Tribunal administratif de Nantes, 7ème Chambre, 28 août 2026, 2112271

Vu la procédure suivante

: Par une requête, enregistrée le 2 novembre 2021, Mme C... A..., représentée par Me Guyon, demande au tribunal : 1°) d'annuler la décision du 1er octobre 2021 par laquelle le directeur du pôle « ressources humaines » du centre hospitalier universitaire de Nantes l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 15 septembre 2021 ; 2°) d'enjoindre au centre hospitalier universitaire de Nantes, sans délai et sous astreinte de 400 euros par jour de retard, à titre principal, de la rétablir dans ses fonctions et de procéder au versement de sa rémunération, y compris de manière rétroactive, dans tous ses éléments et accessoires et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation et, dans l'attente, de procéder à un tel versement ; 3°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Nantes la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; - il n'est pas justifié de la compétence du signataire de l'acte attaqué ; - la décision attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation, en méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle est entachée d'un vice de procédure, en méconnaissance de l'article 82 de la loi du 9 janvier 1986 dès lors que la commission administrative paritaire n'a pas été saisie avant son adoption ; - elle méconnaît le principe des droits de la défense et les dispositions combinées des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle constitue une sanction disciplinaire déguisée ; - elle méconnait les dispositions de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 dès lors que ces dernières ne prévoient pas la sanction de suspension sans rémunération ; - elle méconnait les dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de ses conséquences sur sa situation ; - elle constitue une mesure de police administrative illégale dès lors qu'elle n'est ni justifiée, ni nécessaire et présente un caractère manifestement disproportionné ; - elle est entachée d'une erreur de fait ; - elle porte atteinte au principe de continuité du service public hospitalier ; - elle méconnait le principe d'égalité en méconnaissance des articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des stipulations combinées des articles 14 et 1er du protocole n° 12 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - elle constitue une discrimination en méconnaissance des stipulations combinées des articles 14 et 1er du protocole n° 12 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - elle méconnaît les articles 2, 5 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - elle méconnaît le droit à la santé, le droit au respect de l'intégrité physique et du corps humain, le principe de précaution, le droit au respect du secret médical, la liberté individuelle, la liberté d'entreprendre et la liberté du commerce et de l'industrie, en méconnaissance de l'alinéa 11 du préambule de la Constitution, des articles 16-1 et 16-3 du code civil, de l'article L. 1111-4 du code de la santé publique, de l'article 5 de la charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et de l'article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2022, le centre hospitalier universitaire de Nantes conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 et du principe des droits de la défense sont inopérants dès lors que la décision attaquée ne constitue pas une sanction et qu'il se trouvait en situation de compétence liée ; - aucun des autres moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Baufumé, rapporteure, - et les conclusions de Mme Le Lay, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit

: 1. Par une décision du 1er octobre 2021, le centre hospitalier universitaire de Nantes (Loire-Atlantique) a suspendu Mme C... A..., adjointe administrative hospitalière titulaire, à compter du 15 septembre 2021, avec suspension de traitement, jusqu'à la présentation d'un justificatif de vaccination contre la covid-19, d'un certificat de rétablissement ou de contre-indication à la vaccination. Mme A... demande l'annulation de cette décision. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, inclus dans le chapitre II de la loi « Vaccination obligatoire » dans sa rédaction applicable : « I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) / III. - Le I ne s'applique pas aux personnes chargées de l'exécution d'une tâche ponctuelle au sein des locaux dans lesquels les personnes mentionnées aux 1°, 2°, 3° et 4° du même I exercent ou travaillent. / IV. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l'obligation prévue au même I ». L'article 13 de cette même loi, dans sa rédaction applicable, dispose que : « I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1° (…) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics (…) / V. - Les employeurs sont chargés de contrôler le respect de l'obligation prévue au I de l'article 12 par les personnes placées sous leur responsabilité (…) ». 3. Par ailleurs, l'article 14 de la loi du 5 août 2021 dispose que : « I. - A. - A compter du lendemain de la publication de la présente loi et jusqu'au 14 septembre 2021 inclus, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12 ou le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret / (…) III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit (…) ». 