Cour d'appel de Grenoble, 11 juin 2026, 24/03062

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS COUR D'APPEL DE GRENOBLE CHAMBRE SOCIALE - PROTECTION SOCIALE

ARRÊT

DU 11 JUIN 2026 N° RG 24/03062 - N° Portalis DBVM-V-B7I-MMCD C6 Appel d'une décision (N° RG 22/00052) rendue par le pôle social du tribunal judiciaire d'Annecy en date du 25 juillet 2024 suivant déclaration d'appel du 09 août 2024 APPELANTE : La CPAM DE [Localité 1], prise en la personne de son représentant légal en exercice domicilié en cette qualité audit siège [Adresse 1] [Adresse 1] [Adresse 1] comparante en la personne de Mme [M] [V], régulièrement munie d'un pouvoir INTIME : M. [I] [S] [Adresse 2] [Adresse 2] représenté par Me Laetitia NOEL de la SELARL ACTYS, avocat au barreau de BONNEVILLE COMPOSITION DE LA COUR : LORS DES DEBATS ET DU DÉLIBÉRÉ : Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente, Mme Martine RIVIERE, Conseillère, Mme Elsa WEIL, Conseillère, Assistées lors des débats de M. Fabien OEUVRAY, Greffier, DÉBATS : A l'audience publique du 10 mars 2026, Mme Elsa WEIL, Conseillère chargée du rapport, Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente et Mme Martine RIVIERE, Conseillère ont entendu les représentants des parties en leurs conclusions et plaidoiries, Et l'affaire a été mise en délibéré à la date de ce jour à laquelle l'arrêt a été rendu. EXPOSÉ DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE Dans le cadre de la crise Covid 19, M. [I] [S], a sollicité, dans le cadre de son activité libérale conventionnée auprès de l'assurance-maladie de chirurgien-dentiste, une aide exceptionnelle pour perte d'activité dans le cadre du dispositif exceptionnel d'accompagnement économique des professions de santé (DIPA). Il a perçu à ce titre les sommes de 6 284 euros le 15 mai 2020, 3 915 euros le 15 juin 2020 et 3 694 euros le 23 juillet 2020. Après avoir vérifié le montant de l'aide qu'il pouvait percevoir, qu'elle a arrêté à la somme de 1 326 euros, la caisse primaire d'assurance-maladie de [Localité 2] (ci-après, la CPAM) a notifié à M. [S], le 6 septembre 2021, un indu d'un montant de 12 667 euros. Le 29 septembre 2021, M. [S] a saisi la commission de recours amiable d'une contestation de cet indu, laquelle n'a pas statué dans les délais impartis. Par requête du 25 janvier 2022, il a donc saisi le tribunal judiciaire d'une contestation de cette décision implicite de rejet. Par jugement du 25 juillet 2024, le pôle social du tribunal judiciaire d'Annecy a : - annulé l'indu DIPA de M. [S] au motif que la CPAM, qui n'avait pas répondu sur ce moyen soulevé par le demandeur, n'aurait pas la qualité à agir dans le versement et la récupération de cet indu, - débouté M. [S] de sa demande formée au titre des frais irrépétibles, - condamné la CPAM au paiement des entiers dépens. Le 9 août 2024, la CPAM a interjeté appel de cette décision. Les débats ont eu lieu à l'audience du 10 mars 2026 et les parties avisées de la mise à disposition au greffe de la présente décision le 11 juin 2026. EXPOSÉ DES

PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES

La CPAM, selon ses conclusions d'appel responsives et récapitulatives déposées le 3 février 2025 et reprises à l'audience, demande à la cour d'infirmer le jugement entrepris et, statuant à nouveau, de : - confirmer l'indu résultant du trop-perçu versé à M. [S] au titre de l'aide pour perte d'activité pour la période du 16 mars au 30 juin 2020 à la somme de 12 567 euros, - condamner M. [S] à lui régler la somme de 12 567 euros, - débouter M. [S] de l'intégralité de ses demandes. M. [S], par ses conclusions d'intimée déposées le 18 février 2026 et reprises à l'audience, demande à la cour de confirmer le jugement entrepris, et de : - à titre subsidiaire, transmettre à la cour de justice de l'union européenne (CJUE) les questions préjudicielles suivantes : l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, modifiée et complétée par l'ordonnance n°2020-1553 du 9 décembre 2020 et le décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020, pris pour application du règlement (UE) n° 1407/2013 de la commission du 18 décembre 2013, sont-ils conformes, dans leurs modalités de mise en 'uvre, au principe de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté, précision et prévisibilité de la règle de droit, tel qu'établi par la cour de justice de l'union européenne ' L'interprétation faite par le conseil d'État dans ses 2 arrêts des 26 juin et 23 juillet 2024, de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 et du décret n°2020-1807 du 30 décembre 2020, est-elle conforme au principe de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté, précision et prévisibilité de la règle de droit, tel qu'établi par la cour de justice de l'union européenne ' L'interprétation faite par la Cour de cassation dans ses 4 arrêts du 26 juin 2025, l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, est-elle conforme au principe de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté, précision et prévisibilité de la règle de droit, tel qu'établi par la cour de justice de l'union européenne ' - à titre plus subsidiaire, déclarer la CPAM forclose et irrecevable en son action en recouvrement d'indu, et annuler en conséquence la notification d'indu en date du 6 septembre 2021, - à titre infiniment subsidiaire, débouter la CPAM de sa demande et de son action en répétition de l'indu, - à titre encore plus subsidiaire, juger que toute condamnation à restitution de trop-perçu qui viendrait à être prononcée ne pourrait l'être qu'à l'encontre de la SELARL [1], - condamner la CPAM à verser à la SELARL [1] ou à M. [S] en réparation de son préjudice, une somme strictement égale à celle que la cour viendrait à laisser à sa charge et ordonner la compensation de ces deux sommes, - condamner la CPAM à lui verser la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ainsi qu'aux paiements des dépens de première instance d'appel. Pour le surplus de l'exposé des moyens des parties au soutien de leurs prétentions, il est renvoyé à leurs conclusions visées ci-dessus par application des dispositions de l'article 455 du code de procédure civile. MOTIVATION I- Sur la nullité de la notification de l'indu Prétentions des parties : M. [S] soutient que la notification de payer est irrégulière pour défaut de motivation en fait et en droit. Il indique que cette dernière ne comporte pas la mention obligatoire des dates et des versements effectués par la CNAM, ce qui ne lui a pas permis de connaître le détail des modalités de calcul opéré par la caisse pour parvenir au montant réclamé. De plus, il relève que la notification se contente de viser l'ordonnance du 2 mai 2020 et le décret du 30 décembre 2020 sans préciser les dispositions spécifiques qu'elle entendait voir appliquer. Enfin, il estime que la CPAM a violé le principe du contradictoire en ne précisant pas la possibilité de présenter des observations orales, seuls les observations écrites étant mentionnées dans le corps de la notification, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration mais également de l'article L. 211-8 du même code, ce qui entraîne la nullité de la notification. La CPAM indique que la notification d'indu du 6 septembre 2021 mentionne expressément la cause de l'indu (DIPA), les textes applicables et a renvoyé sur le téléservice accessible par Amélie pro le détail du calcul du montant définitif de l'aide les montants versés et leur date de mandatement, cette plate-forme étant utilisée par les professionnels de santé dans leurs relations avec l'assurance-maladie. Elle souligne que M. [S] a d'ailleurs produit lors de son recours devant la commission de recours amiable des informations mises à sa disposition sur son compte Amélie pro. Réponse de la cour : L'article R. 133-9-1 du code de la sécurité sociale dispose que : ' I.-La notification de payer prévue à l'article L. 133-4 est envoyée par le directeur de l'organisme d'assurance maladie au professionnel, à l'établissement ou au distributeur par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l'existence d'un délai de deux mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l'intéressé peut présenter des observations écrites à l'organisme d'assurance maladie. A défaut de paiement à l'expiration du délai de forclusion prévu à l'article R. 142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l'organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure prévue à l'article L. 133-4 par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l'existence du nouveau délai d'un mois imparti, à compter de sa réception, pour s'acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l'existence et le montant de la majoration de 10 % appliquée en l'absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours ('). En l'espèce, la CPAM produit la notification d'indu daté du 6 septembre 2021 (pièce 1 de la caisse), qui mentionne clairement : - les textes en vertu desquels les aides exceptionnelles ont été débloquées par le gouvernement, dans le cadre de la crise COVID 19, - les montants versés par la caisse dans ce contexte (12 567 euros) et la mention de renvoi au téléservice Amélie pro pour obtenir le détail du calcul du montant définitif de l'aide, les montants de l'avance versée et leur date de mandatement, - la période d'activité au cours de laquelle la caisse a opéré une comparaison pour calculer le bénéfice de l'aide (2019 et 2020) et les revenus tirés de l'activité réelle dont elle a tenu compte (honoraires, hors rémunération forfaitaire, montant des indemnités journalières, aide du fonds de solidarité et allocation d'activité partielle). M. [S] a d'ailleurs parfaitement compris la mise en demeure qui lui était faite puisque dans son courrier à la commission de recours amiable, il fait directement référence aux éléments financiers figurant sur le site Amélie pro, en joignant à son courrier des copies d'écran du site qui précise effectivement la période de calcul de l'aide (printemps 2020), le total avancé par la caisse (13 893 euros), le montant de l'aide à laquelle ce professionnel avait droit (1 326 euros) et le solde restant sur cette période (12 567 euros). Ce même document fait apparaître, les montants retenus par la caisse pour réaliser son calcul, ainsi que les trois avances versées par la caisse (pièce 22 de la caisse). Dès lors, la notification du 6 septembre 2021 a été réalisée de manière conforme aux dispositions légales rappelées ci-dessus, M. [S] était parfaitement informé du montant de l'indu, des acomptes versés, de la période de calcul de l'indu, ainsi que des chiffres retenus pour le calcul définitif de l'aide. Par ailleurs, M. [S] reproche à la caisse de ne pas avoir fait figurer sur la notification d'indu la possibilité de présenter des observations orales, contrairement aux dispositions du code des relations entre le public à l'administration. Toutefois, M. [S] ayant saisi de manière régulière la commission de recours amiable d'une contestation de l'indu qui lui était reproché, par des observations écrites et si la notification ne comporte pas la possibilité de former des observations orales, il ne rapporte pas la preuve de l'existence d'un grief. Le moyen tiré de la nullité de la notification de l'indu sera donc écarté. II- Sur la compétence de la CPAM pour récupérer les sommes indues Prétentions des parties : La CPAM rappelle les termes de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 qui prévoit que la caisse nationale arrête le montant définitif de l'aide et procède au versement du solde ou la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale qui prévoit expressément que l'organisme de prise en charge correspond à la CPAM. Elle souligne d'ailleurs que la notification de payer est envoyée par le directeur de l'organisme d'assurance-maladie et que cette répartition des tâches et des rôles entre la CNAM et les CPAM est