Tribunal administratif de Montreuil, 2ème Chambre, 2 juillet 2026, 2415706

Vu la procédure suivante

: Par une requête, enregistrée le 31 octobre 2024, et un mémoire, enregistré le 18 décembre 2025 et non communiqué, la société Phoenix Concept ainsi que M. E... I... B... et Mme A... F... épouse B..., représentés par Me Arvis, demandent au tribunal : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 5 juillet 2024 par laquelle le maire de la commune de Montreuil a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée BO36 située au 9 rue du Capitaine D... à Montreuil (93100), ensemble la décision du 16 septembre 2024 rejetant le recours gracieux formé à son encontre ; 2°) d'enjoindre à la commune de Montreuil de proposer au vendeur puis aux époux B..., acquéreurs évincés, d'acquérir le bien au prix auquel elle l'aurait elle-même acquis ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montreuil la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la décision attaquée est entachée d'incompétence ; - elle est entachée d'une insuffisance de motivation ; - elle est entachée d'un défaut de base légale dès lors qu'il n'est pas établi que le droit de préemption a été régulièrement institué par la commune de Montreuil ; - la décision est tardive dès lors qu'elle ne lui a pas été notifiée dans les délais requis ; - elle méconnaît les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme en l'absence de réalité et d'antériorité du projet poursuivi. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2025, la commune de Montreuil conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 17 novembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 décembre 2025 à 12h. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Robbe, président-rapporteur, - les conclusions de Mme Nour, rapporteure publique, - les observations de Me Arvis, réprésentant la société Phoenix Concept ainsi que les époux B..., - et les observations de Mme C..., représentant la commune de Montreuil.

Considérant ce qui suit

: Le 8 avril 2024, la commune du Montreuil a reçu une déclaration d'intention d'aliéner le lot n°43 concernant un local à usage commercial de l'immeuble situé 9 rue du capitaine D... à Montreuil (93100), parcelle cadastrée BO36. Par une décision du 5 juillet 2024, le maire de la commune de Montreuil a exercé le droit de préemption urbain sur ce bien. Par la présente requête, la société Phoenix Concept, titulaire du bail commercial portant sur les locaux en cause, et les époux B..., acquéreurs évincés, demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision et de celle rejetant le recours gracieux formé à son encontre. Sur les conclusions à fin d'annulation : En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : « (…) la compétence (…) d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales (…) en matière de plan local d'urbanisme, emporte [sa] compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ». Aux termes de l'article L. 5211-9 du même code : « (…) le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut, par délégation de son organe délibérant, être chargé d'exercer, au nom de l'établissement, les droits de préemption, ainsi que le droit de priorité, dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe l'organe délibérant de l'établissement (…) ». Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (…) La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite. ». Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version désormais en vigueur : « I.- Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, qu'il a été procédé à la transmission au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement prévue par cet article. / Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d'un acte. / (…) / III.- Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. (…) ». Par une délibération du 16 juillet 2020, le conseil de territoire de l'établissement public territorial (EPT) Est Ensemble a délégué le droit de préemption urbain à son président. Cette délibération a été transmise au contrôle de légalité du préfet le 17 juillet 2020 comme l'attestent les mentions y figurant. En outre, il ressort des pièces du dossier et notamment du certificat d'affichage établi le 27 juin 2025 que cette délibération a été affichée au siège de l'EPT Est Ensemble pour une période du 17 juillet au 17 septembre 2020 inclus. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 4 juillet 2024, publiée le 5 juillet 2024 sur le site internet de l'EPT et télétransmise en préfecture le même jour, le président de l'EPT Est Ensemble a délégué l'exercice du droit de préemption urbain pour le lot n°43 du bien situé 9 rue du capitaine D... à Montreuil (93100) cadastre section BO36, à la commune de Montreuil. Enfin, il ressort de ces mêmes pièces, que par une délibération du 29 juin 2022, le conseil municipal de la commune de Montreuil a délégué le droit de préemption urbain au maire. Cette délibération a été transmise au contrôle de légalité du préfet le 5 juillet 2022 et publiée le jour-même, comme l'attestent les mentions y figurant. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : « La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. ». Au terme de l'article R. 211-3 du même code : « Le maire ou, le cas échéant, le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent adresse sans délai au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, à la chambre départementale des notaires, aux barreaux constitués près les tribunaux judiciaires dans le ressort desquels est institué le droit de préemption urbain et au greffe des mêmes tribunaux copie des actes ayant pour effet d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application. Cette copie est accompagnée, s'il y a lieu, d'un plan précisant le champ d'application du droit de préemption urbain. ». Les obligations d'affichage et de publication par voie de presse de la délibération instaurant le droit de préemption urbain prévues à l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme constituent des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur d'une telle délibération. En revanche, les formalités de transmission d'une copie de la délibération aux personnes mentionnées à l'article R. 211-3, qui ont pour seul objet d'informer ces personnes, sont sans incidence sur le caractère exécutoire de cette délibération. Par une délibération du 4 février 2020, le conseil de territoire de l'EPT Est Ensemble a approuvé l'exercice du droit de préemption sur la totalité des zones urbaines délimitées par le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) sur la commune de Montreuil. Il ressort des pièces du dossier et notamment du certificat administratif établi le 23 novembre 2020 que cette délibération a été affichée au siège de l'EPT Est Ensemble pour une période du 14 février au 10 octobre 2020 inclus. Il ressort également des pièces versées aux débats par l'EPT Est Ensemble que cette délibération a fait l'objet d'une publication dans deux journaux diffusés dans le département de la Seine-Saint-Denis, le 23 mars 2020, dans le journal « Le Parisien », et, le 27 mars 2020 dans le journal « « L'écho d'île de France ». La circonstance qu'une copie de ces délibérations n'aurait pas été adressée aux personnes mentionnées à l'article R. 211-3 du code de l'urbanisme est sans incidence sur le caractère exécutoire de ces délibérations. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les formalités requises par les dispositions de l'article R.211-2 du code de l'urbanisme n'ont pas été accomplies. Le moyen selon lequel la décision de préemption est entachée d'un défaut de base légale dès lors qu'il n'est pas établi que le droit de préemption a été régulièrement institué par la commune de Montreuil doit, dès lors, être écarté comme manquant en fait. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. (…) / (…) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. (…) / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret ». Aux termes de l'article D. 213-13-1 du même code : « La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ». Aux termes de l'article D. 213-13-2 du même code : « L'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. ». Il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois, éventuellement prorogé dans les conditions mentionnées ci-dessus, imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'État. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'État dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. La décision du titulaire du droit de préemption d'acquérir un bien doit faire l'objet d'une publication et être notifiée à la fois au vendeur du bien objet de la préemption et à son notaire ainsi que, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Toutefois, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le vendeur donne mandat à un tiers pour recevoir cette notification pour son compte. La signature de la déclaration d'intention d'aliéner par le notaire établit, en principe, en l'absence d'expression d'une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l'ensemble de la procédure se rapportant à l'exercice du droit de préemption mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption. Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice de ce droit. Ce délai est suspendu à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ou de la demande de visite du bien effectuée par le titulaire du droit de préemption. Il reprend ensuite son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents. S'agissant en particulier de la visite du bien, le second alinéa de l'article D. 213-13-3 du code de l'urbanisme dispose : « Le refus est notifié au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. En l'absence de réponse dans ce délai, le refus est tacite. ». Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la déclaration d'intention d'aliéner a été signée par Me Bazire, notaire, pour le compte de M. G..., propriétaire du bien préempté, de sorte que celle-ci doit être regardée, en l'absence d'expression d'une volonté contraire du vendeur, comme ayant été mandaté par ce dernier pour l'ensemble de la procédure se rapportant à l'exercice du droit de préemption mentionné à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption. En outre, il ressort des pièces du dossier et notamment de la déclaration d'intention d'aliéner que les décisions relatives à l'exercice du droit de préemption devront être notifiée à l'adresse du mandataire mentionnée dans la rubrique désignée qui comporte l'adresse de Me Bazire. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le notaire, mandataire de M. G..., a adressé une déclaration d'intention d'aliéner le 8 avril 2024. Par un courrier du 14 mai 2024 réceptionné par ce notaire le 31 mai suivant, le titulaire du droit de préemption a sollicité, dans le délai de deux mois imparti par les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, la visite du bien en cause. À défaut de réponse à la demande de visite dans le délai de 8 jours imparti par les dispositions de l'article D. 213-13-3 du code de l'urbanisme, un refus tacite d'autoriser la visite est né le 7 juin 2024. Le délai pour préempter a repris à compter de cette date. Le délai restant à courir étant inférieur à un mois, le titulaire du droit de préemption disposait d'un nouveau délai d'un mois pour préempter, soit jusqu'au 7 juillet 2024. Il est constant que la décision de préemption, intervenue le 5 juillet 2024, a été transmise au contrôle de légalité et notifiée aux vendeurs par constat d'huissier le 8 juillet 2024. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la décision de préemption attaquée serait illégale car tardive, pour avoir été notifiée au vendeur après le délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour préempter par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, doit être accueilli. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ». Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ». Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. La décision de préemption en litige rappelle que le site de la parcelle en cause est situé en centre-ville dans le périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat, notamment dans son secteur 2 qui correspond au projet urbain de rénovation de la Croix de Chavaux. En outre, elle indique que « l'activité actuelle du titulaire du bail commercial est, conformément aux termes du bail, " prêt à porter, mode, accessoires " (…) que l'acquisition de ce bien par la Ville de Montreuil est stratégique pour le maintien de cette activité ». Elle fait référence aux orientations d'aménagement et de programmation de la Croix de Chavaux qui ont pour objectifs la préservation et la mise en cohérence des linéaires commerciaux. Cette décision, qui fait ainsi apparaître la nature du projet pour lequel le droit de préemption urbain est exercé, n'est pas entachée d'insuffisance de motivation. Il ressort des termes de la décision attaquée que la décision de préemption a été exercée au regard du « caractère stratégique de la rue piétonne du Capitaine D..., trait d'union entre les deux grandes polarités commerciales du centre-ville, et la nécessité de lui conférer une identité commerciale forte par la diversification de l'offre ». Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude d'avril 2023 intitulée « stratégie de développement commercial » qu'à proximité immédiate du local en litige sont installés un nombre important de commerces de restauration, activités que souhaite également exercer l'acquéreuse évincée. Cependant, la commune ne donne aucune indication, même très générale, sur les conditions dans lesquelles elle envisage de maintenir sur la parcelle en cause l'activité qui y était exercée par la société Phoenix, à savoir celle de commerce de prêt à porter, mode et accessoires, par le biais d'une revente de cette parcelle ou de l'attribution d'un bail portant sur celle-ci à un tiers, ni sur celles dans lesquelles interviendra le choix de l'opérateur économique chargé de ce maintien. Ainsi, la commune ne justifie pas, à la date à laquelle elle a exercé le droit de préemption, de la réalité d'un projet d'aménagement entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est entachée d'une méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 5 juillet 2024 par laquelle le maire de la commune de Montreuil a exercé le droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée BO36 située au 9 rue du Capitaine D... à Montreuil (93100), et de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre. Sur les conclusions aux fins d'injonction : Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité (…) ». Il ne résulte pas de l'instruction que le transfert de propriété de la parcelle objet de la préemption ait été effectué. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées sur le fondement de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Montreuil la somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Phoenix Concept ainsi que les époux B... et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de préemption du 5 juillet 2024 du maire de la commune de Montreuil, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre, sont annulées. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : La commune de Montreuil versera à la société Phoenix Concept et aux époux B... une somme totale de 1 500 en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Phoenix Concept, premier dénommé des requérants, et à la commune de Montreuil. Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient : - M. Robbe, président, - Mme Caldoncelli-Vidal, première conseillère, - M. Vollot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2026. Le président-rapporteur, L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau, J. Robbe M. Caldoncelli-Vidal Le greffier, L. Dionisi La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.