Cour administrative d'appel de Toulouse, 2ème Chambre, 10 septembre 2026, 24TL01359

Vu la procédure suivante

: I. Dans l'affaire n° 24TL01359 : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler les arrêtés du 22 janvier 2021 par lesquels le maire de Nîmes l'a placée en position de congé de proche aidant non rémunéré, d'une part, de manière fractionnée du 9 novembre 2020 au 30 novembre 2020 et, d'autre part, pour une période continue du 1er décembre 2020 au 8 mai 2021, d'enjoindre à la commune de Nîmes de régulariser sa situation administrative et financière dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir et de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2101733 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 mai 2024 et le 24 octobre 2025, Mme B..., représentée par Me Callens, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 4 avril 2024 ; 2°) d'annuler l'arrêté DRH 2020 11 n°4778 du 22 janvier 2021 par lequel le maire de Nîmes l'a placée en position de congé de proche aidant non rémunéré, d'une part, de manière fractionnée du 9 novembre 2020 au 30 novembre 2020 et, d'autre part, pour une période continue du 1er décembre 2020 au 8 mai 2021 ; 3°) d'annuler l'arrêté DRH 2021 01 n°85 du 22 janvier 2021 par lequel le maire de Nîmes l'a placée en congé proche aidant sans rémunération pour une période continue allant du 9 février 2021 au 8 mai 2021 ; 4°) d'enjoindre à la commune de Nîmes de régulariser sa situation administrative et financière dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les arrêtés attaqués sont insuffisamment motivés ; - le jugement, ainsi que les arrêtés en litige, méconnaissent les dispositions du 10° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 dont le caractère lacunaire ne saurait conduire à une interprétation défavorable à l'agent ; - l'administration ne pouvait modifier la demande de congé qu'elle ait formulée, concernant son délai ou sa forme, même pour des raisons tirées de l'intérêt du service ; - les arrêtés attaqués sont entachés d'erreur de droit et d'appréciation ; - l'article 2 des deux arrêtés attaqués disposant qu'elle ne devait percevoir aucune rémunération pendant les périodes respectivement concernées est illégal, dès lors qu'elle ne pouvait qu'être considérée comme étant en activité pendant les jours où elle n'était pas en congé proche aidant. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2025, la commune de Nîmes, représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 3 novembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 3 décembre 2025. II. Dans l'affaire n°25TL00353 : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté n° 2021-10-6515 du maire de Nîmes du 25 octobre 2021 en tant qu'il lui accorde un congé de proche aidant continu pour la période allant du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022 et lui refuse l'octroi de ce congé pour la période postérieure, ensemble l'arrêté n° 2021-10-6551 du même jour, en tant qu'il lui accorde un congé de proche aidant continu pour la période du 9 mai au 27 mai 2021, et la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé contre ces deux arrêtés le 22 novembre 2021, d'enjoindre au maire de Nîmes de réexaminer sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et de mettre à la charge de la commune de Nîmes une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2200816 du 19 décembre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 février 2025 et le 24 octobre 2025, Mme A... B..., représentée par Me Callens, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 19 décembre 2024 ; 2°) d'annuler l'arrêté n° 2021-10-6515 du maire de Nîmes du 25 octobre 2021 en tant qu'il lui accorde un congé de proche aidant continu pour la période allant du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022 et lui refuse l'octroi de ce congé pour la période postérieure, ensemble l'arrêté n° 2021-10-6551 du même jour, en tant qu'il lui accorde un congé de proche aidant continu pour la période du 9 mai au 27 mai 2021, et la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé contre ces deux arrêtés le 22 novembre 2021 ; 3°) d'enjoindre au maire de Nîmes de réexaminer sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a modifié les motifs de rejet de sa demande par rapport au précédent jugement ; - l'interprétation de la commune et du tribunal du fractionnement de congé de proche aidant est erronée ; - pour la période du 9 au 27 mai 2021, et pour la période du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022, sa demande ne pouvait être considérée que comme fractionnée, compte tenu des jours de congés sollicités ; - rien n'autorisait la commune à requalifier sa demande de congé de proche aidant ; - la commune a implicitement rejeté sa demande de congé proche aidant pour la période postérieure au 11 janvier 2022 ; si le congé était regardé comme accordé, il ne serait pas possible de savoir s'il était accordé de manière continue ou fractionnée. Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 août 2025 et le 2 décembre 2025, la commune de Nîmes conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'appelante une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance du 9 décembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 13 janvier 2026. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2020-1557 du 8 décembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, - les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique, - et les observations de Me Callens, représentant Mme B....

