Cour administrative d'appel de Toulouse, 1ère Chambre, 24 septembre 2026, 24TL01983

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée Free Mobile a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 21 avril 2022 par lequel le maire d'Aigues-Mortes s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux déposée en vue de l'édification d'une antenne-relais de téléphonie mobile sur un terrain situé chemin de l'Esparron. Par un jugement n° 2203106 du 21 mai 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande ainsi que les conclusions présentées par la commune d'Aigues-Mortes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 juillet 2024 et 28 août 2025, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 21 mai 2024 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 21 avril 2022 du maire d'Aigues-Mortes portant opposition à sa déclaration préalable de travaux, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire d'Aigues-Mortes de lui délivrer un arrêté de non-opposition pour la réalisation des travaux déclarés le 30 mars 2022 ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Aigues-Mortes une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement doit être annulé dès lors que les premiers juges ne pouvaient considérer que son projet n'était pas situé dans la continuité d'une agglomération existante, au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et ne pouvaient, par voie de conséquence, procéder à la substitution de motif sollicitée par la commune dès lors que la parcelle d'assiette, déjà construite, est située dans un secteur comportant de nombreuses constructions à distance proche, notamment plusieurs villas avec piscine, également structuré par des voies de circulation et des réseaux d'eau potable et d'électricité ; - par l'effet dévolutif de l'appel, la fin de non-recevoir opposée en défense, tirée de la tardiveté de la requête, doit être écartée ; - le premier motif d'opposition, fondé sur les articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, est illégal et en lui opposant ce premier motif, le maire a méconnu les dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, ainsi que celles de l'article R. 423-22 du même code ; en outre, le motif opposé, tiré de la présence à proximité d'une autre station relais, manque en fait ; - le second motif d'opposition manque également en fait et est entaché d'erreur d'appréciation au regard des articles A 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune et R. 111-27 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2025, la commune d'Aigues-Mortes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Free Mobile au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande présentée devant le tribunal n'était pas recevable, en raison de sa tardiveté, le recours gracieux présenté pour la société n'ayant pu conserver le délai de recours contentieux, faute notamment d'être signé ; - s'agissant des motifs d'opposition de l'arrêté de son maire, elle s'en rapporte à ses écritures de première instance ; - le projet n'étant pas situé en continuité d'une agglomération existante, c'est à bon droit que le tribunal a admis la substitution de motif fondée sur sa non-conformité au regard de la loi littoral. Par ordonnance du 25 juillet 2025, la clôture d'instruction de l'affaire a été fixée, en dernier lieu, au 28 août 2025. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Teulière, président-assesseur, - les conclusions de Mme Laura Crassus, rapporteure publique, - et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Aigues-Mortes.

Considérant ce qui suit

: Par un arrêté du 21 avril 2022, le maire d'Aigues-Mortes (Gard) s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 30 mars 2022 par la société Free Mobile en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé chemin d'Esparron et classé en secteur Ac de la zone agricole A du plan local d'urbanisme de cette commune littorale. Par un jugement du 21 mai 2024, dont la société Free Mobile relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur le bien-fondé du jugement : Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants (…) ». Selon l'article L. 121-10 du même code : « Par dérogation à l'article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. / Ces opérations ne peuvent être autorisées qu'en dehors des espaces proches du rivage, à l'exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. / (…) ». L'article L. 121-11 de ce code précise que : « Les dispositions de l'article L. 121-8 ne font pas obstacle à la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d'origine animale ne soient pas accrus ». Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 121-12 du même code : « Les ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent ne sont pas soumis aux dispositions de l'article L. 121-8, lorsqu'ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. / (…) ». Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l'extension de l'urbanisation dans les communes littorales qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L'implantation d'une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n'est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Le respect du principe de continuité posé par ces dispositions s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain. Enfin, d'une part, une décision rejetant une demande d'autorisation d'urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l'excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d'illégalité. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. En l'espèce, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a jugé qu'aucun des motifs contenus dans l'arrêté en litige n'était de nature à fonder l'opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile. Il a toutefois fait droit à la demande présentée par la commune d'Aigues-Mortes en substituant aux motifs initialement retenus celui tiré de ce que le projet ne pouvait être légalement autorisé en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Le tribunal a, en conséquence, rejeté la demande présentée par la société Free Mobile à fin d'annulation de l'arrêté litigieux du maire d'Aigues-Mortes du 21 avril 2022 portant opposition à déclaration préalable. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des extraits de plans cadastraux joints au dossier ainsi que de photographies aériennes des lieux versées au débat, que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans un environnement à dominante agricole caractérisé par la présence de constructions éparses et éloignées d'une agglomération existante. Au regard de la configuration du secteur en cause et alors même qu'il n'est pas dépourvu de voies de circulation et de réseaux, l'infrastructure de téléphonie mobile projetée, qui constitue, ainsi qu'il a été dit, une extension de l'urbanisation, n'est pas située dans la continuité d'une agglomération ou d'un village existant au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite et contrairement à ce que soutient la société Free Mobile, c'est à bon droit que le tribunal, après avoir vérifié que cette substitution ne la privait pas d'une garantie procédurale, a accueilli la demande de substitution de motif sollicitée sur ce point par la commune d'Aigues-Mortes, et a estimé que son maire aurait pris la même décision d'opposition à déclaration préalable s'il s'était initialement fondé sur ce seul motif. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à sa demande de première instance, que la société Free Mobile n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 21 avril 2022 du maire d'Aigues-Mortes. Les conclusions de l'appelante à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, réitérées en appel, ne peuvent également qu'être rejetées, de même que ses conclusions à fin d'injonction au maire d'Aigues-Mortes de délivrance d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Sur les frais liés au litige : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aigues-Mortes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la société Free Mobile et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Free Mobile une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Aigues-Mortes sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la société Free Mobile est rejetée. Article 2 : La société Free Mobile versera une somme de 1 500 euros à la commune d'Aigues-Mortes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à société par actions simplifiée Free Mobile et à la commune d'Aigues-Mortes. Délibéré après l'audience du 10 septembre 2026 où siégeaient : - M. Faïck, président de chambre, - M. Teulière, président assesseur, - Mme Bentolila, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2026. Le président-assesseur, T. Teulière Le président, F. Faïck La greffière, E. Ocana La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.