prévue par l'article R. 211-1-2 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elle estime que les CPAM qui tiennent leur pouvoir de la loi et des règlements n'ont pas à justifier d'un mandat particulier de la CNAM pour recouvrer les indus résultant de l'aide DIPA. Elle souligne que personne ne conteste que ce sont les CPAM qui ont versé les avances et les reliquats et que, par parallélisme de forme, elles sont également compétentes pour récupérer les indus. À titre subsidiaire, la CPAM estime que, si elle n'était pas compétente pour recouvrer l'indu, elle n'était alors pas compétente pour verser l'aide, ce qui justifie sa demande subsidiaire de remboursement de la somme de 12 567 euros sur le fondement de l'article 1 302-2 du code civil. M. [S] s'appuie sur la motivation du jugement critiqué et indique que de nombreuses juridictions, et notamment la cour d'appel de Nancy, ont régulièrement retenu qu'il n'entre pas dans les missions des CPAM, tel que déterminé par l'article L. 211-1 du code de la sécurité sociale, d'assurer la gestion exceptionnelle et conjoncturelle issue de fonds créés au sein de la CNAM, d'où il suit que la référence aux dispositions de l'article R. 211-1-2 du code de la sécurité sociale est inopérante, dès lors que le constat des créances et des dettes ne peut se rapporter qu'à celles procédant de l'exercice de compétences relatives au service des frais prestations énoncées par l'article L. 211-1 du même code. Il critique les arrêts rendus le 26 juin 2025 par la Cour de cassation qui adopte une position contraire en rappelant que les arrêts de règlement sont interdits par la loi, que la solution dégagée par ces arrêts est contra legem et que la solution retenue constitue un revirement de jurisprudence portant atteinte à la sécurité juridique. Il considère que si la cour applique la solution dégagée par la Cour de cassation en juin 2025, elle portera une atteinte manifestement excessive et injustifiée à ses intérêts en violant ainsi son droit à un procès équitable, les principes de sécurité juridique et confiance légitime, ainsi que les exigences de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit. Réponse de la cour : Il résulte de l'article 3 alinéa 2 de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 que la CNAM arrête le montant définitif de l'aide au vu de la baisse des revenus d'activités effectivement subie par le demandeur et procède, s'il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale. L'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale prévoit de son côté que le recouvrement de l'indu est effectué par les organismes de prise en charge visés à l'article L211-1 du même code, c'est-à-dire les CPAM. Il découle donc de la combinaison de ces deux articles que les CPAM sont compétentes pour recouvrer les indus dans le cas du dispositif exceptionnel d'accompagnement économique des professions de santé ; c'est donc à tort que le tribunal a estimé qu'un mécanisme de délégation devait être instauré pour que les caisses puissent localement procéder au recouvrement des indus. (2e Civ., 26 juin 2025, n° 23-12.778 ; 23-15.429 et 430, ainsi que 23-20.437, tous rendus le même jour). Le moyen tiré du défaut de compétence de la CPAM de [Localité 3] sera donc écarté et le jugement infirmé. III- Sur la nullité de la notification de l'indu pour défaut de pouvoir M. [S] explique que la notification de l'indu du 6 septembre 2021 a été signée par la directrice de la CPAM de [Localité 3] alors même que cette dernière ne justifie pas avoir reçu un pouvoir spécial de la CNAM afin de procéder au recouvrement de cet indu. Il estime donc que cette notification est entachée d'une nullité de fonds justifiant l'annulation de la notification. La CPAM n'a pas conclu spécifiquement sur ce point. Il découle du paragraphe II- précédent que les CPAM tirant leur compétence en matière de recouvrement de l'indu de la loi et des règlements, aucune délégation ou pouvoir spécial n'est nécessaire de la CNAM à destination des directeurs des CPAM. Le moyen sera également écarté. IV- Sur la mise en 'uvre du DIPA en l'absence de décrets d'application (sécurité juridique et non rétroactivité du règlement) Prétentions des parties : M. [S] soutient que le décret d'application de l'ordonnance du 2 mai 2020 est intervenu postérieurement à la mise en 'uvre de l'aide prévue par le DIPA, ce qui démontre que ce décret était inutile pour mettre en 'uvre cette aide et ce qui permet, selon lui, d'écarter les dispositions prévues par celui-ci. De plus, il souligne que ce décret du 30 décembre 2020 est entré en vigueur à une date à laquelle les effets de l'ordonnance vis-à-vis des professionnels de santé étaient déjà consommés. Il estime donc que ce décret est illégal et qu'il appartient au juge judiciaire d'en écarter l'application sans renvoi par question préjudicielle au juge administratif, par application du principe de non rétroactivité des actes administratifs. En réponse aux conclusions de la caisse, il précise qu'il ne demande pas à la cour d'annuler ou de se prononcer sur la légalité du décret du 30 décembre 2020, mais simplement d'en déterminer les modalités d'application dans le temps conformément à la jurisprudence du tribunal des conflits et du Conseil d'État qui considèrent, en ce qui concerne la portée du principe de non rétroactivité en matière d'actes administratifs, que la contestation soulevée peut être tranchée par la juridiction judiciaire. Dès lors, il estime que l'exception d'illégalité qu'il soulève au regard de la violation du principe de non rétroactivité des actes administratifs doit être tranchée, sans renvoi préjudiciel par la cour. Enfin, il considère, la problématique portant sur les modalités de calcul a posteriori de l'aide versée, que sa contestation ne porte pas sur le caractère provisionnel des versements effectués par la CNAM au printemps 2020 ni sur la faculté de procéder à une régularisation ultérieure, mais sur le fait