Tribunal administratif de Montreuil, 3ème Chambre, 11 juin 2026, 2403886

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 mars 2024 et 3 février 2025, M. C... B..., représenté par Me Governatori, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'ordonner la production des dossiers de candidature des agents promus au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe au titre de l'année 2023 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 10 novembre 2023 par lequel l'administratrice supérieure des douanes de la direction générale des douanes et droits indirects du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique a établi le tableau d'avancement pour l'accès au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe (IR2) pour l'année 2023, ensemble la décision du 23 janvier 2024, notifiée le 30 janvier 2024, par laquelle la directrice générale des douanes et droits indirects a rejeté son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à la direction générale des douanes et droits indirects du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique de l'inscrire au tableau d'avancement au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe (IR2) pour l'année 2023 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté attaqué est entaché de l'incompétence de son auteur ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ses mérites justifiaient son inscription sur le tableau d'avancement ; - il est constitutif d'une violation du principe d'égalité dès lors qu'il repose sur une discrimination fondée sur son genre. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Il fait valoir que : - les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B... sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'adresser à titre principal des injonctions à l'administration ; - les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté portant tableau d'avancement au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe (IR2) au titre de l'année 2023 sont irrecevables dès lors que l'indivisibilité du tableau d'avancement fait obstacle à son annulation en tant que le requérant n'y figure pas ; - les moyens de la requête sont infondés. La clôture d'instruction a été fixée au 1er octobre 2025. Les pièces demandées au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique le 27 octobre 2025 en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, portant sur tout élément relatif au mérite professionnel des candidats inscrits au tableau litigieux, notamment leurs trois derniers comptes-rendus d'évaluation professionnelle, des précisions sur les postes occupés si elles ne figurent pas sur ces derniers ainsi que le cas échéant, les analyses comparées des candidats retenus, ont été produites par le ministre le 5 novembre 2025. En application des dispositions de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative, ces pièces, comportant des éléments protégés par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, n'ont pas été communiquées. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2007-400 du 22 mars 2007 ; - le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ; - le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Chaillou, rapporteure, - et les conclusions de Mme Caro, rapporteure publique. Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit

: M. C... B..., inspecteur régional des douanes et droits indirects de 3ème classe depuis le 30 décembre 2013, affecté à la division Nice-Territoire depuis le 28 février 2023, a sollicité son inscription sur le tableau d'avancement pour l'accès au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe, au titre de la campagne de l'année 2023. Par un arrêté du 10 novembre 2023, la directrice générale des douanes et droits indirects du ministère des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a établi le tableau d'avancement au titre de cette année, sur lequel M. B... ne figure pas. Par un courrier du 4 janvier 2024, M. B... a formé un recours administratif contre la décision refusant de l'inscrire au tableau d'avancement, lequel a été rejeté par une décision de la directrice générale des douanes et droits indirects du 23 janvier 2024, notifiée le 30 janvier suivant. Par la présente requête, M. B... demande au tribunal l'annulation de la décision du 23 janvier 2024 par laquelle la directrice générale des douanes et droits indirects a rejeté son recours administratif dirigé contre le refus de l'inscrire au tableau d'avancement pour l'accès au grade de d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe au titre de l'année 2023, ensemble l'arrêté du 10 novembre 2023 portant établissement du tableau d'avancement pour l'accès audit grade. Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : En premier lieu, les conclusions de la requête de M. B... ne contenant aucune conclusion à fin d'injonction présentée à titre principal, la fin de non-recevoir opposée par le ministre, tirée de ce qu'il n'appartient pas au juge d'adresser des injonctions à l'administration en dehors des cas prévus à l'article L. 911-1 du code de justice administrative, doit être écartée. En second lieu, il ressort des termes mêmes de la requête que, contrairement à ce que soutient le ministre, M. B... sollicite l'annulation du tableau d'avancement dans son ensemble et non seulement en tant qu'il n'y figure pas. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée du caractère indivisible de ce tableau doit être écartée. Sur les conclusions tendant à la production des dossiers des candidats promus à l'avancement : Aux termes de l'article R.412-2-1 du code de justice administrative : « Lorsque la loi prévoit que la juridiction statue sans soumettre certaines pièces ou informations au débat contradictoire ou lorsque le refus de communication de ces pièces ou informations est l'objet du litige, la partie qui produit de telles pièces ou informations mentionne, dans un mémoire distinct, les motifs fondant le refus de transmission aux autres parties, en joignant, le cas échéant, une version non confidentielle desdites pièces après occultation des éléments soustraits au contradictoire. Le mémoire distinct et, le cas échéant, la version non confidentielle desdites pièces, sont communiqués aux autres parties. // Les pièces ou informations soustraites au contradictoire ne sont pas transmises au moyen des applications informatiques mentionnées aux articles R. 414-1 et R. 414-2 mais sont communiquées au greffe de la juridiction sous une double enveloppe, l'enveloppe intérieure portant le numéro de l'affaire ainsi que la mention : " pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative ". » Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, (…). Constituent de tels documents notamment les (…), comptes-rendus (…) ». Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : // 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) // 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; (…) ». Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du même code : « L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». S'agissant des fonctionnaire proposés à la promotion interne, la liste des agents promouvables selon les règles statutaires à un grade ou à un cadre d'emploi supérieur, ainsi que les tableaux d'avancement arrêtés par l'autorité compétente, sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L.311-1 du code des relations entre le public et l'administration, même lorsque ceux-ci font apparaître l'ordre dans lequel les agents doivent être promus, sous réserve qu'ils ne comportent aucune notation, appréciation ou avis sur les différents agents et leur manière de servir, ni aucune information relative à leur vie privée. En l'espèce, d'une part, si M. B... sollicite la communication des « dossiers des agents promus », il ressort des pièces du dossier que les comptes-rendus d'évaluation des agents promus au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe comportent nécessairement une appréciation sur la valeur de ces agents publics et ne sont dès lors pas communicables sans anonymisation. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que les occultations et disjonctions à apporter en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration auraient pour effet de priver d'utilité les documents sollicités dans le cadre du débat contradictoire, dès lors que ces derniers ne feraient plus figurer la manière de servir des agents, laquelle fonde la décision en litige. Par suite, les conclusions de M. B... à fin de communication de ces pièces, notamment des comptes-rendus d'évaluation professionnelle composant les dossiers des agents promus au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe au titre de l'année 2023, doivent être rejetées. Sur les conclusions à fin d'annulation : En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) / 2° Les (…) sous-directeurs; (…) » Il ressort des pièces produites en défense que Mme D..., a été nommée directrice générale des douanes et droits indirects, à compter du 31 décembre 2021, par décret du 28 août 2019, publié au Journal officiel du 29 août 2019, et que Mme A..., signataire de l'acte attaqué, a été nommée dans l'emploi d'administratrice supérieure des douanes et droits indirects à la DGDDI pour y exercer les fonctions de cheffe du bureau de la gestion des carrières et des personnels par arrêté du 28 septembre 2022, publié au Journal officiel du 6 octobre 2022. Mme A... bénéficiait ainsi pour signer, au nom du ministre, les décisions relatives aux ressources humaines, auxquelles appartiennent les décisions relatives à l'avancement de grade, d'une délégation de signature de la directrice générale des douanes et droits indirects en vertu de l'article 7 de l'arrêté du 13 octobre 2023, publié au Journal officiel du 19 octobre 2023, produit en défense. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué doit être écarté. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 22 mars 2007 : « Peuvent être nommés au choix inspecteurs régionaux de 2e classe les inspecteurs régionaux de 3e classe au 3e échelon. Les intéressés sont classés au 1er échelon de leur nouveau grade en conservant l'ancienneté acquise dans la limite de la durée de l'échelon d'accueil. Lorsqu'ils comptent au moins trois ans d'ancienneté dans le 3e échelon, ils sont classés au 2e échelon de leur nouveau grade avec maintien de l'ancienneté acquise supérieure à trois ans dans la même limite de durée ». Aux termes de l'article L. 522-18 du code général de la fonction publique : « L'avancement de grade a lieu, sauf pour les emplois laissés à la décision du Gouvernement, selon les proportions définies par les statuts particuliers des corps ou cadres d'emplois, suivant l'une ou plusieurs des modalités ci-après : / 1° Au choix, par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des fonctionnaires. Sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, l'autorité chargée d'établir le tableau annuel d'avancement tient compte des lignes directrices de gestion prévues au chapitre III du titre Ier du livre IV. / Il est tenu compte de la situation respective des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés, dans le cadre des lignes directrices de gestion prévues au chapitre III du titre Ier du livre IV. / Le tableau annuel d'avancement précise la part respective des femmes et des hommes dans le vivier des agents promouvables et celle parmi les fonctionnaires inscrits à ce tableau qui sont susceptibles d'être promus en exécution de celui-ci ; (…) » Aux termes de l'article L. 522-19 du même code : « Les décrets portant statut particulier des corps de la fonction publique de l'Etat fixent les principes et les modalités de nomination au grade d'avancement, notamment les conditions de grade et d'échelon requises pour participer à la sélection professionnelle ». Aux termes de l'article 12 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'Etat : « Le tableau d'avancement prévu à l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée est préparé, chaque année, par l'administration en tenant compte notamment : / 1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ou des notations pour les agents soumis au régime de la notation ;/ 2° Des propositions motivées formulées par les chefs de service, notamment au regard des acquis de l'expérience professionnelle des agents au cours de leur carrière ; / 3° Pour les périodes antérieures à l'entrée en vigueur du présent décret, des comptes rendus d'entretien professionnel ou des notations et, pour les agents qui y étaient soumis, des évaluations retracées par les comptes rendus de l'entretien d'évaluation. » Enfin, l'article 13 du même décret précise que : « Les fonctionnaires sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l'ancienneté dans le grade Aux termes de l'article L. 413-1 du code général de la fonction publique : « Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage de ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. / Elles fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours des agents publics, sans préjudice du pouvoir général d'appréciation de l'autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d'un motif d'intérêt général. » Par ailleurs, aux termes de l'article 12 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires : « I. - Les lignes directrices de gestion fixent, en matière de promotion et de valorisation des parcours : / 1° Les orientations et les critères généraux à prendre en compte pour les promotions au choix dans les corps et grades ; / 2° Les mesures favorisant l'évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures. / II. - Les lignes directrices de gestion mentionnées au I visent en particulier : / 1° A préciser les modalités de prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents, notamment à travers la diversité du parcours et des fonctions exercées, les formations suivies, les conditions particulières d'exercice, attestant de l'engagement professionnel, de la capacité d'adaptation et, le cas échéant, de l'aptitude à l'encadrement d'équipes. (…) ». Les lignes de gestion relatives à la promotion et à la valorisation des parcours de carrière de la direction générale des douanes et droits indirects, publiées le 28 février 2022, produites en défense, précisent les modalités et les critères d'appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents. Il ressort des lignes directrices de gestion promotion et valorisation des parcours de carrière établies par la direction générale des douanes et droits indirects, dans leur version applicable au litige, que le mérite est le critère déterminant pour la promotion interne au choix au sein de la direction générale des douanes et droits indirects, et que ce critère est apprécié principalement au regard des comptes-rendus d'entretiens professionnels annuels et des avis des supérieurs hiérarchiques du candidat. Pour déterminer le niveau de compétence de chaque candidat à la promotion interne, les conseils de direction restreints, placés auprès de chaque direction interrégionale des douanes et droits indirects, procèdent au classement des candidatures selon quatre niveaux de compétences (non acquis, en cours d'acquisition, maîtrise et expertise), et émettent un avis qui sera repris dans la fiche de proposition ou non-proposition, transmise à l'autorité décisionnaire au niveau national. Les fonctionnaires, même s'ils remplissent les conditions statutaires requises pour bénéficier d'une promotion au choix, ne détiennent aucun droit à être inscrits sur un tableau d'avancement. D'autre part, le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription au tableau d'avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté, et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade. Il lui appartient de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il est constant que M. B... remplissait les conditions statutaires pour être promu au grade au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe (IR2) au titre de l'année 2023, il résulte des dispositions citées aux points 8 et 9 que cette circonstance ne lui donnait pas un droit à cette promotion, qui a lieu exclusivement au choix, le tableau d'avancement devant être établi en considération de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des candidats, et, en cas de mérite jugé