Cour administrative d'appel de Versailles, 3ème Chambre, 17 septembre 2026, 24VE02036

Vu la procédure suivante

: Procédure contentieuse antérieure : La commune de Saclay a demandé au tribunal administratif de Versailles de condamner l'Etat à lui verser une indemnité d'un montant de 2 388 116 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation du préjudice subi par elle du fait de l'insuffisance de recouvrement des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties dues par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), ainsi que par la société civile Synchrotron soleil, au titre des années 2016 et 2017 à raison de leurs propriétés situées sur son territoire. Par un jugement n° 1902908 du 28 octobre 2021, ce tribunal a admis l'intervention du CEA (article 1er), reconnu la responsabilité de l'Etat et renvoyé la commune de Saclay devant l'administration fiscale pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité, due au titre du défaut d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties du CEA au titre des années 2016 et 2017, selon les bases de calcul précisées dans les motifs du jugement (article 2), décidé que cette indemnité serait assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation (article 3) et condamné l'Etat à verser à la commune de Saclay la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 4). Procédure devant la cour avant cassation : Par une requête et des mémoires enregistrés le 23 décembre 2021, le 24 octobre 2022, le 9 février 2023 et le 23 février 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a demandé à la cour : 1°) d'annuler les articles 2 à 4 de ce jugement ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Saclay. Il soutenait que : - en sa qualité d'établissement à caractère scientifique, le CEA entre dans les cas d'exonération foncière prévus par les articles 1382 1° et 1394 2° du code général des impôts ; les propriétés du CEA doivent être exonérées de taxe foncière quand elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale, ce qui est le cas pour la plus grande partie de ses bâtiments ; - en tout état de cause, la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée en raison de la tardiveté de la demande indemnitaire de la commune de Saclay. Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 septembre 2022, le 6 février 2023, le 14 février 2023 et le 11 mai 2023, la commune de Saclay, représentée par la SCP Ayachesalama, a conclu au rejet de la requête. Elle soutenait que : les moyens soulevés par le ministre n'étaient pas fondés, et notamment, sa demande indemnitaire n'était pas tardive ; à titre subsidiaire, retenir la tardiveté de sa demande reviendrait à méconnaître son droit à un recours effectif, en réduisant, par une application littérale des dispositions de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, le délai d'action en réparation dont elle disposait en vertu de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales ; en outre, les rôles généraux et les montants effectivement recouvrés n'étant en principe communiqués aux collectivités, en application de l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales, qu'après la taxation des contribuables concernés, soit au mois d'octobre, les collectivités n'auraient plus, en pratique, qu'un délai anormalement bref pour contester les montants recouvrés par l'administration fiscale si les dispositions de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales devaient leur être opposées ; retenir la tardiveté de sa demande sur le fondement de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales ne dispensait pas les services fiscaux d'agir sur le fondement de l'article L. 175 du livre des procédures fiscales, qui prévoit une prescription de quatre ans, comparable au droit commun et donc dérogatoire à celle prévue à l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, dès lors que les omissions d'imposition ont pour origine une erreur de déclaration de la part du contribuable, ce qui était le cas en l'espèce puisque, selon la doctrine, les changements affectant l'exigibilité de l'impôt doivent être déclarés par le contribuable en application de l'article 1406 du code général des impôts. Par un mémoire en intervention, enregistré le 3 février 2023, et présenté à l'appui de la requête, le CEA, représenté par Me Toulemont, a demandé à ce que la cour fasse droit aux conclusions de la requête. Il soutenait que : - en sa qualité d'établissement à caractère scientifique, il entre dans les cas d'exonération foncière prévus par les articles 1382 1° et 1394 2° du code général des impôts ; il se prévaut de la réponse ministérielle Souvet et de la réponse ministérielle Delevoye ; - le CEA est déjà imposé à la taxe foncière à raison de ses immeubles productifs de revenus tels qu'identifiés par la direction des vérifications nationales et internationales. Par un arrêt n° 21VE03462 du 11 juillet 2023, la cour administrative d'appel de Versailles a fait droit à l'appel formé par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, a annulé les articles 2 à 4 de ce jugement (article 2) et rejeté la demande de la commune de Saclay (article 3). Par une décision n° 488168 du 19 juillet 2024, le Conseil d'Etat a annulé les articles 2 et 3 du dispositif de cet arrêt et, dans cette mesure, a renvoyé l'affaire à la cour. Procédure devant la cour après cassation : Par un mémoire enregistré le 19 septembre 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, demande à la cour : 1°) d'annuler les articles 2 à 4 du jugement n° 1902908 du 28 octobre 2021par le tribunal administratif de Versailles ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Saclay. Il s'en remet à la sagesse de la cour pour trancher le litige, à la lumière de l'arrêt du Conseil d'Etat n° 488168 du 19 juillet 2024. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameau, - les conclusions de M. Illouz, rapporteur public.

Considérant ce qui suit

: 1. Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), qui dispose sur le territoire de la commune de Saclay de propriétés bâties et non bâties, a bénéficié, au titre des années 2016 et 2017, d'une exonération de cotisations de taxes foncières sur les parties de ces propriétés qui n'étaient pas productives de revenus. Estimant cette exonération constitutive d'une faute dans l'établissement de l'assiette de l'impôt, la commune de Saclay a demandé à l'Etat, par réclamation du 14 décembre 2018, le versement d'une indemnité en réparation du préjudice résultant de l'insuffisance des cotisations établies au titre de ces deux années. Par un jugement du 28 octobre 2021, le tribunal administratif de Versailles a condamné l'Etat à verser à la commune de Saclay une indemnité dont il a déterminé les modalités de calcul et renvoyé celle-ci devant l'administration fiscale pour qu'il en soit procédé à la liquidation. Par un arrêt du 11 juillet 2023, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé les articles 2 à 4 de ce jugement et rejeté la demande de la commune. Par une décision n° 488168 du 19 juillet 2024, le Conseil d'Etat a annulé les articles 2 et 3 du dispositif de cet arrêt et, dans cette mesure, a renvoyé l'affaire à la cour. Sur l'intervention du CEA : 2. Toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l'objet du litige, est recevable à former une intervention. Alors même que l'issue de l'action engagée par la commune de Saclay n'est pas susceptible d'entraîner de conséquences pour le CEA au titre des années en litige, une condamnation de l'État serait toutefois de nature, sous réserve d'éventuels changements de circonstances de droit ou de fait qui n'apparaissent pas établis, à entrainer des procédures de rectification à son égard au titre d'années non prescrites. Dès lors, le présent litige est, eu égard à sa nature et son objet, susceptible de préjudicier de manière directe aux intérêts du CEA. Dans ces conditions, ce dernier justifie en l'espèce d'un intérêt de nature à le rendre recevable à intervenir devant le juge de l'impôt. Dès lors, son intervention doit être admise. Sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre : 3. Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Aux termes de l'article 2 de la même loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ; / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ; / Toute communication écrite d'une administration intéressée (…) ; / (…) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ». Aux termes de l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales, issu du 2° du I de l'article 26 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, applicable, selon le III du même article, « aux actions en réparation relatives à des créances dont l'existence a été révélée au demandeur à compter du 1er janvier 2013 » : « L'action en réparation du préjudice subi fondée sur la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure ou la demande de dommages et intérêts résultant de la faute commise dans la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement de l'impôt ne peut porter que sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle l'existence de la créance a été révélée au demandeur ». 4. Ces dernières dispositions, qui limitent à deux années précédant celle au cours de laquelle l'existence de la créance a été révélée au demandeur l'objet d'une demande de dommages et intérêts fondée sur une faute commise par l'Etat dans la détermination de l'assiette, le contrôle ou le recouvrement de l'impôt, n'ont ni pour objet ni pour effet de se substituer à celles de la loi du 31 décembre 1968, citées au point 3, qui fixent à quatre années suivant celle au cours de laquelle les droits à indemnisation ont été acquis le délai dans lequel peut être présentée cette demande. La commune de Saclay était ainsi recevable à demander, le 14 décembre 2018, réparation du préjudice résultant de la perte de recettes fiscales qu'elle aurait dû percevoir au titre des années 2016 et 2017, causée par la faute dans l'application de la loi fiscale commise par l'administration qui a fait bénéficier le CEA d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties à laquelle il ne pouvait pas légalement prétendre, et ce, quand bien même le délai de reprise permettant à l'administration de mettre en recouvrement cette imposition était expiré. Sur la faute de l'Etat : 5. Une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. L'administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s'il n'est pas le contribuable, du demandeur d'indemnité comme cause d'atténuation ou d'exonération de sa responsabilité. Lorsque la faute invoquée procède non d'une abstention des services fiscaux à contrôler les éléments déclarés par le contribuable, mais de l'application erronée par l'administration fiscale d'une exonération tenant au seul statut de ce contribuable, sont inopérantes, aux fins de caractériser l'existence d'une faute, les questions de savoir si la personne qui recherche la responsabilité de l'administration fiscale a signalé cette erreur dans le délai de reprise et s'il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d'imposition de l'assujetti. 