que les modalités de calcul de l'aide ont été établis par le décret a posteriori, alors que les effets de l'ordonnance étaient totalement et définitivement consommés, ce qui démontre le caractère rétroactif des modalités de calcul et ce qui justifie, selon lui, que celles-ci soit écartées. Par ailleurs, il estime que le décret du 30 décembre 2020 doit être écarté car il porte atteinte à la sécurité juridique dès lors que les modalités de calcul du DIPA ont été fixées par l'article 2 de ce décret et qu'il a donc nécessairement été porté à la connaissance des professionnels de santé postérieurement au dépôt des demandes d'aide. Il rappelle que le principe de sécurité juridique se décline aussi bien en droit interne que dans la jurisprudence de la CEDH ou dans le droit de l'Union européenne. En ce qui concerne ce dernier, il rappelle que l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'union européenne (TFUE) a assoupli l'interdiction des aides d'État lors de la crise COVID 19 dans le respect, cependant, des principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Or, il estime que l'ordonnance du 2 mai 2020 complétée par l'ordonnance du 9 décembre 2020 et par le décret du 30 décembre 2020, par l'interprétation de ces mêmes textes faite par le Conseil d'État dans ses 2 arrêts des 26 juin et 23 juillet 2024, et par les arrêts rendus le 26 juin 2025 par la Cour de cassation, portent une atteinte manifeste, excessive et injustifiée aux principes généraux du droit de l'Union caractérisés par la sécurité juridique, la confiance légitime, les exigences de clarté et de précision et la prévisibilité de la règle de droit. Il suggère à la cour de déposer trois questions préjudicielles auprès de la Cour de justice de l'Union Européenne (CJUE) afin de déterminer si l'ensemble des textes instaurant et organisant le DIPA et les décisions rendues par les juridictions suprêmes tant administratives que judiciaires sont conformes aux grands principes établis par la cour de justice. La CPAM rappelle qu'en vertu du principe de la séparation des pouvoirs et de la loi des 16 et 24 août 1790, la juridiction de la sécurité sociale ne peut statuer sur la légalité du décret du 30 décembre 2020 mis en cause par M. [S]. Par ailleurs, elle rappelle que l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 prise dans le cadre de la crise COVID 19 a permis au gouvernement de prendre par ordonnance toute mesure pouvant entrer en vigueur à compter du 12 mars 2020 relevant du domaine de la loi, ce qui explique que l'ordonnance du 2 mai 2020 a été prise en application de cette loi qui n'a pas été ratifiée par le parlement. Elle estime donc que les dispositions de cette ordonnance doivent être considérées comme des dispositions législatives et que leur conformité aux droits et libertés, garanties par la constitution, ne peuvent donc être contestées que par une question prioritaire de constitutionnalité. Elle souligne que le Conseil d'État, par un arrêt du 23 juillet 2024, a statué sur la légalité de l'ordonnance du 2 mai 2020 ainsi que sur les articles 1 et 2 du décret du 30 décembre 2020, en rejetant les exceptions d'illégalité soulevées. En ce qui concerne la mise en 'uvre du DIPA, elle considère que l'ordonnance du 2 mai 2020 était suffisamment claire pour être mise en 'uvre sans attente de décret d'application mais que pour autant, à partir du moment où celui-ci est entré en application, elle n'avait pas de compétences pour écarter celle-ci. Elle rappelle également que : - le versement de l'aide a été subordonné à une demande expresse des professionnels de santé et que M. [S] avait donc la possibilité d'attendre l'intervention du décret d'application si ce point était important pour lui, - chaque professionnel a été informé du caractère provisoire du calcul du montant lors de sa demande et de l'intervention d'une régularisation postérieure susceptible de conduire à une récupération du trop versé. En ce qui concerne le respect du principe de non rétroactivité des actes réglementaires, elle relève que, si l'article 3 de l'ordonnance du 2 mai 2020 prévoyait initialement la possibilité de verser ou de récupérer le trop-perçu au plus tard le 1er juillet 2021, l'ordonnance du 9 décembre 2020 est intervenue pour prolonger le délai de récupération du trop versé de l'aide au 1er décembre 2021, soit avant le 1er juillet 2021. À la date du 9 décembre 2020, elle estime que les professionnels de santé ne pouvaient donc se prévaloir d'une situation juridique définitivement constituée faisant obstacle à l'adoption puis à l'application des dispositions de cette ordonnance, ce qui lui a permis de solliciter, avant le 1er décembre 2021, le remboursement des sommes indûment versées aux professionnels de santé concernés. En réponse au moyen sur les atteintes au principe de sécurité juridique et au principe de prévisibilité, de clarté et de stabilité du droit, la caisse s'appuie sur un communiqué de l'assurance-maladie du 29 avril 2020 précisant l'objet du dispositif d'indemnisation qui ne visait pas un objectif de garantie de revenus mais seulement de permettre à chaque professionnel de santé de faire face à leurs charges fixes professionnelles, l'intégration dans le calcul de cette compensation des rémunérations et financements reçus par le professionnel au cours des dernières semaines relevant tant des dispositifs mis en 'uvre dans le contexte de gestion de crise sanitaire mais également des revenus liés à l'activité maintenue malgré la crise, que les acomptes ou avances seraient calculées sur la base d'une estimation réalisée par une simulation du montant théorique de l'aide, des éléments servant de base au calcul étant également communiqués. Elle précise que, le même jour, les professionnels de santé ont reçu des informations complémentaires sur leur compte professionnel notamment sur les modalités de calcul. Elle souligne que plusieurs courriels ont été adressés à compter de janvier 2021 pour