4. En premier lieu, par une décision n° 2021-87 du 16 septembre 2021, publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de Loire-Atlantique du 17 septembre 2021 , le directeur général du centre hospitalier universitaire de Nantes a donné délégation à M. D... B..., directeur adjoint chargé du Pôle « Ressources humaines » de l'établissement et signataire de la décision attaquée, à l'effet de signer tout document, décision, engagement ou correspondance se rapportant à la gestion de son pôle et notamment les décisions relatives à la situation individuelle du personnel non médical titulaire, stagiaire et contractuel. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée du 1er octobre 2021 doit être écarté comme manquant en fait. 5. En deuxième lieu, la décision de suspension en litige, qui rappelle notamment les exigences de la loi du 5 août 2021 et du décret du 7 août 2021 et qui relève l'absence de justification par Mme A... de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté. 6. En troisième lieu, Mme A... soutient que la décision attaquée constitue une sanction et qu'elle aurait, par conséquent, dû bénéficier des garanties de la procédure disciplinaire, s'agissant notamment de la saisine préalable de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline telle que prévue par l'article 82 de la loi susvisée du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Toutefois, la décision par laquelle l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 constitue une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, et n'a pas vocation à sanctionner un manquement ou un agissement fautif commis par cet agent. Lorsque l'autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction. Par suite, le moyen soulevé par Mme A... et tiré de la méconnaissance de l'article 82 de la loi du 9 janvier 1986 doit être écarté. 7. En quatrième lieu, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ». Par ailleurs, l'article L. 121-2 du même code dispose que : « (…) Les dispositions de l'article L. 121-1, en tant qu'elles concernent les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ». 8. D'une part, comme cela a été dit au point 6 ci-dessus, la décision attaquée ne constitue pas une sanction disciplinaire nécessitant l'organisation d'une procédure contradictoire préalable. D'autre part, en application des dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, les dispositions de l'article L. 121-1 du même code ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Il suit de là que le moyen tiré par Mme A... du défaut de mise en œuvre par le centre hospitalier universitaire de Nantes d'une procédure contradictoire avant que la décision en litige ne soit édictée, en méconnaissance de ces dispositions, ne peut qu'être écarté. 9. En cinquième lieu, pour les motifs exposés au point 6, les moyens tirés de ce que la décision constituerait une mesure de suspension à titre conservatoire, au sens de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, ou une sanction disciplinaire déguisée, ne peuvent qu'être écartés. Par voie de conséquence, l'intéressée ne peut pas davantage utilement soutenir que cette mesure ne figurerait pas au nombre des sanctions prévues par les dispositions de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. 10. En sixième lieu, Mme A... fait valoir que la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait en ce que le CHU de Nantes n'a pas justifié du constat visé par l'article 14 de la loi du 5 août 2021. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que l'établissement de santé a bien constaté que l'intéressée ne pouvait plus exercer ses fonctions dès lors qu'elle ne satisfaisait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 conformément aux dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 rappelées ci-dessus. Par suite, et dès lors que ce constat n'a pas à faire l'objet d'un rapport, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le CHU de Nantes aurait entaché sa décision d'une erreur de fait. 11. En septième lieu, la décision contestée, qui est une mesure de suspension d'un agent public ne satisfaisant pas aux obligations légales prévues par la loi du 5 août 2021, n'a pas le caractère d'une mesure de police administrative. Par suite, le moyen tiré de ce que la mesure de suspension en litige s'analyserait comme une mesure de police prise en application de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique et serait entachée d'illégalité dès lors qu'elle ne serait ni justifiée, ni nécessaire, ni proportionnée est inopérant et ne peut être accueilli. 12. En huitième lieu, la circonstance que les dispositions de la loi du 5 août 2021 font peser sur les personnes mentionnées au I de son article 12 une obligation vaccinale qui n'est pas imposée à d'autres personnes, constitue, compte tenu des missions des établissements de santé et de la vulnérabilité des patients qui y sont admis, une différence de traitement en rapport avec cette différence de situation, qui n'est pas disproportionnée au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi. Ainsi, ces dispositions, bien qu'elles instaurent des situations différentes entre les personnels vaccinés et non vaccinés, ne créent aucune discrimination proscrite par les principes généraux du droit de l'Union européenne ou, en tout état de cause, par les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'égalité, des articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des stipulations combinées des articles 14 et 1er du protocole n° 12 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce que la décision en litige constituerait une discrimination en méconnaissance des stipulations combinées des articles 14 et 1er du protocole n° 12 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne doit également être écarté. 