26 novembre 2010, le rapport de présentation a été complété de manière à préciser la localisation du port, en détaillant notamment son histoire et ses voies d'accès, à rappeler l'historique de la réglementation du site, à supprimer un secteur UP 6, à décrire les secteurs définis au sein des deux terre-pleins et de l'esplanade en mentionnant la destination de chaque secteur et notamment le type de constructions envisagées, et à préciser la traduction réglementaire du projet, en indiquant, pour l'article 1 et les articles 6 à 13 du règlement, les évolutions envisagées, détaillées le cas échéant par secteur ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur du 17 décembre 2010, que ces modifications apportées au rapport de présentation, qui ne sont pas substantielles et n'ont pas affecté l'économie générale du projet de modification du plan d'occupation des sols tel qu'il a été soumis à l'enquête publique, doivent être regardées comme rendues nécessaires par le sens et les motifs de l'avis émis par le commissaire-enquêteur et par suite comme procédant de cette enquête publique ; que, par suite, les premiers juges ont à bon droit écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête ; 5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage (...) / Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau (...) " ; 6. Considérant que la modification du plan d'occupation des sols approuvée par la délibération en litige, qui concerne la zone UP, vouée à l'activité portuaire, a consisté en la création de sept secteurs UP1, UP2, UP3, UP4, UP5, UP7 et UP8 obéissant à des règles spécifiques, tous situés dans la bande littorale de cent mètres ; que, par le jugement attaqué, non contesté sur ce point en cause d'appel, les premiers juges ont annulé la délibération d'approbation du plan d'occupation des sols modifié en tant que les règlements applicables aux secteurs UP7 et UP8 prévus sur le terre-plein de Cannevez méconnaissaient les dispositions précitées du III de l'article L. 146-4, dès lors qu'ils ne se bornaient pas à y autoriser les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que par suite restent seules en litige les possibilités de construire ouvertes par les règlements applicables aux secteurs UP 1 à UP 5 du plan d'occupation des sols modifié de la commune de Saint-Cast-le-Guildo ; 7. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le terre-plein des Vallets, correspondant aux secteurs UP1 à UP4, d'une superficie de 1,5 ha, supporte trois constructions, à savoir la capitainerie, le centre nautique et la coopérative maritime, comporte un parking et jouxte sur sa partie nord-est le quartier de l'Isle, zone agglomérée pavillonnaire classée en zone UCb au plan d'occupation des sols, située sur un plateau surplombant ce terre-plein ; que, d'autre part, l'esplanade entre les deux terre-pleins, correspondant au secteur UP5, se situe entre la falaise et le quai du port, dans le prolongement du terre-plein des Vallets, face à un immeuble collectif de cinq niveaux, offrant une cinquantaine de logements et six commerces au rez-de-chaussée ; que l'ensemble des secteurs ainsi ouverts à d'autres constructions que celles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, doivent dès lors être regardés comme se situant dans un espace urbanisé au sens des dispositions du III de l'article 146-4 du code de l'urbanisme, dont l'association Saint-Cast Nature Environnement n'est dès lors pas fondée à invoquer la méconnaissance ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association Saint-Cast-Nature-Environnement n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes n'a fait que partiellement droit à sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Cast-le-Guildo, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par l'association Saint-Cast-Nature-Environnement ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'association Saint-Cast-Nature-Environnement une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Saint-Cast-le-Guildo au même titre ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Saint-Cast-Nature-Environnement est rejetée. Article 2 : L'association Saint-Cast-Nature-Environnement versera à la commune de Saint-Cast-le-Guildo la somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Saint-Cast-Nature-Environnement et à la commune de Saint-Cast-le-Guildo. Délibéré après l'audience du 5 décembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président, - Mme Piltant, premier conseiller, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 23 décembre 2014. Le rapporteur, Ch. PILTANTLe président, J. FRANCFORT Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 1 N°12NT02230 2 1