Tribunal administratif de Nice, 3ème Chambre, 8 juillet 2026, 2403405

Vu la procédure suivante

: Par une requête, enregistrée le 23 juin 2024, la commune de Mandelieu-la-Napoule, représentée par Me Rougeot, demande au tribunal : 1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 15 décembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2020-2022, et fixé en conséquence à 100 % le taux de majoration du prélèvement fiscal prévu par l'article L. 302-7 du même code ; 2°) à titre subsidiaire, de réformer cet arrêté en fixant le taux de majoration prévu à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation à 0 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté en litige est entaché d'insuffisance de motivation ; - il est entaché d'erreur de droit dès lors que le préfet a retenu un objectif global de réalisation de logements sociaux sur la commune de 1 131 logements, sans tenir compte de la modification, par la loi 3DS, de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, qui aboutit à un objectif pour la période triennale 2023-2025 de 33 % du nombre de logements sociaux manquants pour permettre d'atteindre le taux de 25 % de logements sociaux par rapport aux résidences principales, soit dans son cas, 566 logements ; - il appartenait au préfet de saisir la commission nationale du dispositif SRU afin qu'elle propose un aménagement des objectifs fixés pour la période 2020-2022 ; - il est entaché d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle justifie de raisons objectives rendant irréalisable l'objectif de construction de logements sociaux ; le dispositif SRU n'est pas adapté à sa situation ; le rythme de production de logements sociaux sur la commune est satisfaisant ; la commune fait face à d'importantes contraintes dans la réalisation de cet objectif, et notamment la présence de nombreuses servitudes d'utilité publique, ainsi qu'une part importante de son territoire classée en zone inconstructible ; un projet qui devait permettre la réalisation de 440 logements, dont 132 logements sociaux, a dû être abandonné après un avis défavorable des services de l'Etat ; plusieurs mesures démontrent la volonté de la commune d'atteindre les objectifs fixés ; elle ne bénéficie pas du droit de préemption ; le plan local d'urbanisme, qui aurait permis la réalisation de logements sociaux, a été annulé par le tribunal administratif en 2023 ; le prix du foncier est particulièrement élevé sur le territoire de la commune, ce qui rend plus difficiles les opérations qu'elle entend mener ; le secteur de la construction a été touché par le covid au cours de la période en litige ; - la sanction prononcée est disproportionnée, compte tenu des difficultés rencontrées, des efforts réalisés et de ce que le prononcé d'une carence n'est qu'une faculté pour le préfet ; - elle peut solliciter la réformation de cet arrêté, afin qu'un taux de majoration de 0 % soit fixé. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2026, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Mandelieu-la-Napoule ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ; - la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 ; - la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 juin 2026 : - le rapport de M. Loustalot-Jaubert, - les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public, - et les observations de Me Rougeot, représentant la commune de Mandelieu-la-Napoule, et de Mme A..., représentant le préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit

: Par un arrêté du 15 décembre 2023, pris en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la carence de la commune de Mandelieu-la-Napoule dans la réalisation de ses objectifs de construction de logements sociaux et a fixé à 100 % le taux de majoration du prélèvement fiscal prévu par l'article L. 302-7 du même code à compter du 1er janvier 2024 pour une durée de trois ans. Par sa requête, la commune de Mandelieu-la-Napoule demande au tribunal, à titre principal, d'annuler cet arrêté, à titre subsidiaire, d'en prononcer la réformation. En ce qui concerne le cadre juridique applicable : Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : « I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à (…) 3 500 habitants (…) qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales (…) ». Selon l'article L. 302-8 du même code : « I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. (…) II.-L'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux défini au I précise la typologie des logements à financer telle que prévue au septième alinéa du IV de l'article L. 302-1. (…) VII.-L'objectif de réalisation par période triennale mentionné au I est fixé à 33 % du nombre de logements sociaux à réaliser pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. / Cet objectif de réalisation est porté : / 1° A 50 % pour les communes dont le taux de logement social au 1er janvier de l'année précédant la période triennale présente un écart compris entre deux et quatre points avec le taux mentionné, selon le cas, aux mêmes I et II ; / 2° A 100 % pour les communes dont le taux de logement social au 1er janvier de l'année précédant la période triennale présente un écart inférieur à deux points avec le taux mentionné, selon le cas, auxdits I et II. / Le représentant de l'Etat dans le département peut, si le fonctionnement des marchés locaux de l'habitat le permet et après accord du maire, rehausser l'objectif de réalisation précité. / Cet objectif est recalculé à l'issue de chaque période triennale. (…) ». Aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'État dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'État dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'État dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements mentionné au I de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. (…) ». Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. Sur le prononcé de la carence : En premier lieu, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté préfectoral prononçant la carence d'une commune doit être motivé. L'arrêté contesté vise les dispositions sur lesquelles il se fonde, mentionne que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Mandelieu-la-Napoule, pour la période triennale 2020-2022, était de 1 131 logements, que le nombre d'agréments ou de conventionnements de logements sociaux de la commune pour cette période devait comporter 30 % au plus de l'objectif global de réalisation précité en prêt locatif social (PLS) ou assimilés et 30 % au moins de ce même minimum en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) ou assimilés, et que le bilan triennal fait état d'une réalisation globale de 146 logements sociaux, soit un taux de réalisation de l'objectif triennale de 12,91 %, de 29,29 % de PLAI ou assimilés et de 0 % de PLS ou assimilés, et vise enfin les éléments avancés par la commune lors d'un échange avec les services de l'Etat le 1er juin 2023, pour en conclure qu'elle n'a pas respecté ses obligations. En deuxième lieu, si le I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation prévoyait, dans sa version en vigueur jusqu'au 23 février 2022, que la commission nationale chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux pouvait recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations pesant sur une commune qui ne peut, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, cette disposition a été supprimée par l'article 72 de la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale. Le moyen soulevé à ce titre par la commune requérante doit par suite être écarté. En troisième lieu, la commune de Mandelieu-la-Napoule soutient que le préfet des Alpes-Maritimes a entaché son arrêté d'erreur de droit dès lors que, pour apprécier son respect de ses obligations triennales en matière de construction de logements sociaux, il a tenu compte des objectifs fixés par l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation dans une version antérieure à celle applicable au litige. Cet article, dans sa version issue de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, imposait aux communes urbaines situées dans certaines agglomérations de disposer au 31 décembre 2025 d'un minimum de 20 % ou 25 %, selon le cas, de logements locatifs sociaux parmi les résidences principales de la commune, et d'avoir atteint 50 % de cet objectif à l'issue de la période triennale s'achevant au 31 décembre 2022. Dans sa version telle que modifiée par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale et rappelée au point 2, ce même article institue un rythme de rattrapage de référence, applicable à toutes les communes concernées, de 33 % du nombre de logements sociaux locatifs manquants pour atteindre le taux mentionné aux I ou II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que, pour estimer que la commune de Mandelieu-la-Napoule n'avait atteint que 12,91 % de son objectif de construction de logements sociaux pour la période 2020-2022, le préfet des Alpes-Maritimes a tenu compte des objectifs de réalisation de logements sociaux qu'il avait notifiés à cette commune par un courrier du 6 novembre 2020, et qui avaient été fixés à 1 131 logements, conformément aux dispositions de l'article L. 302-8 dans leur version issue de la loi du 18 janvier 2013 et non de celle de la loi du 21 février 2022. Toutefois, il découle des termes mêmes de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation que l'objectif de logements locatifs sociaux à réaliser par période triennale pour chaque commune est celui notifié par le préfet en début de période triennale et que cet objectif est recalculé à l'issue de chaque période triennale. Il s'en déduit qu'en dépit des nouvelles modalités de calcul introduites par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, entrée en vigueur au cours de la période triennale 2020-2022, le préfet était légalement fondé à apprécier le respect, par la commune de Mandelieu-la-Napoule, de ses obligations triennales en matière de construction de logements sociaux au regard des objectifs qui lui avaient été notifiés le 6 novembre 2020. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit, par suite, être écarté. En quatrième lieu, d'une part, la commune fait état de diverses difficultés rendant irréalisable l'objectif de construction de logements sociaux qui lui a été fixé. Tout d'abord, elle se prévaut de la présence de servitudes d'utilité publique et du caractère inconstructible d'une grande partie de son territoire. Toutefois, ces contraintes urbanistiques n'ont pas justifié que la commune soit exemptée des objectifs triennaux de réalisation de logements sociaux, en application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Le préfet relève à cet égard dans son mémoire en défense que l'inconstructibilité résultant de l'application du plan d'exposition au bruit et des zones rouges des différents plans de prévention des risques n'excède pas 35 % du territoire de la commune, ce que la requérante ne conteste pas. S'agissant ensuite de l'argument tiré de la rareté de son foncier et sa cherté, ces éléments, pas plus que les intempéries dont elle fait état, ne représentent pas à eux-seuls des raisons objectives susceptibles de faire obstacle au respect des obligations prévues à l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation et il ne résulte pas de l'instruction qu'ils aient constitué un obstacle à la construction de logements dits libres. En outre, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de l'annulation de son plan local d'urbanisme par le tribunal administratif, de façon partielle en 2022 puis totalement en 2023, ces annulations étant intervenues à la fin de la période triennale 2020-2022 et n'ayant donc pas pu avoir d'influence, en tout état de cause, sur le respect par la commune de ses obligations de construction de logements sociaux. Par ailleurs, elle ne précise pas l'impact du supposé non exercice par le représentant de l'Etat de son droit de préemption sur la vente de terrains sur la période, ni celui de la crise sanitaire survenue au cours de celle-ci, circonstances qui n'ont d'ailleurs pas empêché d'autres communes, touchées de la même manière, d'obtenir de meilleurs résultats. Enfin, si elle invoque l'abandon, en 2021, du projet dit « B... », qui aurait permis la réalisation, selon elle, de 132 logements sociaux, cet élément, ainsi que les autres circonstances précédemment mentionnées, ne permettent toutefois pas de justifier un taux de réalisation aussi faible de 12,91 %, soit 146 logements sociaux sur les 1 131 qu'elle s'était engagée à construire au titre de l'objectif fixé pour la période triennale 2020-2022. D'autre part, la commune fait état des efforts qu'elle a déployés pour atteindre l'objectif triennal 2020-2022. Toutefois, si elle se prévaut à cet égard de la conclusion en 2020 d'une convention mutualiste avec l'établissement public foncier de la région, amendée en 2021, de la mobilisation future du droit de préemption toujours en collaboration avec ce même établissement public, de l'acquisition de divers biens immobiliers, de l'engagement de plusieurs garanties d'emprunt et de subventions au bénéfice de bailleurs sociaux, il ne résulte pas de l'instruction que ces mesures se seraient traduites par des réalisations effectives ou débutées de logements sociaux au cours de la période 2020-2022, ni qu'elles étaient suffisantes pour rattraper le déficit de réalisation sur cette même période. D'ailleurs, elle ne peut utilement arguer de l'importance des investissements qu'elle a réalisés pour atteindre l'objectif fixé pour contester la carence dont elle fait l'objet dès lors que ces dépenses ont seulement une incidence sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation. En outre, si la requérante fait valoir être en conformité avec les objectifs de construction de logements sociaux fixés dans le programme local de l'habitat (PLH) adopté le 17 juillet 2020 par la communauté d'agglomération Cannes Pays de Lérins, une telle conformité n'est pas démontrée et en tout état de cause, le préfet relève en défense que les objectifs fixés par ce PLH sont inférieurs aux obligations résultant de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Mandelieu-la-Napoule aurait été dans l'impossibilité de mobiliser d'autres outils tels que les opérations d'acquisition-amélioration ou le contrat de mixité sociale, ainsi que l'y avait pourtant incité le préfet. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées au point 2 du présent jugement en prononçant la carence de la commune de Mandelieu-la-Napoule. Sur l'application d'une majoration de 100 % du prélèvement institué à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation : Il résulte des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements mentionné au I de l'article L. 302-8, ce qui, dans le cas de la commune requérante, compte tenu de son taux de réalisation de 12,91 % des objectifs qui lui avaient été notifiés le 6 novembre 2020, aboutit à un taux de majoration minimum de 87,09 %. Le préfet fait en outre valoir que la commune est carencée depuis la période triennale 2008-2010. Compte tenu notamment d'une part, de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022 et d'autre part, de la nature et de l'importance des difficultés invoquées par la commune de Mandelieu-la-Napoule, le taux de majoration de 100 %, qui était au surplus préconisé par la commission nationale prévue à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dans son avis sur le bilan de la période triennale 2020-2022 pour la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, n'est pas en l'espèce disproportionné à la gravité de sa carence. Il résulte de ce qui précède que la commune de Mandelieu-la-Napoule n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 15 décembre 2023, ni, pour le motif retenu au point 14, sa réformation. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la commune de Mandelieu-la-Napoule est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mandelieu-la-Napoule et à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes. Délibéré après l'audience du 17 juin 2026, à laquelle siégeaient : Mme Pouget, présidente, Mme Sorin, première conseillère, M. Loustalot-Jaubert, conseiller, assistés de Mme Genovese, greffière. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2026. Le rapporteur, signé P. Loustalot-Jaubert La présidente, signé M. Pouget La greffière, signé S. Genovese La République mande et ordonne à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, ou par délégation le greffier