Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème Chambre, 6 novembre 2026, 25NT01379

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : Mme E... H... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2022 par lequel la maire de Pirou s'est opposée à la déclaration préalable qu'elle a présentée pour la construction d'un abri de jardin sur un terrain situé 15, route d'Armanville, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement n° 2300290 du 26 mars 2025, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 mai 2025, 18 février 2026 et 27 mars 2026, Mme E... H..., représentée par Me Doueb, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 26 mars 2025 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 15 septembre 2022 de la maire de Pirou et la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pirou le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance, présentée dans les délais de recours, était recevable ; - le moyen nouveau soulevé en appel, tiré de ce que le terrain d'assiette du projet est situé au sein du hameau d'Armanville, dans une partie urbanisée de la commune, est recevable ; - le projet, qui porte sur la construction d'un abri de jardin présentant une emprise au sol de 18 m², ne devait pas faire l'objet d'une demande de permis de construire en application de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, mais d'une déclaration préalable ; - l'arrêté du 15 septembre 2022 méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'assiette du projet est situé au sein du hameau d'Armanville, dans une partie urbanisée de la commune ; - il méconnaît l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dès lors que le projet porte sur l'extension d'une maison existante. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2025 et 26 février 2026, la commune de Pirou, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme H... le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance, introduite après l'expiration du délai de deux mois suivant la notification de l'arrêté du 15 septembre 2022, était tardive ; - elle était irrecevable dès lors que, conformément à l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, elle se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable, à la suite de l'avis conforme défavorable du préfet de la Manche du 6 septembre 2022, et que les moyens soulevés par Mme H... sont inopérants ; - les moyens soulevés par Mme H... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 avril 2026, le ministre de la ville et du logement conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la commune de Pirou se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable, à la suite de l'avis conforme défavorable du préfet de la Manche du 6 septembre 2022, de sorte que les moyens soulevés par Mme H... sont inopérants ; - les moyens soulevés par Mme H... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 11 juin 2026, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat. Des mémoires, présentés pour Mme H..., ont été enregistrés les 12 juin 2026 et 2 octobre 2026, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'ont pas été communiqués. Par courrier du 7 octobre 2026, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que, si l'avis du 6 septembre 2022 du préfet de la Manche ne pouvait se fonder sur l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, qui n'est pas applicable dès lors qu'à la suite de l'annulation, par un jugement du tribunal administratif de Caen du 30 juillet 2014, de la délibération du 25 avril 2012 par laquelle le conseil municipal de Pirou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, le plan d'occupation des sols de la commune antérieur a été remis en vigueur, jusqu'à ce qu'il devienne caduc le 31 décembre 2020, il y a lieu de substituer à cette base légale erronée les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, en l'absence de carte communale, de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu à la date de cet avis. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rosemberg, - les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique, - et les observations de Me Doueb, représentant Mme H..., et de Me Gutton, substituant Me Gorand, représentant la commune de Pirou. Une note en délibéré présentée par Mme H... a été enregistrée le 22 octobre 2026.

Considérant ce qui suit

: 1. Mme E... H... a déposé le 4 août 2022 une déclaration préalable de travaux portant sur la construction d'un abri de jardin sur un terrain dont elle est propriétaire, situé 15, route d'Armanville à Pirou. Après avoir recueilli l'avis du préfet de la Manche, le 6 septembre 2022, qui s'est prononcé de façon défavorable, la maire de Pirou s'est opposée à cette déclaration préalable par un arrêté du 15 septembre 2022. Par un jugement du 26 mars 2025, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de Mme H... tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 septembre 2022 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Mme H... relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme : « En cas d'annulation par voie juridictionnelle ou d'abrogation d'une carte communale, d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ou de constatation de leur illégalité par la juridiction administrative ou l'autorité compétente et lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur un document d'urbanisme antérieur, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale recueille l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis ou les déclarations préalables postérieures à cette annulation, à cette abrogation ou à cette constatation ». 3. Il résulte de ces dispositions que si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un jugement du 31 juillet 2013, devenu définitif, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 25 avril 2012 par laquelle le conseil municipal de Pirou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Cette annulation a eu pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols de la commune antérieur, lequel est par la suite devenu caduc. Dès lors, l'avis conforme du préfet sur la déclaration préalable de Mme H... était requis en application des dispositions précitées de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme. 5. Pour s'opposer à la déclaration préalable présentée par Mme H..., la maire de Pirou s'est fondée d'une part, sur l'avis conforme défavorable rendu par le préfet de la Manche le 6 septembre 2022, sur le fondement des dispositions de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme, au motif que le projet, situé en-dehors des parties urbanisées de la commune, méconnaît les dispositions des articles L. 111-3, L. 111-4 et L. 121-8 de ce code, et, d'autre part, sur un motif supplémentaire tiré de ce que le projet aurait dû donner lieu au dépôt d'une demande de permis de construire en application de l'article R. 421-1 de ce code. 6. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ». Aux termes de l'article L. 111-4 du même code, dans sa rédaction applicable : « Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes (…) ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs (…), à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; / 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie (…) ». 7. Les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties urbanisées de la commune », c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 8. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet de Mme H... est situé à 2,1 km à l'ouest du bourg de Pirou, au lieudit d'Armanville qui comprend une vingtaine de constructions, implantées de manière peu dense le long de la route départementale et entourées de vastes parcelles agricoles et naturelles, et ne peut être regardé comme comportant un nombre et une densité significatifs de constructions. Dans ces conditions, malgré la présence voisine d'un parc de stationnement et d'une aire de pique-nique aménagée, liée à la proximité de la plage, et quand bien même le lieudit d'Armanville est desservi par les réseaux et comprend quelques constructions récentes, ce terrain ne peut être regardé comme intégré aux parties urbanisées de la commune au sens des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, le projet en litige, consistant en la construction d'un abri de jardin d'une surface de plancher de 18 m², qui constitue une construction distincte de la maison d'habitation implantée sur le même terrain et ne peut être regardé comme portant sur l'extension d'une construction existante, n'entre pas dans les exceptions limitativement énumérées à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. L'opération projetée a dès lors pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis conforme défavorable du 6 septembre 2022 du préfet de la Manche et l'arrêté du 15 septembre 2022 de la maire de Pirou, qui se trouvait en situation de compétence liée pour suivre cet avis conforme, méconnaîtraient les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme doit être écarté. 9. Eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle elle se trouvait pour s'opposer à la déclaration préalable de Mme H..., il résulte de l'instruction que la maire de Pirou aurait pris la même décision en se fondant sur le seul motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme, retenu par l'avis conforme défavorable du 6 septembre 2022 du préfet de la Manche. 10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune à la demande de première instance, que Mme H... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Pirou, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme H... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme H... le versement à la commune de Pirou d'une somme de 750 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme H... est rejetée. Article 2 : Mme H... versera à la commune de Pirou une somme de 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... H..., à la commune de Pirou et au ministre de la ville et du logement. Délibéré après l'audience du 13 octobre 2026, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - Mme Rosemberg, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 novembre 2026. La rapporteure, V. ROSEMBERG La présidente, C. BUFFET La greffière, M. P... La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.