égal, de l'ancienneté dans le grade. Il ressort des pièces du dossier, notamment des avis hiérarchiques portés sur la fiche de candidature de M. B... établie le 12 octobre 2023, que le requérant a candidaté au titre de la filière « expertise » et qu'il n'a pas été classé au rang des agents faisant preuve de compétences managériales et d'une manière de servir évaluées au niveau « expertise » par le conseil de direction restreint, et, qu'ainsi, il a fait l'objet d'un avis « réservé » concernant sa candidature, laquelle n'a pas été retenue au niveau national. Pour soutenir que ses mérites justifiaient son inscription au tableau d'avancement litigieux, M. B... se prévaut de ses entretiens professionnels réalisés au titre des années 2021 et 2022 et soutient que ces derniers contredisent l'appréciation de ses mérites portée par le conseil restreint de direction. Toutefois, si les comptes-rendus d'entretien professionnels de M. B... relèvent qu'il fait montre de « solides connaissances règlementaires », notamment en matière fiscale, et soulignent son implication professionnelle et sa rigueur, il ne ressort d'aucune des mentions portées par les supérieurs hiérarchiques de M. B... que ces derniers aient entendu soutenir sa candidature à l'avancement de grade. A cet égard, il ressort des pièces du dossier qu'un manque de discernement lui a été reproché, en 2021, ainsi qu'un déficit dans sa gestion managériale, caractérisé par un manque de fluidité dans la communication avec les partenaires et la hiérarchie. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que M. B... a persisté dans ce comportement, la fiche de proposition établie le 10 octobre 2022 par son supérieur hiérarchique direct et son n+2 mentionnant que ses « capacités managériales restent à confirmer » et que ses « qualités managériales restent à démontrer ». De même, la fiche de candidature au grade d'IR3 pour le deuxième semestre 2020, produite en défense, faisait déjà état des carences managériales du requérant, l'appréciation du supérieur hiérarchique de M. B... indiquant à cet égard que ce dernier devait « encore travailler sur les sujets et postures managériales ». Si M. B... fait valoir qu'il a été diplômé en management par l'université de Nice-Sophia-Antipolis, sans toutefois le démontrer, cette seule circonstance n'est pas de nature à remettre en cause l'appréciation de l'administration. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que cent-quatre agents ont été inscrits sur le tableau litigieux et donc promus. L'administration a ainsi estimé que ces cent-quatre candidats disposaient d'un meilleur dossier que celui du requérant. A cet égard, il ressort des pièces du dossier produites en défense et de l'analyse des mérites comparés des candidats, que les agents promus ont obtenu des appréciations élogieuses lesquelles font état de qualités managériales certaines, parfois démontrées sur plusieurs années, contrairement à M. B... et que tous ont bénéficié, sur au moins l'un de leurs comptes-rendus d'entretien professionnel, d'un soutien explicite de leur hiérarchie concernant l'avancement de grade. Ainsi, dans le cadre de l'appréciation comparative des mérites des candidats, les éléments dont se prévaut M. B... ne suffisent pas à établir que sa candidature présentait des mérites supérieurs à ceux des agents inscrits sur le tableau d'avancement. Compte tenu du nombre important de candidats et du caractère très sélectif de l'avancement de grade au choix, cent-quatre agents ayant vocation au niveau national à accéder au grade d'inspecteur régional des douanes et droits indirects de 2ème classe, au titre de la campagne de l'année 2023, il ressort des pièces du dossier que la décision contestée est fondée sur une appréciation des mérites moindres de la candidature de M. B... relativement aux autres candidatures et repose ainsi sur des éléments objectifs. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 10 novembre 2023 établissant le tableau d'avancement contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. En dernier lieu, si M. B... soutient qu'en ne retenant pas sa candidature, le ministre aurait méconnu le principe d'égalité de traitement en appliquant à sa candidature des critères discriminatoires en raison notamment du genre, il n'assortit ce moyen d'aucune précision de nature à permettre d'en apprécier la pertinence. En tout état de cause, la seule circonstance que davantage de femmes aient été promues au titre de l'année 2023 n'est pas susceptible d'être regardée comme une discrimination à raison du genre alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 17, que l'administration s'est fondée sur un critère étranger à l'appréciation de la valeur professionnelle de M. B... et des autres candidats promouvables pour prendre la décision attaquée. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que la décision du 10 novembre 2023 et la décision de rejet de son recours administratif sont illégales et à en demander l'annulation. Dès lors, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C... B... et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Délibéré après l'audience du 11 mai 2026, à laquelle siégeaient : Mme Jimenez, présidente, Mme Van Maele, première conseillère, Mme Chaillou, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026. La rapporteure A. Chaillou La présidente J. Jimenez La greffière, P. Demol La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.