reprendre l'ensemble de ces informations, et notamment pour informer les professionnels de santé que le calcul définitif de l'aide pourrait faire apparaître l'existence d'un trop-perçu. Par ailleurs, la caisse précise que l'ordonnance du 2 mai 2020 ne fait que renvoyer à la procédure prévue par l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale sans créer pour autant un nouveau cas légal d'indu. Réponse de la cour : En vertu du principe de séparation des pouvoirs et de la loi des 16 et 24 août 1790, la juridiction de sécurité sociale n'a aucune compétence pour statuer sur la légalité du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020. L'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, qui est contestée par M. [S], a été prise en application de l'article 11 de la loi 2020- 290 du 23 mars 2020 autorisant le gouvernement à légiférer selon une procédure exceptionnelle en raison de l'épidémie de COVID 19. Or, depuis une décision du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 (DC2020-843 QPC considérant n°11), lorsqu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance a été déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation et que le parlement ne s'est pas prononcé sur cette ratification, l'ordonnance non ratifiée bénéficie rétroactivement d'une valeur législative. Par application de cette décision, l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020 a donc une valeur législative au sens de l'article 61-1 de la constitution. Par ailleurs, le Conseil d'État, par arrêt du 23 juillet 2024 (CE, 1re Chambre 494489) a écarté toutes les exceptions d'illégalité soulevées à l'encontre de l'ordonnance du 2 mai 2020 ainsi que contre les articles 1 et 2 du décret du 30 décembre 2020. Les moyens relatifs à l'illégalité de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 sont donc écartés. En outre, M. [S] soutient que le décret d'application de cette ordonnance (décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020) porte atteinte à la sécurité juridique, un indu lui étant réclamé sur la base d'un calcul dont il prétend n'avoir pas eu connaissance au moment de l'octroi de l'aide, et qui ne lui serait donc pas applicable.

Sur ce

point, M. [S] ne justifie d'aucune saisine des juridictions administratives compétentes devant lesquelles il aurait pu contester la validité ou l'application de ce décret. Ce dernier est régulièrement entré en vigueur et s'est donc imposé aux organismes sociaux chargés de la mise en 'uvre du DIPA. Par ailleurs, l'article 3 de l'ordonnance, dans sa version initiale, précise que ' l'aide est versée sous forme d'acomptes et que ' la CNAM arrête le montant définitif de l'aide au vu de la baisse des revenus d'activité effectivement subie par le demandeur et procède, s'il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu (') au plus tard le 1er juillet 2021 . Dès lors, au regard de ces dispositions, les bénéficiaires de l'aide ont donc été informés, dès l'origine, que l'aide serait versée immédiatement sous forme d'acomptes et qu'elle serait régularisée postérieurement. De plus, l'article 2 de l'ordonnance, dans sa version initiale, précisait également les types de revenus dont il serait tenu compte pour calculer l'aide, à savoir, les indemnités journalières versées au demandeur par les régimes de sécurité sociale depuis le 12 mars 2020, les allocations d'activité partielle perçues depuis la même date et les aides versées par le fonds de solidarité. Les principes du calcul de l'aide ont donc été fixés dès l'ordonnance initiale. Ainsi, si le décret est venu préciser un certain nombre de modalités d'application, il n'en reste pas moins que les principes permettant la mise en place de l'aide ont été posés dès l'origine par l'ordonnance et que, dès lors, aucune atteinte à la sécurité juridique n'a été portée par ce décret. La contestation de M. [S] n'apparaît donc pas sérieuse. Enfin, M. [S] affirme que les modalités de mise en 'uvre de l'ordonnance contestée et du décret du 30 décembre 2020, l'interprétation faite par le Conseil d'État dans ses arrêts des 26 juin et 23 juillet 2024 de ces mêmes textes, et l'interprétation de l'ordonnance du 2 mai 2020 faite par la Cour de cassation dans quatre arrêts du 26 juin 2025, portent une atteinte manifestement excessive et injustifiée aux principes généraux du droit de l'Union, rendant nécessaire de poser trois questions préjudicielles suivantes : - l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, modifiée et complétée par l'ordonnance n°2020-1553 du 9 décembre 2020 et le décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020, pris pour application du Règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013, sont-ils conformes dans leur modalités de mise en 'uvre, aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union Européenne ' - l'interprétation faite par le Conseil d'État dans ses arrêts des 26 juin et 23 juillet 2024 de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, et du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020, est-elle conforme aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union Européenne ' - l'interprétation faite par la Cour de cassation dans ses quatre arrêts des 26 juin 2025 de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, est-elle conforme aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union Européenne ' Toutefois, si M. [S] cite abondamment la jurisprudence de la CJUE en matière de sécurité juridique, il n'indique à aucun moment en quoi les textes et les décisions qu'il critique porteraient atteinte, au regard du droit de l'Union, à la sécurité juridique en droit interne. Or, comme il a été rappelé ci-dessus les textes contestés ne portent aucune atteinte à la sécurité juridique et cette analyse a été confirmée à de nombreuses reprises tant par le Conseil d'Etat que par la Cour de cassation. La contestation n'étant pas sérieuse, M. [S] sera débouté de sa demande visant à transmettre à la CJUE les questions préjudicielles rappelées ci-dessus. V- Sur la forclusion de la procédure de recouvrement mise en 'uvre par la CPAM Prétentions des parties : M. [S] soutient que la CPAM est forclose dans sa procédure de recouvrement de l'indu car : - elle lui a attribué une aide qui relevait de la compétence de la CNAM et ce, avant même la publication des décrets d'application, - elle n'a pas respecté les dates limites pour la mise en 'uvre de la récupération du trop-perçu qui avait été fixée par le décret au 15 juillet 2021. Elle relève que la notification date du mois de septembre et que le report au 1er janvier 2021 par l'article 9 de l'ordonnance du 9 décembre 2020 ne lui est pas opposable dans la mesure où celle-ci n'a pas été ratifiée par le parlement et que dès lors elle n'a qu'un caractère réglementaire qui ne saurait s'imposer aux règles de prescription et de forclusion qui relèvent du domaine de la loi. La CPAM rappelle que, comme l'ordonnance du 2 mai 2020 a été modifiée à deux reprises, la date limite pour arrêter le calcul définitif et procéder à la récupération du trop-perçu a été reportée également du 1er juillet 2021 au 1er décembre 2021 et enfin au 1er décembre 2022. Réponse de la cour : L'article 3 de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020 prévoyait, dans sa version initiale, que la CNAM pouvait procéder au versement du solde de l'aide ou à la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale au plus tard le 21 juillet 2021. Toutefois, cette date butoir a été modifiée par l'ordonnance n° 2020-1553 du 9 décembre 2020 qui a prolongé le délai de récupération de l'aide au 1er décembre 2021. L'ordonnance ayant été prise avant l'expiration du premier délai fixé au 1er juillet 2021, elle a valablement pu décaler la date butoir pour solliciter auprès des professionnels de santé la récupération du trop perçu au plus tard au 1er décembre 2021. Par ailleurs, si l'article 4 du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020 prévoyait qu'un ou plusieurs acomptes pouvaient être versés au professionnel de santé et que le montant définitif de l'aide relative à la période du 16 mars au 30 juin 2020 devait être déterminé au plus tard le 15 juillet 2021, la Cour de cassation a rappelé que, dans la mesure où les professionnels de santé bénéficiaires de l'aide ne pouvaient ignorer le caractère provisoire des acomptes versés jusqu'à l'échéance de la période de recouvrement de l'indu fixée par le premier des textes susvisés au 1er décembre 2021, ils ne pouvaient se prévaloir, jusqu'à cette date, d'aucun droit acquis ni d'aucune espérance légitime à bénéficier d'une aide définitive d'un montant égal à celui des acomptes. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoyant que la fixation du montant définitif de l'aide fasse l'objet d'une notification auprès du professionnel de santé, il s'en déduit que la méconnaissance du délai de détermination de ce montant n'est pas susceptible de remettre en cause des situations juridiquement constituées. (2e Civ., 25 septembre 2025, pourvoi n° 25-19-728) Enfin, la CPAM ayant adressé à M. [S] la notification de l'indu le 6 septembre 2021 (pièce 1 de la caisse) soit avant l'expiration du délai fixé par l'ordonnance du 9 décembre 2020, elle n'est pas forclose en sa demande. VI- Sur la contestation de l'indu et des sommes réclamées Prétentions des parties : M. [S] conteste les sommes qui lui sont réclamées en estimant que la CPAM ne rapporte pas la preuve de l'indu qu'elle lui a notifié. Il estime que les données d'activité extraites du système national des données de santé (SNDS) sur lesquels la caisse indique se baser sont illégales dans la mesure où ni la CNAM ni la caisse ne sont habilités à consulter et à extraire les données figurant dans cette base de données et que l'article L. 1461-1 du code de la santé publique écarte également toute décision prise à l'encontre d'une personne physique identifiée sur le fondement des données la concernant et figurant dans l'un de ces traitements. De plus, il indique que les chiffres retenus sont erronés au regard des éléments qu'il apporte de son côté et qui sont extraits du système national inter régime (SNIR). En outre, il indique qu'il était fondé à solliciter le bénéfice du DIPA non à titre personnel, mais également en sa qualité de représentant légal en exercice de la SELARL [1] au bénéfice de cette dernière. Il précise avoir utilisé son numéro personnel professionnel dans la mesure où la SELARL n'en disposait pas et que son associée, le docteur [W], n'a pas fait de demande d'aide, la demande ayant été formée pour l'ensemble de la structure. Dès lors, il considère qu'il n'y a pas lieu de déduire les honoraires du docteur [W] des honoraires encaissés par la SELARL et que toute condamnation en répétition de l'indu devrait être prononcée à l'encontre de la SELARL, véritable et unique bénéficiaire de l'aide et non à son encontre, en qualité de personne physique. La CPAM explique que l'aide a été accordée initialement sur la base des montants estimés par le professionnel de santé puis qu'un calcul définitif a été établi au vu de la baisse d'activité effectivement subie par le demandeur. Elle indique s'être appuyée sur les données d'activité des années 2019 et 2020 réelles, extraites du système national des données de santé calculées fin 2020. Elle relève que le relevé SNIR pour 2019 produit par M. [S] concerne en réalité la SELARL dans laquelle il est associé avec le docteur [W] depuis 2017 et que les honoraires produits ne permettent pas de distinguer ceux perçus par lui et ceux perçus par le docteur [W]. Elle explique le montant de l'indu réclamé par les déclarations de M. [S] qui a transmis des honoraires réalisés non seulement par lui mais également par son associée, alors même que seuls les honoraires du demandeur à l'aide, en l'occurrence M. [S], pouvaient être pris en compte. Elle rappelle en effet, que le DIPA ne s'adresse qu'aux professionnels de santé personne physique. Elle précise également, en ce qui concerne l'entente directe, que le DIPA n'a pas pour objectif de couvrir les charges mensuelles dues par les professionnels de santé pour chacun des mois inclus au sein de la période mais de manière globale sur l'ensemble de la période et que le décret pose la limite de 8 650 euros par mois à due proportion de la période allant du 16 mars 2020 au 30 juin 2020. De plus, elle indique que la CNAM a retenu que M. [S] avait également bénéficié de l'aide du fonds de solidarité à hauteur de 3 000 euros et que les acomptes ont bien été versés à son numéro de professionnel, indiqué lors de sa demande. Réponse de la cour : Aux termes de l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, en cas de versement indu d'une prestation, l'organisme chargé de la gestion d'un régime obligatoire ou volontaire d'assurance maladie ou d'accidents du travail et de maladies professionnelles recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel de santé. (') a- Sur la qualité du demandeur de l'aide L'article 1er du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020, relatif à la mise en 'uvre de l'aide aux acteurs de santé conventionnés dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de Covid-19, dispose notamment, dans sa version applicable au litige, que l'aide aux acteurs de santé instituée par l'ordonnance du 2 mai 2020 susvisée permet de couvrir les charges fixes des professionnels de santé comme suit :1° Pour la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020 pour les professionnels de santé, les centres de santé et les prestataires visés à l'article 1er de l'ordonnance du 2 mai 2020 susvisée (ndr : à savoir ceux qui exercent leur activité dans le cadre des conventions nationales prévues aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-16-1, L. 162-32-1, L. 165-6 et L. 322-5-2 du code de la sécurité sociale et dont les revenus d'activité sont financés pour une part majoritaire par l'assurance maladie) ; (') Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020, dans sa version issue de l'ordonnance n°2020-1553 du 9 décembre 2020, entrée en vigueur le 11 décembre 2020, ' la CNAM arrête le montant définitif de l'aide au vu de la baisse des revenus d'activité effectivement subie par le demandeur et procède, s'il y a lieu, au versement du solde ou à la récupération du trop-perçu selon la procédure prévue à l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale au plus tard le 1er décembre 2021 . Il apparaît donc que, si l'article 1er du décret du 30 décembre 2020 ou l'article 1er de l'ordonnance du 2 mai 2020 visent indifféremment les personnes physiques ou morales comme pouvant bénéficier du DIPA, en revanche, l'article 3 de l'ordonnance précise clairement que l'action en répétition de l'indu est dirigée contre le demandeur de l'aide. En l'espèce, il n'est pas contesté par les parties que M. [S] a déposé une demande d'aide en utilisant son numéro personnel de professionnel. De fait, les courriers concernant le DIPA n'ont été adressés qu'à lui et non pas à la SELARL dont il faisait partie avec une associée. Il ne justifie, par ailleurs, à aucun moment avoir sollicité le DIPA au nom et au profit de la SELARL. Dès lors, la cour retient que seul M. [S], personne physique, a bénéficié du DIPA et non la SELARL, personne morale. b- Sur le calcul de l'indu Par ailleurs, l'article 2 du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020 dispose notamment, dans sa version applicable au litige : ' I. Le montant de l'aide est déterminé selon la formule suivante : Montant de l'aide = (H2019 - H2020) × Tf - A 1° La valeur de H2019 correspond au montant total des honoraires sans dépassement perçus en 2019 par le professionnel de santé réduit à due proportion de la période mentionnée au 1° de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article. (') 2° La valeur H2020 correspond au montant total des honoraires sans dépassement facturés ou à facturer par le professionnel de santé durant la période de l'aide mentionnée au 1° de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2° du même article.(') 3° La valeur Tf correspond au taux de charges fixes moyen déterminé en fonction des charges fixes moyennes constatées pour chaque profession de santé et, le cas échéant, par spécialité médicale et secteur d'exercice. Le cas échéant, la valeur de Tf est augmentée d'une majoration destinée à prendre en compte, au titre des charges de l'année 2020, les dépenses liées aux équipements supplémentaires de protection liées à l'épidémie de covid-19. A cette fin, le taux de charge moyen est ajusté en fonction du niveau moyen d'activité du professionnel de santé durant la période couverte par l'aide selon trois catégories. Ce niveau d'activité moyen est défini comme le rapport de H2019 sur H2020 ; la valeur de Tf varie selon que ce rapport est inférieur à 30 %, égal ou supérieur à 30 % et inférieur à 60 % ou enfin supérieur ou égal à 60 %. Les taux de charges fixes (Tf) ainsi obtenus sont égaux aux valeurs déterminées en annexe du présent décret. Le taux de charges fixes (Tf) est majoré de 5 points pour les professionnels de santé ayant adhéré à leur convention avec l'assurance maladie dans les 12 mois précédant le début de période mentionnée à l'article 1er afin de prendre en compte les charges supplémentaires consécutives à l'installation ; 4° La valeur A correspond au total des indemnités, des allocations et des aides mentionnées à l'article 2 de l'ordonnance du 2 mai 2020 susvisée, perçues ou à percevoir au titre de la période mentionnée au 1° de l'article 1er et, le cas échéant, de manière distincte pour celle mentionnée au 2°. II. - Par dérogation aux dispositions du I, pour les chirurgiens-dentistes, les montants des honoraires à déclarer sont majorés des honoraires tirés de l'entente directe tels que définis dans leur convention dans la limite de 8 650 euros