Tribunal administratif de Toulouse, 7 septembre 2026, 2606739

Vu la procédure suivante

: Par une requête et une pièce complémentaire enregistrées les 14 et 17 août 2026, et un mémoire enregistré le 2 septembre 2026, M. B... A..., représenté par Me Lapuelle, demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 27 mai 2026 par lequel le maire de Fornex a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 009 123 26 0 0001 et s'est opposé à cette déclaration préalable ; 2) à titre principal, d'enjoindre à la commune de Fornex de lui délivrer, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme assorti d'une mention précisant son caractère provisoire jusqu'au jugement au fond à intervenir ; 3) à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de Fornex de réexaminer, dans le même délai, sa demande de délivrance de ce certificat présentée le 10 juillet 2026 ; 4) de mettre à la charge de la commune de Fornex la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur l'urgence : - la condition d'urgence est présumée satisfaite en application de l'article L. 600-3-1 du code de l'urbanisme, dès lors que l'arrêté contesté retire une décision tacite de non-opposition et s'oppose à sa déclaration préalable ; en outre, aucune circonstance particulière n'est susceptible de renverser cette présomption et les travaux projetés sont nécessaires à l'activité de transformation et de valorisation des fruits produits sur son exploitation ;

Sur le

doute sérieux : - le retrait de la décision tacite de non-opposition, née le 20 mars 2026, ne lui a été régulièrement notifié que le 15 juillet 2026, après l'expiration du délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; - la procédure contradictoire préalable a été méconnue, l'arrêté ayant été signé le 27 mai 2026 alors que le courrier l'informant du retrait envisagé lui accordait un délai de quinze jours à compter de sa réception pour présenter ses observations ; en outre, l'arrêté contesté fait état de considérations qui n'ont pas été portées au débat contradictoire préalable ; - l'arrêté est insuffisamment motivé, notamment en ce qu'il ne précise pas suffisamment les dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal méconnues, les éléments relatifs à la nécessité du projet pour l'exploitation agricole et la consistance du risque incendie invoqué et pas davantage le fondement juridique de la décision de retrait ; - l'absence d'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ne pouvait légalement justifier le retrait, dès lors que la majoration du délai d'instruction prévue aux articles R. 423-42 et R. 423-43 du code de l'urbanisme ne lui a pas été notifiée dans le délai d'un mois et qu'il n'est pas établi que cette commission ait été régulièrement saisie ; - le projet est conforme à la vocation agricole de la zone A, l'exploitation étant effective et pérenne et les travaux projetés, consistant notamment dans la création d'ouvertures et d'une mezzanine destinée à accueillir des séchoirs à fruits, étant directement nécessaires à la transformation et au conditionnement des produits agricoles ; il est non-salarié agricole et cotise à la MSA depuis janvier 2010 ; il exploite 0,5 ha de verger en agriculture biologique ; le jus de pommes est commercialisé en vente directe ; le projet est directement lié à son exploitation et lui est nécessaire pour le séchage des fruits ; les ouvertures projetées sont justifiées par le laboratoire de transformation, l'atelier et les espaces de séchage ; - le motif tiré de l'absence d'identification du siège de l'exploitation ou du bâtiment technique principal est entaché d'erreur de fait et d'appréciation, dès lors que le dossier permet d'identifier le site du 97 lieu-dit Arnalic comme le siège de l'exploitation et le bâtiment concerné comme son bâtiment technique principal ; - le risque pour la sécurité publique invoqué sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme n'est pas suffisamment caractérisé, alors notamment que le bâtiment est desservi par un point d'eau incendie situé à moins de 400 mètres d'un débit de 50 m3/h ; en outre, les travaux qui font l'objet de la déclaration n'accroissent pas ce risque qui n'a pas été opposé lors de l'édification du bâtiment ; - le motif tiré de l'irrégularité de la construction existante est entaché d'erreurs de droit, de fait et d'appréciation, le bâtiment ayant été régulièrement autorisé par un permis de construire délivré en 2009, les travaux réalisés en 2017 ayant fait l'objet d'une déclaration préalable non contestée et aucun changement de destination vers l'habitation n'étant établi ; l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme a ainsi été méconnu ; les conditions cumulatives de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme ne sont pas remplies dès lors que le bâtiment n'a pas vocation à être habité ; la construction du bâtiment était régulière ; la déclaration préalable de 2017 ne comporte aucun changement de destination qui ne peut se déduire de la seule création d'ouvertures ; - enfin, le motif tiré de ce que le bâtiment n'est pas identifié par le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal comme susceptible de changer de destination est inopérant, dès lors que le projet ne comporte aucun changement de destination. Par un mémoire en défense enregistré le 1er septembre 2026, la commune de Fornex, représentée par Me Magrini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors qu'une décision tacite de rejet est née le 23 juin 2026 ; en effet, le récépissé prévu par les articles R. 423-4 et suivants du code de l'urbanisme portant accusé de réception a été délivré le 25 février 2026 ; par courrier recommandé électronique du 23 mars 2026, notifié le même jour et adressé au 27 rue Julien Sacaze à Toulouse, adresse mentionnée sur sa déclaration préalable, la commune a informé que le délai d'instruction de sa demande était reporté d'un mois compte tenu de la nécessité d'un avis de la CDPENAF et elle a également sollicité des pièces manquantes ; à la date du 23 mars 2026, aucune décision tacite n'était née ; Sur l'urgence : - la réalité de l'exploitation et de l'activité agricole de M. A... n'est pas établie ; les revenus qu'il en tire sont dérisoires ; le prévisionnel de l'expert-comptable n'est pas probant en l'absence de charges ; l'opposition à déclaration préalable n'entraîne aucun préjudice grave et immédiat alors que les nouvelles activités représentent 100 euros à l'année sur les quatre prochains exercices ; - la saisine de la CDPENAF est un préalable obligatoire et son avis est conforme ; - le dossier était incomplet et ne permettait pas à l'administration de se prononcer ; M. A... n'a pas produit les pièces complémentaires demandées ; ces éléments permettent de démontrer l'absence d'urgence à suspendre ; Sur le doute sérieux : - la décision est suffisamment motivée en droit et en fait ; - le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire est inopérant dès lors qu'une décision tacite de rejet est intervenue le 23 juin 2026 en application de l'article R. 423-39 b) du code de l'urbanisme, M. A... n'ayant pas produit les éléments demandés le 23 mars 2026 ; subsidiairement, la décision de retrait pouvait ne pas être précédée d'une procédure contradictoire dès lors que la méconnaissance de dispositions d'urbanisme n'appelait aucune appréciation de fait ; la CDPENAF n'a pas été saisie ; le projet contredit le règlement de la zone A du PLUI ; - le délai de retrait de trois mois a été respecté ; le courrier a été notifié à la seule adresse connue de l'administration ; le numéro de la rue a été raturé et elle a pu légitimement lire le 27 rue Julien Sacaze ; le pétitionnaire ne l'a pas informée de son adresse exacte au 22 de la même rue ; le courrier l'informant d'une procédure préalable contradictoire a bien été réceptionné par M. A... qui y a répondu le 17 juin 2026 ; la décision de retrait a été postée une première fois le 16 juin en recommandé et lui a été retournée le 25 juin 2026 ; elle lui a été signifiée une seconde fois par commissaire de justice le 15 juillet 2026 ; - les motifs du retrait sont fondés : la CDPENAF devait être saisie ; le projet n'est pas nécessaire à une activité agricole qui est dérisoire et anecdotique ; M. A... a déclaré en 2017 être éducateur sportif et en 2020 être enseignant agricole ; le risque d'atteinte à la sécurité publique et l'existence d'un changement de destination irrégulier sont avérés ; la grange comporterait, après travaux, seize fenêtres dont quatre baies vitrées ; des rencontres et événements festifs sont régulièrement organisés dans la grange ; - subsidiairement, l'incomplétude du dossier pouvait permettre de s'opposer à la déclaration préalable ; en effet, un plan de masse côté en trois dimensions était exigible en application de l'article R. 431-36 b) du code de l'urbanisme dès lors que le volume de la construction est modifié ; l'incomplétude du dossier permettait de refuser le projet ; un plan de coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain, un document graphique d'insertion et une photographie de l'environnement proche étaient exigibles en application de l'article R. 431-10 b) et c) du même code.

Vu :

- les autres pièces du dossier ; - la requête enregistrée le 14 août 2026 sous le n° 2606736, par laquelle M. A... demande l'annulation de l'arrêté du 27 mai 2026. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. La présidente du tribunal a désigné M. Daguerre de Hureaux pour statuer sur les demandes de référé. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus, au cours de l'audience publique du 2 septembre 2026 à 14 heures 30, tenue en présence de Mme Fontan, greffière d'audience : - le rapport de M. Daguerre de Hureaux ; - les observations de Me Benabdelmalek substituant Me Lapuelle, représentant M. A..., qui fait valoir que la date du 20 février est le point de départ du délai d'un mois, que la présomption d'urgence ne saurait être renversée par la circonstance que son activité ne serait pas réelle, que la procédure contradictoire n'a pas porté sur l'incomplétude du délai ; - et celles de Me Gauthier, substituant Me Magrini, représentant la commune de Fornex, qui reprend ses écritures et insiste sur le fait qu'aucune urgence à suspendre ne saurait être établie en l'absence de réalité de l'activité agricole et de démonstration de l'urgence à réaliser ces travaux, que la date de l'accusé de réception du 25 février doit être retenue, que la notification de la décision a été faite au 27 rue Julien Sacaze, de même que celle du courrier du 23 mars 2026 portant prolongation du délai d'instruction et demande de pièces complémentaires, que M. A... n'a pas signalé d'erreur sur son adresse. La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. Une note en délibéré a été enregistrée pour M. A... le 3 septembre 2026 et n'a pas été communiquée. Considérant ce qui suit : 1. M. A... est propriétaire de parcelles cadastrées section B nos 328 et 329 situées 97 lieu-dit Arnalic à Fornex, sur lesquelles est implanté un bâtiment agricole dont la construction a été autorisée par un permis de construire délivré le 24 septembre 2009. Le 20 février 2026, la commune de Fornex a reçu une déclaration préalable présentée par M. A... en vue de réaliser, sur ce bâtiment, plusieurs ouvertures ainsi qu'une mezzanine destinée à accueillir des équipements de séchage de fruits. En l'absence de décision expresse régulièrement notifiée dans le délai d'instruction, une décision tacite de non-opposition est née le 20 mars 2026. Par un arrêté du 27 mai 2026, le maire de Fornex a retiré cette décision tacite et s'est opposé à la déclaration préalable de M. A.... Par la présente requête, ce dernier demande au juge des référés de suspendre l'exécution de cet arrêté. 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ». Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 3. Aux termes de l'article R*. 423-5 du code de l'urbanisme : « Le récépissé précise également que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 (…) ». Aux termes de l'article R*. 423-23 du même code : « Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables (…) ». Aux termes de l'article R. 423-24 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : (…) d) Lorsque le projet doit être soumis à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime (…) ». 4. La commune de Fornex fait valoir que la requête de M. A... est dépourvue d'objet dès lors qu'elle aurait dû être dirigée contre la décision de rejet tacite née le 23 juin 2026 et non contre la décision du 27 mai 2026 portant retrait d'une autorisation tacite d'urbanisme et opposition à déclaration préalable au motif qu'elle a régulièrement adressé au pétitionnaire, le 23 mars 2026, dans le délai d'un mois suivant le dépôt de la demande, une information de prolongation d'instruction et une demande de pièces complémentaires. Toutefois, il ressort de l'accusé de réception postal produit au dossier que la déclaration préalable de M. A... a été distribuée en mairie le 20 février 2026. Par suite, une autorisation tacite a été acquise par M. A... le 20 mars 2026 et le courrier du 23 mars 2026 n'a pu avoir pour effet de prolonger le délai d'instruction de la déclaration préalable. Par suite, la commune de Fornex n'est pas fondée à soutenir que la requête de M. A... serait dépourvue d'objet, aucune décision tacite n'étant née le 23 juin 2026. Sur l'urgence : 5. Aux termes de l'article L. 600-3-1 du code de l'urbanisme, créé par la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement et applicable aux référés introduits après la publication de celle-ci : « Lorsqu'un recours formé contre une décision d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d'aménager ou de démolir est assorti d'un référé introduit sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d'urgence est présumée satisfaite ». Il résulte de ces dispositions que, compte tenu de leur objet même, elles s'appliquent également aux référés introduits contre les décisions par lesquelles l'administration procède au retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir préalablement accordé, la présomption d'urgence qu'elles instituent ne pouvant être écartée par le juge des référés que si l'autorité administrative justifie de circonstances particulières, et en procédant à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 6. M. A... peut se prévaloir de la présomption instituée par les dispositions précitées. La commune de Fornex, pour renverser cette présomption fait valoir que la réalité de l'exploitation et de l'activité agricole de M. A... n'est pas établie, que les revenus qu'il en tire sont dérisoires et que l'opposition à déclaration préalable n'entraîne aucun préjudice grave et immédiat alors que les nouvelles activités représentent 100 euros à l'année sur les quatre prochains exercices. Toutefois, M. A... est régulièrement inscrit à la mutualité sociale agricole comme cotisant solidaire depuis le 1er janvier 2010, son parcellaire est enregistré en agriculture biologique et son exploitation est enregistrée au titre de la politique agricole commune. Ainsi, et en tout état de cause, même si les revenus qu'il tire de son activité agricole sont modestes, la commune de Fornex n'est pas fondée à soutenir que l'absence de réalité de l'activité agricole de M. A... serait de nature à renverser la présomption instituée par les dispositions précitées. La condition liée à l'urgence doit donc être regardée comme satisfaite. Sur le doute sérieux : 7. La décision contestée, datée du 27 mai 2026, a été prise aux motifs de l'absence d'avis de la CDPENAF requis par le II de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, de l'absence de démonstration du caractère nécessaire et dimensionné du projet pour le fonctionnement d'une exploitation agricole consistante et pérenne, de la méconnaissance du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) en raison d'un changement d'usage du bâtiment agricole en lieu de transformation et de conditionnement, de l'absence de précision sur la localisation du siège de l'exploitation, de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en l'absence de point d'eau incendie alors que le projet augmenterait le risque incendie et aggraverait ses éventuelles conséquences, et enfin au motif que la construction autorisée par le permis initial ne permettait pas son utilisation comme logement et que le bâtiment n'était pas repéré sur le document graphique du PLUI comme pouvant changer de destination, par application de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme. Ainsi qu'il ressort des termes de sa signification par commissaire de justice le 15 juillet 2026, cette décision, adressée au 27 rue Julien Sacaze à Toulouse, a été postée par courrier recommandé avec avis de réception le 12 juin 2026 et présenté le 15 juin 2026, avec dépôt d'un avis de passage. Elle a ensuite été retournée à la mairie de Fornex avec la mention selon laquelle l'adresse était incorrecte. Il n'est pas contesté que le courrier informant M. A... de ce que le retrait de l'autorisation d'urbanisme acquise le 20 mars 2026 était envisagé a été reçu par l'intéressé le 4 juin 2026 et que ce dernier disposait d'un délai de quinze jours pour présenter ses observations, ce qu'il a fait le 17 juin 2026. 8. Les moyens tirés de la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de retrait, notamment en l'absence de visa de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, de l'illégalité du motif tiré de l'absence de saisine de la CDPENAF, de la non-conformité du projet au règlement de la zone A du PLUI de la communauté de communes Arize-Lèze, de l'erreur et de fait et d'appréciation sur la réalité de l'activité agricole, sur la nécessité et le dimensionnement du projet, de l'erreur de fait sur l'imprécision du siège de l'exploitation ou du bâtiment technique principal du site de l'exploitation agricole, de l'inopposabilité, en l'espèce, des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de l'erreur de droit, de fait et d'appréciation à avoir considéré que le bâtiment aurait fait l'objet d'un changement de destination non autorisé sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée. 9. Si la commune de Fornex demande à titre subsidiaire que soit substitué aux motifs initiaux de la décision contestée celui tiré de l'incomplétude du dossier de déclaration préalable déposé par M. A..., en raison de l'absence de plan de masse côté en trois dimensions, exigible en application de l'article R. 431-36 b) du code de l'urbanisme, de l'absence de plan de coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain, d'un document graphique d'insertion et d'une photographie de l'environnement proche, exigibles en application de l'article R. 431-10 b) et c) du même code, il ne ressort pas à l'évidence des données de l'affaire, en l'état de l'instruction, que ce motif serait susceptible de fonder légalement la décision. Il ne peut, dès lors, être procédé à la substitution demandée pour apprécier s'il y a lieu d'ordonner la suspension de la décision litigieuse. 10. En revanche, compte tenu des ratures et corrections opérées sur la demande de déclaration préalable de M. A..., le maire de Fornex a pu raisonnablement considérer que l'adresse de ce dernier était au 27 rue Julien Sacaze à Toulouse, ce d'autant que ce dernier ne conteste pas avoir reçu le courrier du 23 mars 2026 adressé à cette même adresse et n'a pas fait part à l'administration de l'erreur commise. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de retrait du 27 mai 2026, présentée le 15 juin 2026, serait tardive au regard des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision. 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner la suspension de la décision attaquée. 12. Les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant satisfaites, il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du 27 mai 2026 par laquelle le maire de Fornex a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de M. A..., née le 20 mars 2026, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. Aux termes de l'article R*. 424-13 du code de l'urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. (…) ». 14. La suspension de la décision contestée fait revivre, à titre provisoire, la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de M. A.... Il y a lieu, par suite, d'enjoindre à la commune de Fornex de délivrer, à titre provisoire, le certificat prévu par les dispositions précitées au point 13 de la présente ordonnance. Sur les demandes de frais de procès : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Fornex sur ce fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fornex la somme demandée par M. A... sur le même fondement.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 27 mai 2026 par laquelle le maire de Fornex a retiré la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de M. A..., née le 20 mars 2026, est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. Article 2 : Il est enjoint à la commune de Fornex de délivrer à M. A..., à titre provisoire, le certificat de non-opposition à sa déclaration préalable déposée le 20 février 2026. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. A... est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de Fornex tendant au bénéfice de frais de procès sont rejetées. Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A... et à la commune de Fornex. Une copie en sera adressée au préfet de l'Ariège. Fait à Toulouse, le 7 septembre 2026. Le juge des référés, Alain Daguerre de Hureaux La greffière, Maud Fontan La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. Pour expédition conforme, la greffière en chef, ou par délégation, la greffière,