Tribunal administratif de Montpellier, 4ème Chambre, 18 juin 2026, 1904659

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire enregistrés le 1er septembre 2019 et le 12 octobre 2021, M. C... B..., représenté par Me Dillenschneider, demande au tribunal : 1°) d'annuler la convention opérationnelle signée entre l'établissement public foncier d'Occitanie, Sète Agglopôle Méditerranée et la commune de Bouzigues pour une mission d'acquisitions foncières sur le secteur dit D... » à Bouzigues ; 2°) subsidiairement, de suspendre les effets de cette convention en attendant que le conseil municipal de Bouzigues et le conseil communautaire de l'agglomération habilitent régulièrement le maire de Bouzigues et le président de l'agglomération à signer la convention ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'établissement public foncier d'Occitanie, de Sète Agglopôle Méditerranée et de la commune de Bouzigues une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il justifie d'un intérêt lésé en sa qualité de propriétaire de la parcelle principale du secteur D... » car la convention prévoit l'acquisition de sa parcelle à un prix inférieur à sa valeur ; - il a intérêt à agir en qualité de contribuable local car la commune s'est engagée à racheter l'ensemble des biens acquis par l'établissement public foncier alors que l'intérêt de l'opération est contestable ; - la délibération habilitant le maire de la commune à signer la convention méconnaît le droit des conseillers municipaux à être informés des affaires de la commune tel que prévu par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération du conseil communautaire a méconnu les dispositions relatives à l'information préalable des conseillers fixées par les articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales ; - l'incompétence du maire et du président de l'agglomération justifie l'annulation de la convention ou, à tout le moins, un sursis à exécution dans l'attente d'une régularisation et le moyen est opérant puisqu'il s'agit d'un vice de forme qui affecte un acte détachable du contrat ; - le projet visé par la convention est illégal car il méconnaît l'emplacement réservé n° 14 institué par le plan local d'urbanisme ; ce moyen est opérant car l'établissement public foncier est soumis à des contraintes d'affectation moins fortes que celles qui lui sont imposées et a des opportunités économiques plus importantes que celles qu'il peut espérer ; - la convention est irrégulière car la commune ne justifie pas d'un projet réel et l'établissement public foncier agit en dehors de son champ de compétence tel que défini par l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme ; ce moyen est opérant car des investissements publics vont être réalisés en vain et il s'agit d'un vice suffisamment grave pour être relevé d'office ; - Sète Agglopôle Méditerranée intervient de façon irrégulière car l'accord-cadre avec l'établissement public foncier ne prévoit pas d'intervention sur la commune de Bouzigues, le projet méconnait le plan local d'urbanisme de la commune et les objectifs du plan local de l'habitat, qui n'était d'ailleurs pas alors en vigueur, ne justifient pas une telle opération ; ce moyen est opérant car des investissements publics vont être réalisés en vain et il s'agit d'un vice justifiant l'annulation de la convention ; - l'opération prévue est disproportionnée au regard des besoins en logements tels qu'exprimés par le plan local d'urbanisme et le plan local de l'habitat ; ce moyen est opérant car des investissements publics vont être réalisés pour un projet inutile ; - le coût prévisionnel de la convention est entaché d'une erreur d'appréciation car la valeur de sa parcelle est supérieure à celui-ci et cela lèse son intérêt de contribuable et de propriétaire ; - la convention méconnaît l'initiative privée car un opérateur privé peut mener à bien le projet souhaité par la commune et la convention porte atteinte au droit de propriété et est entachée d'un détournement de procédure car son objet est de faire obstacle à la promesse conclue pour la vente de son terrain ; ce moyen est opérant car l'initiative privée aurait un coût moins important pour la commune et la convention le prive de ses droits de propriétaire. Par un mémoire enregistré le 20 mai 2020 la commune de Bouzigues et Sète Agglopôle Méditerranée, représentées par la Scp SVA, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros à leur verser chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - M. B... n'a pas intérêt à agir car la convention n'implique pas l'acquisition de sa parcelle et le montant prévisionnel de l'engagement financier ne conditionne pas l'éventuel prix d'acquisition de sa parcelle ; - les moyens soulevés par M. B... sont inopérants car sans lien avec l'intérêt financier et le droit de propriété dont il se prévaut ; - l'organisation du conseil municipal n'est pas soumise aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et aucun conseiller municipal ne s'est plaint d'un défaut d'information ; - la convocation au conseil communautaire s'est faite conformément aux dispositions des articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales ; - l'objet large de la convention n'est pas incompatible avec le plan local d'urbanisme et ce dernier pourra le cas échéant être mis en conformité avec l'opération sur le fondement de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme ; - l'établissement public foncier n'agit pas en dehors de ses compétences car la commune développe un projet portant sur la réalisation de logements sociaux ; - Sète Agglopôle Méditerranée pouvait intervenir car son champ d'action n'est pas limité par la convention cadre conclue avec l'établissement public foncier en 2015, la convention entre dans ses compétences définies à l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, le projet ne méconnaît ni le plan local d'urbanisme ni le plan local de l'habitat dont les objectifs peuvent en tout état de cause être dépassés ; - les objectifs du plan local de l'habitat ne constituent pas une limite et le projet n'est pas disproportionné ; - l'engagement financier prévisionnel ne préjuge pas du montant total investi et la convention n'est pas irrégulière du seul fait que la parcelle de M. B... aurait une valeur supérieure à cet engagement ; - il n'y a pas d'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie car le projet poursuivi répond à l'intérêt général ; - la convention ne porte pas atteinte, en elle-même, au droit de propriété de M. B... ; - la seule circonstance qu'une promesse de vente ait été conclue dans le périmètre concerné par la convention ne caractérise pas un détournement de procédure. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lesimple, première conseillère, - les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public, - les observations de Me Dillenschneider, représentant M. B... ainsi que celles de Me Rigeade, représentant la commune de Bouzigues et Sète Agglopôle Méditerranée.

Considérant ce qui suit

: 1. M. B..., propriétaire de la parcelle cadastrée section AA n° 181 dans la commune de Bouzigues, située au lieu-dit « La Pyramide », demande l'annulation de la convention opérationnelle signée le 1er juillet 2019 entre l'établissement public foncier d'Occitanie, Sète Agglopôle Méditerranée (SAM) et la commune de Bouzigues pour une mission d'acquisitions foncières sur le secteur dit D... » à Bouzigues. 2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». 4. La convocation au conseil municipal de la commune de Bouzigues du 28 mars 2019 lors duquel fut approuvée la convention opérationnelle en litige, comportait une note explicative précisant la nature du projet, sa localisation, le montant de l'engagement financier prévisionnel, les modalités d'acquisitions foncières, la durée de la convention et les obligations pesant sur la commune de Bouzigues. Si M. B... produit deux attestations de conseillers municipaux en vertu desquelles ladite convention n'aurait pas été transmise aux conseillers municipaux préalablement au vote, il n'est pas fait état d'une demande d'information qui n'aurait pas été satisfaite alors que les informations contenues dans la note explicative renseignaient de façon précise les conseillers municipaux sur la teneur de la convention. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur (…) ». Cet article est applicable aux communautés d'agglomération par renvoi opéré par l'article L. 5211-1 de ce code. 6. Il résulte de l'instruction que le dossier de la séance du conseil communautaire du 21 mars 2019, qui a donné lieu à l'approbation par le conseil de Sète Agglopôle Méditerranée de la présente convention, comportait un projet de délibération, valant note explicative de synthèse et le projet de convention opérationnelle transmis dans son intégralité. Alors que la convocation est datée du 14 mars 2019 et qu'il n'est pas allégué que ce dossier aurait été tardivement transmis, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 7. Le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Bouzigues et du président de la communauté d'agglomération pour signer la convention en litige doit donc être écarté. 8. En troisième lieu, il est constant que le plan local d'urbanisme de la commune de Bouzigues comprend un emplacement réservé n° 14, qui englobe la parcelle du requérant et correspond au secteur dit D... », destiné à la création d'un espace public et d'une résidence pour séniors. 9. D'une part, le fait que la convention en litige fasse état d'un projet comprenant du logement, dont une part minimale de logements sociaux, et des espaces publics, ne permet pas de conclure qu'il serait nécessairement incompatible avec l'emplacement réservé au plan local d'urbanisme. D'autre part, cet emplacement réservé n'implique pas pour la commune une obligation de réaliser le projet renseigné au plan local d'urbanisme et la commune peut, en tout état de cause, modifier ou mettre en conformité son document d'urbanisme avec un projet d'aménagement. Dès lors, à supposer que le moyen tiré de l'incompatibilité de la convention avec le plan local d'urbanisme puisse effectivement être en lien avec les intérêts lésés dont se prévaut M. B... en sa qualité de propriétaire et de contribuable local, un tel moyen doit être écarté. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme : « Dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'Etat peut créer des établissements publics fonciers. (…) Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable, la lutte contre l'étalement urbain et la limitation de l'artificialisation des sols. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. (…) Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. (…) Ils sont compétents pour constituer des réserves foncières. Les biens acquis par les établissements publics fonciers ont vocation à être cédés ou à faire l'objet d'un bail. Les établissements publics fonciers peuvent appuyer les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d'observation foncière, notamment dans le cadre des observatoires de l'habitat et du foncier prévus au III de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation. L'action des établissements publics fonciers pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d'un autre établissement public s'inscrit dans le cadre de conventions ». L'article L. 301-1 du même code prévoit : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations ». 11. La seule circonstance que la commune de Bouzigues ne soit pas obligée, par des dispositions législatives, à réaliser un minimum de logements sociaux sur son territoire ne permet pas de conclure que l'établissement public foncier agirait en l'espèce en dehors de son champ de compétence. Alors que la convention en litige prévoit que l'établissement public foncier pourra apporter une aide financière à la commune pour la réalisation d'études pré-opérationnelles préalables et sera en charge de l'acquisition du foncier en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement comprenant du logement dont une part minimale de logements sociaux, c'est sans méconnaître les dispositions précitées que la convention a pu être conclue. 12. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : « I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : (…) 1° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; (…) 3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ; (…) ». 13. La seule circonstance que le programme local de l'habitat valable pour la période 2019-2024, adopté à l'occasion du même conseil communautaire que celui approuvant la convention en litige, ne soit pas encore exécutoire ne suffit pas à écarter la compétence de Sète Agglopôle Méditerranée pour intervenir dans un projet d'aménagement prévoyant la réalisation de logements sociaux. Également, le fait que le projet en litige puisse conduire à un dépassement des objectifs fixés par ce programme, circonstance au demeurant non établie en l'état du projet, ne permet pas de conclure que l'intervention de la communauté d'agglomération serait irrégulière. 14. D'autre part, si la convention-cadre conclue en 2015 entre l'établissement public foncier et la communauté d'agglomération, qui définit les conditions de collaboration des deux établissements, ne prévoit pas d'intervention sur le territoire de la commune de Bouzigues, cette convention prévoit que des conventions tripartites pourront ultérieurement être conclues avec des communes du territoire, comme c'est le cas en l'espèce, et être intégrées ultérieurement à la convention cadre. 15. Enfin, au vu des éléments exposés au point 9 du présent jugement, et alors que la commune est également partie à la convention, c'est sans méconnaître la compétence communale que Sète Agglopôle Méditerranée a pu s'investir dans le projet en litige. 16. Il résulte des éléments développés aux points 12 à 15 du présent jugement que le moyen tiré de l'illégalité de l'intervention de la communauté d'agglomération doit être écarté. 17. En sixième lieu, si M. B... se prévaut de ce que le projet serait disproportionné au regard des objectifs de création de logements prévus par le plan local d'urbanisme, il ne l'établit pas alors que les caractéristiques du projet ne sont pas finalisées. Quoi qu'il en soit, si le plan local d'urbanisme a émis des prévisions de créations de logements dans la commune, M. B... ne démontre pas que celles-ci auraient été effectivement réalisées et que le besoin de logements, notamment sociaux, serait entièrement satisfait. De la même manière, la circonstance, à la supposer établie, que le projet envisagé par la convention en litige dépasse les objectifs fixés par le programme local de l'habitat sur le seul territoire de la commune de Bouzigues ne permet pas de conclure à la disproportion dudit projet dans la mesure où il n'est pas contesté qu'un besoin existe sur la commune, et les communes limitrophes également concernées par le programme local de l'habitat. Dès lors, le moyen tiré de la disproportion du projet doit être écarté. 18. En septième lieu, si le requérant souligne que sa parcelle vaudrait plus de 3 000 000 euros alors que la convention a fixé un engagement prévisionnel financier de 2 400 000 euros, cela ne suffit pas à conclure à son irrégularité. En effet, il est expressément prévu dans la convention qu'en cas d'impossibilité de procéder aux acquisitions au regard des crédits disponibles, la commune et l'établissement public de coopération intercommunale devraient en être informés et, si besoin, l'engagement financier pourra être augmenté par voie d'avenant. L'engagement prévisionnel a donc pour seul objet de définir une enveloppe prévisionnelle pour l'action de l'établissement public foncier sans néanmoins contraindre aucune des parties à la convention. 19. En huitième lieu, le fait qu'un promoteur privé puisse réaliser l'opération d'aménagement souhaitée par la commune ne rend pas irrégulière son intervention alors qu'elle agit dans le cadre de ses compétences et dans l'intérêt communal afin de satisfaire un besoin de logements sociaux sur son territoire et de créer des espaces publics permettant de conserver un accès à l'étang bordant la commune pour ses habitants. 20. En neuvième lieu, M. B... établit qu'une promesse de vente a été conclue pour son terrain puisqu'une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée à la commune le 5 novembre 2018. Toutefois, la convention ne fait pas obstacle à la vente par M. B... de son terrain ni à la délivrance d'un permis de construire puisque les dispositions de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, qui permettent de surseoir à statuer sur une telle demande lorsque le projet est susceptible de compromettre ou rendre plus onéreux un projet porté par la personne publique, requiert un état d'avancement de celui-ci, qui ne peut être regardé comme suffisant en l'espèce par la seule signature de la convention en litige. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'atteinte à la propriété privée de M. B... doit, en tout état de cause, être écarté et alors que la commune établit une intention ancienne d'aménagement du secteur D... », la seule circonstance que M. B... ait récemment conclu une promesse de vente ne permet pas d'établir que la convention aurait pour seul objet de faire obstacle à cette vente et serait entachée, de ce fait, d'un détournement de procédure. 21. Par voie de conséquence de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir en litige, il y a lieu de rejeter la requête de M. B... tendant à l'annulation ou à la suspension de la convention tripartite conclue le 1er juillet 2019 entre la commune de Bouzigues, Sète Agglopôle Méditerranée et l'établissement public foncier d'Occitanie pour une mission d'acquisitions foncières sur le secteur dit D... » à Bouzigues. Sur les frais du litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la somme réclamée par M. B... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens soit mise à la charge solidaire de l'établissement public foncier d'Occitanie, de Sète Agglopôle Méditerranée et de la commune de Bouzigues, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 850 euros à verser à la commune de Bouzigues ainsi qu'une somme de 850 euros à verser à Sète Agglopôle Méditerranée sur le fondement de ces mêmes dispositions au titre des frais exposés par eux en défense et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera une somme de 850 euros à la commune de Bouzigues et une somme de 850 euros à Sète Agglopôle Méditerranée sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., à l'établissement public foncier d'Occitanie, Sète Agglopôle Méditerranée et la commune de Bouzigues. Délibéré après l'audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Eric Souteyrand, président, Mme Audrey Lesimple, première conseillère, M. Julien Jacob, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2026. La rapporteure, A. LesimpleLe président, E. Souteyrand La greffière, S. Lefaucheur La République mande et ordonne à la préfète de l'Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Montpellier, le 18 juin 2026 La greffière, S. Lefaucheur