Considérant ce qui suit

: Les deux affaires susvisées sont relatives à la situation d'une même fonctionnaire et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision. Mme B..., agente technique spécialisée des écoles maternelles au sein de la commune de Nîmes (Gard), exerçant ses fonctions selon une quotité de travail de 90% depuis le 1er septembre 2020, a sollicité le 27 octobre 2020 le bénéfice d'un congé de proche aidant de manière fractionnée pour un total de 90 jours au cours de la période comprise entre le mois de novembre 2020 et le mois de mai 2021. Par deux arrêtés du 22 janvier 2021, le maire de Nîmes a placé Mme B... en position de congé de proche aidant non rémunéré, d'une part, de manière fractionnée du 9 novembre 2020 au 30 novembre 2020 et, d'autre part, pour une période continue du 1er décembre 2020 au 8 mai 2021. Par un arrêté du 25 octobre 2021, l'intéressée a été placée en congé de proche aidant de manière continue sur la période du 9 au 27 mai 2021. Mme B... a sollicité de nouveau un congé de proche aidant sous forme fractionnée, à raison de 88 jours répartis sur la période allant du 11 octobre 2021 au 3 octobre 2022. Le maire de Nîmes l'a placée, par arrêté du 25 octobre 2021 en congé de proche aidant sous forme continue pour la période du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de l'ensemble de ces arrêtés du maire de Nîmes du 22 janvier 2021 et du 25 octobre 2021, en tant qu'ils lui accordent un congé de proche aidant sous forme continue, et non fractionnée, et en tant que lui est refusé le congé pour la période postérieure au 10 janvier 2022. Par jugements du 4 avril 2024 et du 19 décembre 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Mme B... relève appel de ces jugements. Sur la régularité des jugements : Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs de droit et d'analyse qu'auraient commises les premiers juges et du changement de motifs entre les deux jugements attaqués, qui se rapportent au bien-fondé des jugements et non à leur régularité, ne peuvent être utilement invoqués. Sur le bien-fondé des jugements : En ce qui concerne les arrêtés du 22 janvier 2021 : En premier lieu, aux termes du 10° bis de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, alors en vigueur : « Le fonctionnaire en activité a droit : / (…) / 10° bis A un congé de proche aidant d'une durée maximale de trois mois renouvelable et dans la limite d'un an sur l'ensemble de la carrière lorsque l'une des personnes mentionnées à l'article L. 3142-16 du code du travail présente un handicap ou une perte d'autonomie d'une particulière gravité. Le congé de proche aidant peut être fractionné ou pris sous la forme d'un temps partiel. Pendant le congé de proche aidant, le fonctionnaire n'est pas rémunéré. La durée passée dans le congé de proche aidant est assimilée à une période de service effectif et est prise en compte pour la constitution et la liquidation des droits à pension ; (…) » Aux termes de l'article 2 du décret n° 2020-1557 du 8 décembre 2020 relatif au congé de proche aidant dans la fonction publique : « Le congé de proche aidant se prend selon la ou les modalités suivantes : / 1° Pour une période continue ; / 2° Pour une ou plusieurs périodes fractionnées d'au moins une journée ; / 3° Sous la forme d'un service à temps partiel. ». Aux termes de l'article 3 de ce décret : « Pour bénéficier du congé de proche aidant, le fonctionnaire adresse une demande écrite, au moins un mois avant le début du congé, au chef de service pour le fonctionnaire de l'Etat, à l'autorité territoriale pour le fonctionnaire territorial ou à l'autorité investie du pouvoir de nomination dont il relève pour le fonctionnaire hospitalier. (…) Il indique dans sa demande les dates prévisionnelles de congé ainsi que, le cas échéant, les modalités de son utilisation en application de l'article 2. » Il résulte de ces dispositions que le caractère fractionné du congé de proche aidant continu suppose nécessairement l'alternance de jours effectivement travaillés et de jours de congés, les journées de congé pris sous la forme fractionnée ne pouvant couvrir intégralement, sur une période donnée, les jours de travail effectif prévus. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (…) ». Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. » Par les arrêtés attaqués du 22 janvier 2021, le maire de Nîmes a placé Mme B... en congé de proche aidant de manière fractionnée du 9 novembre 2020 au 30 novembre 2020 puis pour une période continue du 1er décembre 2020 au 8 février 2021 et du 9 février 2021 au 8 mai 2021. Il ressort des pièces du dossier que, dans son courrier du 27 octobre 2020 portant demande de congé de proche aidant, Mme B... a précisé souhaiter « bénéficier de ce congé à partir du 9 novembre et le fractionner de la manière qui suit », énumérant ensuite les 90 jours travaillés concernés, jusqu'au 27 mai 2021 inclus. Or, les jours ainsi énumérés correspondaient à l'intégralité des jours que Mme B... devait effectivement travailler au cours de la période du 9 novembre 2020 au 27 mai 2021, faisant obstacle à l'alternance, sur la période considérée, entre des périodes de congés et des périodes effectivement travaillées. Le congé sollicité par Mme B... présentait donc nécessairement un caractère continu. Dès lors, par les arrêtés du 22 janvier 2021, le maire de Nîmes a fait droit à la demande de Mme B... de congé de proche aidant, pour la période du 9 novembre 2020 au 27 mai 2021, tandis qu'il ne résulte pas des termes des arrêtés en litige qu'il ait entendu se prononcer pour la période du 9 mai 2021 au 27 mai 2021. Les arrêtés attaqués, qui satisfont à la demande de l'intéressée pour la période du 9 novembre 2020 au 8 mai 2021, ne sont pas au nombre des décisions soumises à l'exigence de motivation prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, Mme B... ne peut utilement invoquer le défaut de motivation de l'arrêté en litige. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que, compte tenu de la teneur de la demande de congé de proche aidant présentée par Mme B..., le maire de Nîmes était fondé, sans commettre d'erreur de droit, à considérer cette demande comme sollicitant l'octroi d'un congé de proche aidant pour une période continue. Par suite, l'appelante ne pouvant par ailleurs utilement invoquer la mention par la commune de Nîmes, dans les attestations transmises à la caisse d'allocations familiales, du nombre de jours de congé de proche aidant correspondant aux seuls jours de congés pris sur des journées effectivement travaillées, les arrêtés en litige, en tant qu'ils placent Mme B... en congé de proche aidant pour une période continue du 1er décembre 2020 au 8 mai 2021, ne méconnaissent pas les dispositions, rappelées au point 4, de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 issu de la loi du 6 août 2019, et des articles 2 et 7 du décret du 8 décembre 2020. En dernier lieu, il résulte des dispositions de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 issu de la loi du 6 août 2019 que le fonctionnaire n'est pas rémunéré pendant le congé de proche aidant. Dès lors, compte tenu du caractère continu du congé de proche aidant octroyé à Mme B..., pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, l'article 2 des arrêtés en litige, qui dispose que Mme B... ne percevra pas de rémunération au cours des périodes de congé de proche aidant accordées, à savoir pendant 13 jours entre le 9 novembre 2020 et le 30 novembre 2020 et pendant les périodes du 1er décembre 2020 au 8 février 2021 et du 9 février 2021 au 8 mai 2021, ne méconnaît pas les dispositions de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 rappelées au point 4. En ce qui concerne l'arrêté n°2021-10-6551 du 25 octobre 2021 : Par l'arrêté attaqué, le maire de Nîmes a placé Mme B... en congé de proche aidant pour une période continue du 9 mai 2021 au 27 mai 2021. Il ressort des pièces du dossier que les jours de congés de proche aidant sollicités par Mme B... au cours de cette période correspondaient exactement aux seuls jours de travail effectif prévus dans son planning, compte tenu notamment des mercredis