13. En neuvième lieu, il résulte de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 que l'employeur ne saurait avoir accès à aucune autre donnée de santé que celles concernant la vaccination des agents contre le covid-19 et qu'il est tenu de conserver ces données de manière sécurisée. Par ailleurs, l'article 2-3 du décret du 1er juin 2021 dans sa rédaction issue du décret du 7 août 2021, applicable au contrôle de l'obligation vaccinale en vertu de son article 49-1, énumère limitativement les informations auxquelles les personnes et services autorisés à contrôler les justificatifs ont accès. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaitrait le secret médical protégé par l'article L. 1110-4 du code de la santé publique doit être écarté. 14. En dixième lieu, aux termes de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi (…) ». 15. Les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation conditionnelle de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament qui procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées et certifiées. D'autre part, si la requérante fait valoir que la limitation des possibilités de contre-indications individuelles porterait une atteinte potentielle au droit à la vie compte tenu des risques révélés par les données de pharmacovigilance, de tels éléments ne sont pas de nature à caractériser un danger de cette nature. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 16. En onzième lieu, les stipulations de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont pour objet et pour but de protéger les ressortissants des Etats signataires contre les atteintes arbitraires à la liberté et à la sûreté. Elles déterminent les cas où une détention ou une arrestation sont permises ainsi que les droits des personnes détenues ou arrêtées. Une obligation vaccinale n'entre pas dans le champ d'application de ces stipulations. Par voie de conséquence, le moyen tiré de la méconnaissance de cet article ne peut qu'être écarté comme inopérant. 17. En douzième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ». Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter. 18. La mesure de suspension de fonctions de Mme A..., assortie d'une interruption du versement de sa rémunération, a pour objet d'inciter les personnels à respecter l'obligation vaccinale, ce qui concourt à l'objectif, poursuivi par le législateur, d'améliorer la couverture vaccinale des personnels des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, dans l'intérêt des personnes vulnérables pris en charge dans ces établissements et de la lutte contre la propagation de l'épidémie. En outre, la loi a prévu que cette mesure n'a pas d'incidence directe sur la relation de travail entre l'agent et son employeur, ni sur les droits à la protection sociale. Elle est précédée d'une information qui met l'agent en mesure de faire valoir ses droits et ne peut entrer en vigueur pendant que l'agent est en congé. Enfin, elle présente un caractère temporaire dès lors que la loi a prévu, d'une part, que l'interdiction d'exercer et, par suite, la mesure de suspension assortie d'une interruption du versement de la rémunération sont levées dès que l'agent satisfait à l'obligation vaccinale ou justifie qu'il n'y est pas soumis et, d'autre part, que l'obligation vaccinale peut être suspendue par décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques. Il s'ensuit que la suspension des fonctions, assortie d'une interruption de la rémunération, prévue par la loi du 5 août 2021, doit être considérée comme étant justifiée par la nécessité de la protection de la santé publique et, compte tenu en particulier des garanties et limites dont elle est entourée, ne peut être regardée comme une mesure portant une d'atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 19. En dernier lieu, si Mme A... soutient que la décision de suspension attaquée, prise sur le fondement de la loi du 5 août 2021, porte atteinte au droit à la santé énoncé à l'article 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, ainsi qu'aux principes à valeur constitutionnelle de continuité du service public hospitalier, de respect de l'intégrité physique et du corps humain et, enfin, de précaution, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur de tels moyens relatifs à la constitutionnalité de dispositions législatives, hormis dans le cas où par un mémoire distinct il serait saisi d'une demande tendant à la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Par suite, eu égard à l'office du juge, les moyens tirés de l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 sont irrecevables et doivent être écartés. 20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A... ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction, doivent être rejetées. Sur les frais du litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le CHU de Nantes, qui n'est pas la partie perdante dans le présent litige, soit condamné à verser à Mme A... la somme que cette dernière demande en application de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... A... et au centre hospitalier universitaire de Nantes. Délibéré après l'audience du 18 juin 2026, à laquelle siégeaient : Mme Béria-Guillaumie, présidente, Mme Gibson-Théry, première conseillère, Mme Baufumé, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 août 2026. La rapporteure, Baufumé La présidente M. Béria-Guillaumie La greffière, B. Gautier La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier,