Tribunal administratif de Lille, 6ème Chambre, 30 juillet 2026, 2311202

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 décembre 2023 et 11 décembre 2024, l'association de valorisation et d'amélioration de la politique sociale des entreprises de la vallée de la Lys (AVAL), représentée par Me Delattre, demande au tribunal : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 27 juillet 2023 par laquelle la caisse d'allocations familiales (CAF) du Nord lui a notifié un indu de prestation de service unique d'un montant de 29 983,33 euros au titre de l'année 2021, où à titre subsidiaire de limiter son montant à 25 600,49 euros ; 2°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Nord une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire dès lors que la CAF ne l'a pas mise en mesure de comprendre, lors de la procédure contradictoire, les motifs pour lesquels elle envisageait de prendre sa décision ; en particulier elle n'a été informée de la méthode de calcul pour évaluer les heures de présence des enfants pour l'exercice 2021 que dans le rapport définitif notifié avec la décision attaquée ; - les constats de non-conformité de son règlement de fonctionnement reposent sur des appréciations subjectives de la caisse d'allocations familiales qu'elle n'est pas tenue de mettre en œuvre en sa qualité de gestionnaire ; elle n'a pas méconnu son obligation de transmission de son règlement de fonctionnement ; - l'évaluation par la CAF des heures de présence des enfants et des heures facturées n'est pas justifiée et est erronée ; - la CAF ne justifie pas son abattement de 4 220,43 euros sur sa dotation aux amortissements ; - en prenant en compte en compte le chiffre de 61 055 heures de présence des enfants retenu par la CAF, l'indu au titre de 2021 s'élève à 25 600,49 euros et non à 29 983,33 euros ; - cet indu est à l'origine d'importante difficultés économiques mettant en cause la pérennité de la crèche ; - le service de contrôle de la CAF lui a demandé de faire une fausse déclaration des heures de présence des enfants pour son exercice 2022. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2024, la caisse d'allocation du Nord conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité sociale ; - l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon, - et les conclusions de M. Vandenberghe, rapporteur public.

Considérant ce qui suit

: L'association AVAL gère une crèche dénommée « Oh comme 3 Pommes », située sur la commune de Wervicq-Sud (Nord). Elle bénéficie pour le fonctionnement de cet établissement, d'une subvention dénommée « prestation de service unique » (PSU), versée par la caisse d'allocations familiales (CAF) du Nord dans le cadre d'une convention d'objectifs et de financement signée le 8 février 2021. Elle a fait l'objet les 28 février et 31 mars 2023 d'un contrôle, par les services de la CAF, de son activité au titre de l'exercice 2021. A l'issue, la CAF du Nord a, par une décision du 27 juillet 2023, mis à la charge de l'association AVAL un indu de PSU d'un montant total de 29 983,33 euros. Après avoir effectué sans succès le 27 septembre 2023, un recours gracieux, l'association AVAL demande au tribunal l'annulation de la décision du 27 juillet 2023. Sur le cadre juridique du litige : Aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : « La caisse nationale des allocations familiales a pour rôle : / (…) 2°) De gérer un fonds d'action sanitaire et sociale dans le cadre d'un programme fixé par arrêté ministériel (…) ». Aux termes de l'article L. 263-1 du même code : « Les caisses d'allocations familiales exercent une action sanitaire et sociale en faveur de leurs ressortissants et des familles de ceux-ci dans le cadre du programme mentionné au 2° de l'article L. 223-1 ». Aux termes de l'article R. 262-8 de ce code, applicable à l'action sociale des caisses d'allocations familiales en vertu de l'article R. 263-2 du même code : « Les caisses (…) peuvent accorder des prêts ou des subventions à des œuvres ou institutions sanitaires et sociales qui rentrent dans les catégories définies par les programmes ». Aux termes de l'article 4 de l'arrêté ministériel du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales, pris pour l'application des dispositions précitées des articles L. 223-1 et L. 263-1 : « Les caisses mènent une action sociale territorialisée et partenariale (…) Elles veillent à une répartition territoriale équilibrée des équipements et des services et à la qualité de l'offre en ce domaine, à la coordination avec les autres dispositifs locaux et à l'adaptation de leurs actions à l'évolution des besoins sur leur territoire d'intervention ». En vertu de l'article 5 du même arrêté, les caisses d'allocations familiales interviennent notamment « par le soutien à des services et équipements sociaux ». Afin de faciliter l'accès des familles, notamment les plus modestes, aux services de garde d'enfants, la caisse nationale des allocations familiales a, dans le cadre de sa mission d'action sanitaire et sociale, mis en place une subvention au fonctionnement des établissements et services d'accueil de jeunes enfants, dénommée « prestation de service unique », dont les conditions d'octroi ont été définies, en dernier lieu, par une circulaire du 26 mars 2014. Cette subvention est versée par les caisses d'allocations familiales, sous réserve de leur pouvoir d'appréciation, aux personnes morales de droit public ou privé qui assurent la gestion de tels établissements ou services, ont conclu avec les caisses une « convention d'objectifs et de financement » et respectent les conditions, notamment de tarification de leurs prestations, fixées par la lettre-circulaire. Elle est calculée sur la base du coût de revient horaire des prestations effectivement offertes, dans la limite d'un plafond fixé par la caisse nationale, après déduction des participations des familles, est versée par acomptes selon la périodicité prévue par la convention et fait l'objet d'un ajustement sur la base des pièces justificatives présentées au cours de l'année suivante. Elle ne constitue pas, même si son montant dépend des services rendus aux enfants et des ressources dont disposent leurs parents, un droit conféré par les législations et réglementations de sécurité sociale, au sens du deuxième alinéa de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale Sur les conclusions à fin d'annulation : En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration :« Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) /4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…) ». D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration :« Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. /L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Si les décisions accordant une subvention publique à une personne morale constituent des décisions individuelles créatrices de droit, ce n'est que dans la mesure où les conditions dont elles sont assorties, qu'elles soient fixées par des normes générales et impersonnelles, ou propres à la décision d'attribution, sont respectées par leur bénéficiaire. Quand ces conditions ne sont pas respectées, la réfaction de la subvention peut intervenir sans condition de délai. En vertu des dispositions combinées des articles L. 122-1et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration qui envisage de procéder au retrait de la subvention, en exigeant son remboursement, pour ce motif doit mettre son bénéficiaire, y compris lorsqu'il s'agit d'une collectivité publique, en mesure de présenter ses observations. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite du contrôle diligenté par la CAF du Nord, l'association AVAL a reçu une lettre d'observations datée du 3 avril 2023, à laquelle était joint le rapport de contrôle provisoire, l'informant d'une non-conformité des règles d'action sociale et des données déclarées par l'association pour le calcul de la PSU et de l'existence à ce titre d'un indu de 28 925,83 euros. Elle était invitée à communiquer dans le délai d'un mois ses observations, ce qu'elle a fait par un courrier du 26 avril 2023. Par une décision du 27 juillet 2023, la CAF a mis à la charge de l'association un indu de de 29 983,33 euros et transmis le rapport de contrôle définitif. Si la requérante soutient que lors de cette procédure contradictoire, elle n'a pas été en mesure de comprendre les motifs des différents constats, ceux-ci sont détaillés dans le rapport de contrôle provisoire qui comprend un tableau, avec une première colonne qui explique les constats relevés par la CAF et les colonnes suivantes qui détaillent pour chacun de ces constats, des recommandations ou des actions à mettre en œuvre, avec une échéance. Concernant les heures de présence, il ressort de la convention conclue avec la CAF et des différents textes publiés sur son site auxquels la convention renvoie, que son volume sert à calculer le prix de revient de la crèche, correspondant au total des charges de l'établissement divisé par le nombre d'heures de présence des enfants. La PSU par heure est ainsi égale à 66 % de ce prix de revient dans la limite des différents plafonds déterminés par la CAF. Ces plafonds varient d'une part, en fonction des prestations délivrées par l'établissement (fourniture ou non des couches et des repas), et d'autre part, du taux de facturation, indicateur