Tribunal administratif de Bastia, 1ère Chambre, 17 juillet 2026, 2400591

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 mai 2024 et le 16 décembre 2025, Mme D... C..., M. E... F... et Mme A... F..., représentés par Me Muscatelli, demandent au tribunal : 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Borgo du 19 mars 2024, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 11 en zone agricole (As) et qu'elle institue l'emplacement réservé n° 10 ; 2°) d'enjoindre à la commune de Borgo : - de délibérer sans délai à nouveau sur le classement par le plan local d'urbanisme des parcelles cadastrées section AP nos 294 et 295 ; - de supprimer l'emplacement réservé n° 10 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Borgo la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le classement de la parcelle cadastrée section AP n° 11 en zone agricole (As) du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle est bâtie, insérée dans le centre urbain du territoire communal, dénuée de potentiel agronomique et représente les caractéristiques d'une « dent-creuse », dont les auteurs du plan local d'urbanisme en litige souhaitent ouvrir en priorité à l'urbanisation ; - l'emplacement réservé n° 10 qui grève une partie de leur parcelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; l'ouverture supplémentaire d'une liaison entre la route territoriale (RT) 11 et l'axe ferroviaire est dénuée de toute utilité puisqu'il existe déjà des accès à la fois piétons et routiers qui desservent la gare ; l'emplacement choisi se situe à 400 mètres de l'arrêt de train. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2025, la commune de Borgo conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 20 novembre 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 janvier 2026. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Samson ; - les conclusions de M. Martin, rapporteur public ; - et les observations de Me Muscatelli, représentant Mme D... C..., M. E... F... et Mme A... F..., et Me Lelièvre, représentant la commune de Borgo.

Considérant ce qui suit

: 1. Par une délibération du 19 mars 2024, le conseil municipal de la commune de Borgo a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) du territoire communal. Son règlement graphique classe la parcelle cadastrée section AP n° 11 en zone agricole (As) et institue l'emplacement réservé n° 10 sur une partie de ce terrain. Par la présente requête, Mme C... et M. et Mme F..., en leur qualités de propriétaires indivis de la parcelle cadastrée section AP n° 11, demandent au tribunal de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe leur parcelle en zone agricole (As) et qu'elle institue l'emplacement réservé n° 10. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». 3. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite « zone A », du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 4. D'autre part, le rapport de présentation du PLU en litige définit la zone As comme un « secteur agricole accueillant les espaces stratégiques agricoles en compatibilité avec le PADDUC », 5. Ce secteur Asa (As) institué par le PLU en litige, au sein des zones « A », correspond, ainsi que le précise le rapport de présentation, aux espaces stratégiques agricoles identifiés par le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) et délimités par celui-ci, suivant une cartographie rétablie par délibération n° 20/149 de l'Assemblée de Corse du 5 novembre 2020. En vertu des orientations réglementaires du livret IV du PADDUC, les espaces stratégiques agricoles sont régis par un principe général d'inconstructibilité qui n'admet que les occupations et utilisations des sols limitativement énumérées, au nombre desquelles ne figurent pas les constructions nouvelles à usage d'habitation et d'activités commerciales et de services, dépourvues de tout lien avec une exploitation agricole. Aux termes de son livre III relatif aux espaces stratégiques agricoles, ceux-ci « sont constitués par les espaces cultivables (moins de 15 % de pente) à potentialité agronomique, incluant les espaces pastoraux présentant les meilleures potentialités, ainsi que par les espaces cultivables et équipés ou en projet d'un équipement structurant d'irrigation… ». Le point I. E.1 du livret IV du PADDUC ajoute que « Les espaces stratégiques ont été identifiés selon les critères alternatifs suivants : Leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II.B.2 p.144 du présent livret) et leur potentiel agronomique ; ou leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II.B.2 p.144 du présent livret) et leur équipement par les infrastructures d'irrigation ou leur projet d'équipement structurant d'irrigation ». Après avoir rappelé cette définition des espaces stratégiques agricoles, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise qu'ils ont une fonction économique et sociale. 6. Il ressort des pièces du dossier, plus particulièrement du rapport de présentation du PLU en litige, que la parcelle cadastrée section AP n° 11, d'une surface importante de 19 892 m² et comportant une maison d'habitation, est située au cœur du secteur de « Revinco-Paterno », qualifié d'agglomération et décrit comme le « centre de vie principal de la commune », qui « s'inscrit en continuité de l'urbanisation dense de la commune de Lucciana » et qui « accueille les principes, et nombreux, équipements et services, commerces et activités de la commune autour du boulevard urbain ». En outre, si la commune de Borgo se prévaut de l'orientation n° 2 du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLU en cause, qui vise à « rechercher l'équilibre entre un développement urbain favorisant la mixité sociale, et une utilisation économe des paysages », en indiquant notamment parmi les enjeux poursuivis, celui de « promouvoir une urbanisation économe » et de « diminuer l'empreinte de l'urbanisation sur les milieux agricoles et naturels », « l'objectif étant de maîtriser l'étalement urbain à travers une gestion économe de l'espace », ce plan précise que pour y satisfaire, il convient de modérer la consommation et de regrouper le tissu bâti, en organisant « prioritairement le développement autour des pôles existants : organiser la densification, favoriser le renouvellement urbain par le comblement des « dents creuses » dans l'espace bâti du Village de Borgo en piémont et l'agglomération de Revinco (…) » structurée par le boulevard urbain. Eu égard à l'implantation de la parcelle des requérants, qui est bordée à l'Ouest par la RT n° 11 et entourée au Nord, à l'Est ainsi qu'au Sud, de parcelles comportant en majorité des constructions à usage d'habitats collectifs, celle-ci peut être qualifiée de « dent-creuse » au sens des indications susmentionnées du plan de présentation. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, son classement en zone agricole contrevient à la volonté de densifier l'espace bâti tel qu'identifié par les auteurs du PLU, en particulier en favorisant le comblement des « dents creuses » dans l'espace bâti, et ne peut être regardé, contrairement à ce que fait valoir la commune, comme visant à lutter contre l'étalement urbain. Par ailleurs, s'il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport d'expertise agricole établi en mai 2018 à la demande de Mme B... F... ainsi que du rapport de présentation, que la parcelle cadastrée section AP n° 11 présente un faible potentiel agronomique mais n'en est pas dépourvue, il ressort de ces mêmes pièces que cette parcelle ne peut être regardée comme étant incluse dans un « secteur agricole », ce qui fait obstacle à son identification en zone « As » compte tenu de ce qui a été rappelé au point 4. Dans ces conditions, le classement en zone agricole desdites parcelles ne peut davantage être justifié par l'objectif porté par le rapport de présentation du PLU en litige de « limiter la consommation d'espace et préserver l'équilibre entre les espaces urbanisés et grand paysage » et d'« encadrer la mutation, le renouvellement et la densification de certains tissus ». Enfin, la circonstance opposée aux observations portées par les intéressés lors de l'enquête publique, tirée de ce qu'une modification de classement des terrains recensés AOP Viticole, dont la parcelle AP n° 11 est concernée, ne peut s'opérer sans nouvel avis de la Commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CTPENAF), ce qui « remet[trait] en cause l'ensemble de la procédure », ne peut utilement fonder le classement en zone agricole (As) dudit terrain. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section AP n° 11 doit être accueilli. 7. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : « « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / (…) ». 8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l'aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 10. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont institué un emplacement réservé n° 10, destiné à « l'aménagement d'une liaison entre le boulevard urbain et la voie ferrée », d'une emprise de dix mètres et qui grève une partie de la parcelle cadastrée section AP n° 11 des requérants. Cet emplacement réservé a pour vocation de créer une liaison entre la RT n° 11, qui est l'un des deux axes routiers principaux passant par le territoire communal de Borgo, et l'axe ferroviaire, identifié comme étant le moyen de transport en commun principal de la commune. Si les requérants soutiennent que la création de cet axe est dépourvu d'utilité puisqu'il existe déjà deux voies, plus au nord, qui permettent de rejoindre depuis la RT n° 11 la voie ferrée et que l'emplacement choisi est éloigné de 400 mètres de la gare, ils ne critiquent toutefois pas utilement l'appréciation portée par les auteurs du PLU qui ont identifié un besoin supplémentaire de liaison afin, d'une part, d'alléger le trafic routier par des voies de circulations internes, ce qui peut inciter les usagers à se rendre à la gare à pied ou à vélo, d'autre part, d'encourager, dans une démarche de développement durable, la réduction de l'usage de la voiture et, enfin, de répondre à la nécessité d'ajouter une voie de desserte à la gare, qui se situe à proximité et dont il n'est pas sérieusement contesté qu'elle puisse contribuer à s'y rendre, les auteurs du PLU ayant en outre relevé que « C'est principalement l'axe ferroviaire qui assure les transports en communs. Outre les liaisons régionales, des liaisons périurbaines entre Bastia et Lucciana sont assurées. Cela permet à la gare de Borgo d'être desservie 17 fois par jour (5 fois le dimanche) ». Il s'ensuit que la commune justifie suffisamment du projet de réaliser cette nouvelle liaison. Ainsi et bien que le tracé du chemin projeté au titre de cet espace réservé ait vocation à empiéter sur la parcelle des requérants, l'institution, par les auteurs du plan, de l'emplacement réservé n° 10 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Ce moyen doit, dès lors, être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal de Borgo du 19 mars 2024, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 11 en zone agricole (As). Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : « En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation. / (…) ». 13. Ces dispositions font obligation à l'autorité compétente d'élaborer, dans le respect de l'autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d'urbanisme, de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l'annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l'article L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d'un plan local d'urbanisme ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d'un plan d'occupation des sols qui ne méconnaîtraient pas l'autorité de la chose jugée par ce même jugement d'annulation. 14. En revanche, les dispositions de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme n'ont pas pour effet de permettre à l'autorité compétente de s'affranchir, pour l'édiction de ces nouvelles dispositions, des règles qui régissent les procédures de révision, de modification ou de modification simplifiée du plan local d'urbanisme prévues, respectivement, par les articles L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du même code. Ainsi, lorsque l'exécution d'une décision juridictionnelle prononçant l'annulation partielle d'un plan local d'urbanisme implique nécessairement qu'une commune modifie le règlement de son plan local d'urbanisme dans un sens déterminé, il appartient à la commune de faire application, selon la nature et l'importance de la modification requise, de l'une de ces procédures, en se fondant le cas échéant, dans le respect de l'autorité de la chose jugée, sur certains actes de procédure accomplis pour l'adoption des dispositions censurées par le juge. 15. Le présent jugement implique qu'il soit enjoint à la commune de Borgo d'élaborer, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation qu'il prononce aux motifs énoncés au point 6, conformément à l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme C... et M. et Mme F..., qui ne sont pas la partie perdante, versent à la commune de Borgo la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Borgo la somme globale de 1 500 euros à verser aux requérants au titre des frais du litige.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de Borgo du 19 mars 2024 est annulée en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AP n° 11 en zone agricole (As). Article 2 : Il est enjoint à la commune de Borgo d'élaborer, conformément à l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme, les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation prononcée pour les motifs énoncés au point 6 du présent jugement, dans un délai de six mois à compter de sa notification. Article 3 : La commune de Borgo versera à Mme C... et M. et Mme F... la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... C..., M. E... F... et Mme A... F... et à la commune de Borgo. Copie en sera adressée à la préfète de la Haute-Corse. Délibéré après l'audience du 26 juin 2026, à laquelle siégeaient : Mme Baux, présidente, Mme Zerdoud, conseillère, M. Samson, conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2026. La présidente, Signé A. Baux Le rapporteur, Signé I. Samson La greffière, Signé R. Alfonsi La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Corse, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Une greffière,