non travaillés, des week-ends, des jours fériés et des jours de fermeture des écoles. Compte tenu de l'absence d'alternance entre des périodes effectivement travaillées et des périodes non travaillées, le maire de Nîmes était fondé, sans commettre d'erreur de droit, à considérer cette demande comme sollicitant l'octroi d'un congé de proche aidant pour une période continue et n'a pas fait une inexacte application des articles 2 et 3 du décret du 8 décembre 2020 relatif au congé de proche aidant dans la fonction publique en ne plaçant pas Mme B... en congé de proche aidant fractionné au cours de la période considérée. En ce qui concerne l'arrêté n° 2021-10-6515 du 25 octobre 2021 : Il ressort des pièces du dossier que, par demande du 4 septembre 2021, Mme B... a sollicité l'octroi d'un congé de proche aidant, à hauteur de 88 jours sous forme fractionnée, suivant un planning courant du lundi 11 octobre 2022 au lundi 3 octobre 2023. Par l'arrêté attaqué, le maire de Nîmes a placé Mme B... en congé de proche aidant de manière fractionnée du 11 octobre 2021 au 12 décembre 2021, correspondant à 16 jours de congés, et en congé de proche aidant pour une période continue du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022. En premier lieu, s'agissant de la période du 13 décembre 2021 au 10 janvier 2022, il ressort des pièces du dossier que les jours de congés de proche aidant sollicités par Mme B... au cours de cette période correspondaient exactement aux seuls jours de travail effectif prévus dans son planning, compte tenu des mercredis non travaillés, des week-ends, et des jours de fermeture des écoles. Compte tenu de l'absence d'alternance entre des périodes effectivement travaillées et des périodes non travaillées, le maire de Nîmes était fondé, sans commettre d'erreur de droit, à considérer cette demande comme sollicitant l'octroi d'un congé de proche aidant continu et n'a pas fait une inexacte application des articles 2 et 3 du décret du 8 décembre 2020 relatif au congé de proche aidant dans la fonction publique en ne plaçant pas Mme B... en congé de proche aidant fractionné au cours de cette période. En second lieu, s'agissant de la période postérieure au 11 janvier 2022, la commune de Nîmes, qui soutient avoir informé l'intéressée de manière informelle de l'attribution de congé de proche aidant jusqu'en octobre 2023, justifie du versement d'une rémunération partielle à l'agent au cours de cette période, correspondant à des quotités variables de jours non travaillés, cohérentes avec le nombre de jours de congés de proche aidant sollicités par Mme B... dans sa demande du 4 septembre 2021. Cette dernière indique d'ailleurs elle-même que, d'après ses fiches de paies, elle « semble » avoir été globalement rémunérée au titre d'un congé de proche aidant fractionné sur la période. L'appelante n'est par suite pas fondée à soutenir que, par l'arrêté attaqué, le maire de Nîmes a refusé de lui accorder le congé sollicité de proche aidant sous forme fractionnée. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Sur les conclusions à fin d'injonction : L'exécution du présent arrêt, qui rejette les conclusions des requêtes aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction doivent par voie de conséquence être rejetées. Sur les frais exposés à l'occasion du litige : Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nîmes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par Mme B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... la somme demandée par la commune de Nîmes en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de Mme B... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la commune de Nîmes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Nîmes. Délibéré après l'audience du 27 août 2026, à laquelle siégeaient : M. Massin, président, Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, Mme Bentolila, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 septembre 2026. La rapporteure, V. Dumez-Fauchille Le président, O. Massin La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.