servant à évaluer l'écart entre la présence des enfants et la facturation aux familles effectuée par la crèche, calculé par la formule suivante : (heures de facturation / heures de présence) x 100. Pour les crèches qui fournissent les repas et les couches comme celle gérée par l'association requérante, les prix plafonds par heure sont pour l'année 2021 fixés à 8,67 euros pour un taux de facturation de moins de 107 %, 8,02 euros pour un taux de facturation entre 107 et 117 % et 7,42 euros pour un taux de facturation supérieur à 117 %. En l'espèce, le service de contrôle de la CAF a relevé, dans son rapport provisoire, que si l'association a déclaré le chiffre de 61 055 heures lui permettant, combiné avec les heures facturées déclarées, d'arriver à un taux de facturation inférieur à 107 %, soit le plus favorable pour calculer le montant de la PSU, elle n'a pas été en mesure de préciser les heures d'arrivée et de sortie des enfants. Il ressort de ce même rapport, que ne pouvant justifier du nombre d'heures de présence pour l'année 2021, la CAF l'a fixé unilatéralement, en calculant le nombre minimum d'heures de présence de façon à faire basculer son taux de facturation dans la catégorie intermédiaire correspondant aux taux compris entre plus de 107 % et 117 %. En se fondant sur un total de 64 870 heures facturées et un taux de facturation de 107,01%, elle a ainsi obtenu 60 620 heures de présence ((64 870 /107,01) x 100). Par ailleurs, l'association fait valoir ne pas comprendre pour quelle raison la CAF lui a appliqué ce taux de 107,1 % fixant ainsi son prix plafond par heure à 8,02 euros, alors que le rapport de contrôle provisoire indique qu'en cas d'impossibilité pour le gestionnaire de justifier des heures de présence, le calcul de la PSU doit être effectué en retenant un taux de facturation supérieur à 117 %. Toutefois, il ressort de ce qui a été précédemment exposé que ce taux de 107,01 %, doit être compris comme une décision favorable de la CAF envers la requérante, qui a choisi de ne pas retenir le prix plafond par heure le plus faible de 7,42 euros correspondant au taux de facturation de plus de 117 % envisagé initialement, alors même qu'elle ne disposait pas de système pour s'assurer des heures de présence effectives des enfants. Ces différents éléments techniques et explications figurant dans le rapport de la CAF sont suffisamment précis pour que la requérante, qui bénéfice depuis plusieurs années de la PSU, puisse comprendre les motifs de la CAF et ait été en mesure de les contester. Par suite, le moyen tiré du défaut du contradictoire doit être écarté. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'association a modifié le règlement de fonctionnement de la crèche qui avait été validé par la CAF lors de la signature de la convention d'objectifs et de financement du 8 février 2021 sans en avoir informé cette dernière. Ce n'est que lors du contrôle réalisé en février et mars 2023 que la CAF a eu connaissance de la version actualisée du règlement de fonctionnement, en méconnaissance des engagements de la requérante figurant à l'article 4 de la convention. Lors du contrôle, la CAF a estimé que le contenu de ce nouveau règlement méconnaitrait les stipulations de la convention ou la circulaire du 26 mars 2014 auquel son article 4 renvoie, notamment les points relatifs à l'existence d'une période dans la journée où les enfants ne peuvent ni entrer, ni sortir, à l'accueil occasionnel d'enfant, à la nature des avis d'imposition des usagers à transmettre et à l'ajout de la mention « horloge », à la phrase « Toute demi-heure commencée sera due ». Toutefois, il ressort aussi des pièces du dossier que la CAF n'a tiré aucune conclusion de ces manquements, l'indu mis à la charge de la requérante ayant pour seul fondement la rectification qu'elle a effectuée lors de son contrôle, des données que l'association avait déclarées pour le calcul de sa PSU. Ainsi, le moyen tiré de ce qu'aucune disposition ne permet à la CAF de remettre en cause la conformité du règlement de fonctionnement de la crèche est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. En troisième lieu, la requérante ne conteste pas ne pas être en mesure de justifier les 61 055 heures de présence des enfants à la crèche qu'elle avait déclarées pour l'année 2021, en méconnaissance de l'article 3 de la convention de subvention. Dans ces circonstances, en l'absence de tout système de relevé d'heures, la CAF a pu légalement les évaluer à 60 620 heures selon les modalités exposées au point 6. La requérante ne peut utilement faire valoir que la CAF aurait dû lui appliquer un taux de facturation supérieur à 117 %, qui est en principe le taux retenu lorsque les heures de présence des enfants ne sont pas vérifiables, ce taux lui étant encore plus défavorable. En outre, il ressort des pièces du dossier que les heures facturées, qui sont calculées à partir des contrats d'accueil souscrits par les familles auprès de la crèche, se sont élevés à un total de 64 870 heures, une fois déduit aux 64 917 heures déclarées par l'association 47 heures correspondant à l'accueil d'un enfant de plus quatre ans non éligible à la PSU. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'évaluation par la CAF des heures de présence des enfants et des heures facturées ne serait pas justifiée et serait erronée doit être écarté. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, la réduction de la dotation aux amortissements du budget de l'exercice 2021 de la crèche au montant de 71 910,34 euros a été justifiée, lors des opérations de contrôle, par la circonstance que le montant de 76 130,77 euros porté en comptabilité comprenait aussi une partie des constructions rattachées à l'activité de gestion locative de l'association. Cette dernière qui n'avait pas contesté cette modification lors de l'expertise contradictoire n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause cette appréciation dans le cadre de la présente instance. En cinquième lieu, au regard des charges de la crèche pour 2021 d'un total de 691 517,33 euros pour 60 620 heures de présence des enfants, son prix de revient, correspondant au total des charges de l'établissement divisé par le nombre d'heures de présence des enfants, s'élève à 11,41 euros par heure. Ainsi, il convient au regard des motifs exposé au point 6, de retenir le plafond de 8,02 euros applicable pour une crèche fournissant les repas et les couches et ayant un taux de facturation compris entre plus de 107 et 117 %, soit une PSU par heure de 5,2932 euros (8,02 x 0,66). Par ailleurs, les autres éléments qui ressortent du rapport de contrôle ne sont pas contestés par l'association. Compte tenu des 64 870 heures facturées, du montant correspondant à la participation des usagers de 152 287,83 euros, du taux de 99 % des heures relevant du régime général, des montants de 1 194, 78 euros au titre des « heures de concertation » et de 1 321,74 euros pour le « bonus handicap », le montant de la PSU auquel l'association avait droit pour 2021 est de 191 687,75 euros (0,99 x (64 870 x 5,2932 - 152 287,83) + 1 194,78 + 1 321,74). L'association ayant reçu la somme de 221 671,08 euros de PSU, la CAF a pu légalement constater l'existence d'un indu d'un montant de 29 983,33 euros. En sixième lieu, si l'association requérante fait valoir que l'indu qui lui a été notifié par la CAF est à l'origine de difficultés économiques mettant en cause la pérennité de sa crèche, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. En dernier lieu, ainsi qu'il a été exposé précédemment, l'association a reconnu lors du contrôle ne pas relever les horaires d'admission et de sortie des enfants, de sorte qu'il n'est pas possible d'établir leurs heures de présence et qu'en conséquence la CAF l'a évalué unilatéralement à 60 620 heures pour 2021 selon les modalités exposées au point 6. Ce contrôle ayant été réalisé en 2023, la CAF a pu légitimement en conclure que cette même impossibilité de déterminer les heures de présence réelle des enfants se poserait pour 2022 et dans ces circonstances, demander à l'association de déclarer le même chiffre que celui retenu en 2021 pour les mêmes raisons. En tout de cause, cette demande de la CAF pour l'année 2022 est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association AVAL doivent être rejetées Sur les conclusions à fin de réformation : Eu égard à ce qui a été dit précédemment sur le bien-fondé des modalités de calcul retenues par la CAF, les conclusions subsidiaires de l'association AVAL tendant à réduire l'indu notifié par la CAF ne peuvent pas être accueillies. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'association AVAL doit être rejetée, y compris les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'association AVAL est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association de valorisation et d'amélioration de la politique sociale des entreprises de la vallée de la Lys (AVAL) et à la caisse d'allocations familiales du Nord. Délibéré après l'audience du 1er juillet 2026, à laquelle siégeaient : M. Cotte, président, M. Goujon, conseiller, Mme Le Cloirec, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juillet 2026. Le rapporteur, signé J.-R. Goujon Le président, signé O. Cotte La greffière, signé C. Lejeune La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière,