Tribunal administratif d'Orléans, 3ème Chambre, 3 juillet 2026, 2200928

Vu les procédures suivantes : I. Par une requête enregistrée le 18 mars 2022 sous le n° 2200928, la SARL Galore-Duo, représentée par la SELARL Barok Avocats, demande au tribunal : 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 322 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des mesures prises dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19 ; 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative La SARL Galore-Duo soutient que : S'agissant, à titre principal, de la responsabilité pour faute : - les mesures sanitaires prises par l'Etat pour faire face, à compter du mois de mars 2020, à l'épidémie de covid-19, notamment les mesures de fermeture des petits commerces, bars et restaurants, ont été prises en vertu du principe de précaution, consacré par le paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, par l'article 5 de la Charte de l'environnement et par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; or les conditions d'application de ce principe, telles qu'elles sont définies par la Commission européenne (proportionnalité, non-discrimination, cohérence avec des mesures similaires adoptées précédemment, analyse coûts/bénéfices de l'action ou de l'absence d'action, réexamen à la lumière des nouvelles données scientifiques, capacité à attribuer à un acteur la responsabilité de produire les preuves), n'étaient pas remplies en l'espèce ; la responsabilité de l'Etat est ainsi engagée pour faute ; - son préjudice, résultant de la perte de marge qu'elle a subie, s'élève à la somme de 322 000 euros ; S'agissant, à titre subsidiaire, de la responsabilité sans faute : - l'intervention de décrets successifs ordonnant la fermeture des commerces, bars et restaurants pour lutter contre l'épidémie de covid-19 a entraîné une rupture de l'égalité devant les charges publiques ; - le préjudice qu'elle a subi du fait de ces mesures est grave, anormal et spécial. Par un mémoire enregistré le 16 septembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat ne sont pas réunies ; - le lien direct de causalité entre les fautes alléguées et les préjudices que la requérante prétend avoir subis n'est pas établi. II. Par une requête enregistrée le 14 juin 2022 sous le n° 2202040, la SARL Galore-Duo, représentée par la SELARL Barok Avocats, demande au tribunal : 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 322 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des mesures prises dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19 ; 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SARL Galore-Duo invoque les mêmes moyens que ceux exposés ci-dessus sous le n° 2200928. Par un mémoire enregistré le 22 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat ne sont pas réunies ; - la requérante ne démontre pas l'existence des préjudices invoqués ; - le lien direct de causalité entre les fautes alléguées et les préjudices que la requérante prétend avoir subis n'est pas établi. Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement à laquelle renvoie son Préambule ; - le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dorlencourt, - et les conclusions de M. Lardennois, rapporteur public.

Considérant ce qui suit

: 1. Les requêtes susvisées n° 2200928 et n° 2202040, présentées par la SARL Galore-Duo, tendent aux mêmes fins. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement. 2. La SARL Galore Duo exerce une activité de restauration. Elle indique que les mesures sanitaires ordonnées à compter du mois de mars 2020, notamment l'interdiction d'accueil du public du 14 mars 2020 au 1er juin 2020 puis du 30 octobre 2020 au 8 juin 2021, ont provoqué une perte de marge dont elle demande la réparation à hauteur de la somme de 322 000 euros. Sur la responsabilité pour faute de l'Etat : 3. La SARL Galore-Duo soutient que les mesures sanitaires prises par l'Etat pour faire face, à compter du mois de mars 2020, à l'épidémie de covid-19, ont été prises en vertu du principe de précaution, consacré par le paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, par l'article 5 de la Charte de l'environnement et par l'article L. 110-1 du code de l'environnement, alors que, selon elle, les conditions d'application de ce principe, telles qu'elles sont définies par la Commission européenne, n'étaient pas réunies. Eu égard aux arguments qu'elle développe à l'appui de ce moyen, la société requérante doit être regardée comme invoquant également l'absence de caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures litigieuses ainsi que l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre, à la liberté du commerce et de l'industrie et aux principes d'égalité et de non-discrimination. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des conditions d'application du principe de précaution : 4. Contrairement à ce que soutient la requérante, le gouvernement, en prenant - sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique puis de ses articles L. 3131-12 et suivants, créés par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 - des mesures sanitaires pour faire face à la situation de crise résultant de la propagation rapide de l'épidémie de covid-19, n'a pas fait application du principe de précaution. Au demeurant, il résulte des dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. La SARL Galore-Duo ne peut par suite utilement invoquer une prétendue méconnaissance par l'Etat des conditions de mise en œuvre de ce principe s'agissant de mesures sanitaires qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. La société requérante ne peut davantage utilement invoquer la méconnaissance du principe de précaution garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dès lors que les mesures de police sanitaires en cause n'entrent pas dans le champ de ces dispositions. En ce qui concerne le caractère adapté, nécessaire et proportionné des mesures en litige et l'atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie : 5. Il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutient la SARL Galore-Duo, une corrélation existe entre la baisse du taux de contamination et les mesures sanitaires prises par le gouvernement, notamment la fermeture des bars, restaurants et commerces dits « non-essentiels ». Par ailleurs, si la requérante fait état de la perte de chiffre d'affaires résultant des mesures litigieuses et plus généralement du coût économique et social de ces mesures, il y a lieu de prendre en compte les aides, de nature à atténuer ce coût, qui ont été instituées en faveur des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19. Dans ces conditions et eu égard aux circonstances exceptionnelles - caractérisées par une augmentation rapide de la circulation du virus et une possible saturation à brève échéance des structures hospitalières à l'échelle nationale - dans lesquelles ont été adoptées les mesures litigieuses, ainsi qu'à leur caractère circonscrit dans le temps, ces mesures revêtaient un caractère adapté, nécessaire et proportionné et n'ont pas porté une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre. En ce qui concerne les principes d'égalité et de non-discrimination : 6. D'une part, aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ». Il résulte des termes mêmes de cet article que le principe de non-discrimination qu'il édicte ne concerne que la jouissance des droits et libertés reconnus par cette convention et par les protocoles additionnels à celle-ci. Il ne peut dès lors être invoqué qu'à l'appui d'un droit ou d'une liberté dont la jouissance serait affectée par la discrimination alléguée. Si la SARL Galore-Duo invoque une méconnaissance du principe de non-discrimination - et doit ainsi être regardée comme invoquant les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - elle n'a pas précisé le droit ou la liberté, reconnu par la convention, qu'aurait méconnu la discrimination qu'elle invoque. Dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté. 7. D'autre part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 8. Si les établissements de restauration collective sont dans une situation comparable à celle des restaurants ordinaires au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi, ils ne sont pas dans une situation analogue à ces derniers au regard de la nécessité de garantir la continuité de la vie de la Nation. Eu égard, notamment, au choix fait par le Gouvernement, au nom de l'intérêt de l'enfant, de maintenir les établissements scolaires ouverts autant que possible, la différence de traitement entre ces établissements n'était pas constitutive d'une atteinte au principe d'égalité, contrairement à ce que soutient la SARL Galore-Duo. Sur la responsabilité sans faute : 9. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques au cas où une mesure a pour effet de causer à une personne physique ou morale un dommage anormal, c'est-à-dire grave et spécial, excédant les charges lui incombant normalement. 10. En se bornant à faire état de ce que « tous les commerces n'ont pas été contraints de fermer sur la même durée » et de ce que « certains commerçants ont pu bénéficier de diverses aides de l'Etat lorsque d'autres n'en ont pas bénéficié », sans apporter aucun élément précis sur sa situation particulière, la SARL Galore-Duo n'apporte pas d'éléments permettant d'établir le caractère spécial du préjudice qu'elle aurait subi du fait des mesures prises pour lutter contre l'épidémie de covid-19, alors que tous les établissements relevant de sa catégorie ont fait l'objet des mêmes mesures sanitaires. Dès lors, elle n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat sur le fondement du principe rappelé au point précédent. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires de la SARL Galore-Duo doivent être rejetées, de même, par voie de conséquence, que ses conclusions relatives aux frais de l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Galore-Duo est rejetée. Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Galore-Duo et à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées. Délibéré après l'audience du 19 juin 2026, à laquelle siégeaient : M. Dorlencourt, président, Mme Le Toullec, première conseillère, Mme Lefèvre, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2026. L'assesseure la plus ancienne, Hélène LE TOULLEC Le président-rapporteur, Frédéric DORLENCOURT Le greffier, Alexandre HELLOT La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.