6. Le 1° de l'article 1382 du code général des impôts dispose que sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties « les immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus (…) / (…) cette exonération n'est pas applicable aux immeubles qui appartiennent à des établissements publics autres que (…) les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance (…) ni aux organismes de l'Etat, des départements ou des communes ayant un caractère industriel ou commercial ». En vertu du septième alinéa du 2° de l'article 1394 du code général des impôts, n'est pas applicable l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties que prévoit cet article, « aux propriétés des établissements publics autres que les établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance, ni à celles des organismes de l'Etat, des départements ou des communes, ayant un caractère industriel ou commercial (…) ». Aux termes des dispositions de l'article L. 332-1 du code de la recherche : « Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est un établissement à caractère scientifique, technique et industriel, doté de la personnalité morale ainsi que de l'autonomie administrative et financière ». 7. Le CEA, qui appartient à la catégorie des établissements publics à caractère industriel et commercial, n'entre pas dans le champ de ceux qui bénéficient, en application des articles 1382 et 1394 du code général des impôts, d'une exonération de taxe foncière de leurs propriétés bâties et non bâties affectées à un service public ou d'utilité générale et non productives de revenus. Le CEA devait ainsi être assujetti à cette taxe, au titre des années 2016 et 2017, à raison de ses installations non productives de revenus situées sur le territoire de la commune de Saclay, sur les parcelles cadastrées section F n°0013 à n°0016, section F n°0052 et n°0055 à n°0057 et enfin section ZT n°0057, n°0059 à n°0061 et n°0065 et n°0066, sans qu'ait d'incidence la circonstance invoquée par le CEA qu'il a été assujetti à ces mêmes taxes à raison de ses installations productives de revenus. 8. En faisant une application erronée, au regard des textes cités au point 6, d'une exonération tenant au seul statut de cet établissement public et en faisant ainsi, à tort, bénéficier le CEA de l'exonération de taxe foncière de leurs propriétés bâties et non bâties prévue au 1° de l'article 1382 du code général des impôts au titre des années 2016 et 2017, l'administration qui aurait dû mettre cette taxe en recouvrement au profit de la commune de Saclay au titre des années 2016 et 2017, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à son égard en raison du préjudice qu'elle a subi résultant de cette perte fiscale, sans qu'il y ait lieu de rechercher ni si la commune avait signalé cette erreur dans le délai de reprise, ni s'il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d'imposition de l'assujetti. 9. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a reconnu la responsabilité de l'Etat et renvoyé la commune de Saclay devant l'administration fiscale pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnisation due au titre du préjudice subi par elle, du fait de l'insuffisance de recouvrement des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties dues par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, au titre des années 2016 et 2017, à raison de ses propriétés situées sur son territoire, sur les parcelles cadastrées section F n°0013 à n°0016, section F n°0052 et n°0055 à n°0057 et enfin section ZT n°0057, n°0059 à n°0061 et n°0065 et n°0066.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saclay, au ministre de l'action et des comptes publics et au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives. Délibéré après l'audience du 1er septembre 2026, à laquelle siégeaient : Mme A..., première vice-présidente, présidente de chambre, Mme Marc, présidente-assesseure, Mme Hameau, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 septembre 2026. La rapporteure, M. Hameau La présidente, L. A... La greffière, T. Tollim La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.