par mois à due proportion de la période mentionnée au 1° de l'article 1er du présent décret. En l'espèce, M. [S] conteste les chiffres retenus par la CPAM au motif qu'ils seraient erronés et que la caisse les auraient obtenus de manière illégale. Sur ce dernier point, il apparaît que la caisse a obtenu les données financières auprès du système national des données de santé (SNDS) pour les années 2019 et 2020. Contrairement, à ce que soutient l'appelant, l'obtention de ces éléments relevait bien d'un intérêt public, conformément à l'article L. 1461-3 du code de la santé publique, au regard de la nature de l'aide versée (dotation exceptionnelle de l'Etat au regard de la crise sanitaire, la CPAM devenant alors garante de la bonne utilisation des deniers publics). Or, il résulte de ces données que M. [S] a majoré les honoraires perçus sur la période de référence, en faisant figurer non pas les siens propres mais ceux de la SELARL dont il était associé. Les montants, qu'il a déclarés à l'administration fiscale et sur lesquels il s'appuie, sont au nom de la SELARL (pièce 7 de l'intimé), tout comme l'attestation de son comptable qui mentionne la comptabilité de la SELARL (pièce 6 de l'intimé) ou encore les chiffres apparaissant dans le relevé SNIR (pièce 5 de l'intimé), ces derniers ne faisant aucune distinction entre ses honoraires et ceux de son associée. Dès lors, aucune contestation sérieuse ne permet d'écarter les chiffres émanant du SNDS et de l'administration fiscale à partir desquels la CPAM a réalisé ses calculs, les formules de calcul n'étant pas contestées par l'intimé (pièce 2 de la caisse). Par conséquent, au regard de l'ensemble de ces éléments, il convient de valider le montant retenu par la CPAM au titre de l'indu et condamner M. [S] à rembourser à celle-ci la somme de 12 567 euros correspondant au trop perçu versé au titre du DIPA. VII- Sur la demande de dommages-intérêts M. [S] considère que la CNAM et la CPAM ont manqué à leur devoir d'information et de conseil en n'attirant pas clairement son attention sur le fait que seules des personnes physiques pouvaient bénéficier du dispositif DIPA, ce qui justifie sa demande de dommages-intérêts. La CPAM n'a pas répondu à cette demande. A titre liminaire, la cour rappelle qu'un indu n'est pas une sanction financière mais la restitution d'une somme d'argent versée à tort, par erreur, sans cause ni obligation légale, à une personne dont on se croyait débiteur. Par ailleurs, comme il a été précédemment rappelé, dès l'instauration de l'aide, un mécanisme de contrôle a postériori a été prévu dans l'article 3 de l'ordonnance du 2 mai 2020, ce que les professionnels de santé ne pouvaient ignorer et ce, d'autant plus, que la CPAM justifie avoir informé ces derniers, dès le mois de janvier 2021, notamment qu'au cours du 2e trimestre 2021 la caisse allait procéder au calcul définitif de l'aide couvrant la période du 16 mars au 30 juin 2020 et que, si le montant définitif de l'aide était inférieur au montant des avances perçues, il serait demandé aux professionnels de santé de reverser le trop-perçu conformément aux dispositions de l'ordonnance du 2 mai 2020 (pièce 17 de la caisse). En outre, M. [S] ne peut pas reprocher à la caisse de ne pas l'avoir informé qu'il ne pouvait former de demande en sa qualité de gérant de la SELARL alors même qu'il n'a jamais transmis de demandes à ce titre, mais uniquement en utilisant son identifiant personnel en sa qualité de chirurgien-dentiste. Il ne démontre, dès lors, ni faute de la CPAM, ni préjudice, ni lien de causalité au soutien de sa demande de dommages intérêts dont il sera débouté. M. [S] succombant à l'instance sera condamné aux entiers dépens et débouté de sa demande formée au titre de l'article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

La cour, statuant publiquement et contradictoirement : INFIRME le jugement RG n° 22/00052 rendu le 25 juillet 2024 par le pôle social du tribunal judiciaire d'Annecy en ce qu'il a annulé l'indu DIPA, et le CONFIRME en ses autres dispositions, et statuant à nouveau : DÉBOUTE M. [I] [S] de sa demande de transmettre à la cour de justice de l'union européenne les questions préjudicielles suivantes : - l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, modifiée et complétée par l'ordonnance n°2020-1553 du 9 décembre 2020 et le décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020, pris pour application du Règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013, sont-ils conformes dans leur modalités de mise en 'uvre, aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union européenne ' - l'interprétation faite par le Conseil d'État dans ses arrêts des 26 juin et 23 juillet 2024 de l'ordonnance n° 2020-505 du 2 mai 2020, et du décret n° 2020-1807 du 30 décembre 2020, est-elle conforme aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union européenne ' - l'interprétation faite par la Cour de cassation, dans ses quatre arrêts des 26 juin 2025, de l'ordonnance n°2020-505 du 2 mai 2020, est-elle conforme aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime, ainsi que de clarté et de précision et de prévisibilité de la règle de droit, tels qu'établis par la Cour de justice de l'Union européenne ' VALIDE l'indu de 12 567 euros résultant du trop-perçu par M. [I] [S] au titre de dispositif d'aide pour perte d'activité (DIPA) pour la période du 16 mars 2020 au 30 juin 2020 notifié le 6 septembre 2021, CONDAMNE M. [I] [S] à verser la somme de 12 567 euros à la caisse primaire d'assurance-maladie de [Localité 3], DEBOUTE M. [I] [S] de sa demande formée à titre de dommages-intérêts, DEBOUTE M. [I] [S] de sa demande formée au titre de l'article 700 du code de procédure civile, CONDAMNE M. [I] [S] aux dépens. Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du code de procédure civile. Signé par Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente et par Mme Astrid OLECH, Greffier Le greffier La présidente