Tribunal administratif de Nîmes, 4ème Chambre, 23 mai 2023, 2002520

Vu la procédure suivante

: Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 août 2020 et le 12 avril 2022, M. L M, Mme D E, M. B M, Mme K M, M. G H, M. I E et M. A C, représentés par la Selarl Hélians, demandent au tribunal : 1°) d'annuler l'arrêté du 25 juin 2020 par lequel le préfet de Vaucluse a déclaré d'utilité publique la création d'une réserve foncière sur le territoire de la commune de Pertuis ; 2°) de rejeter l'ensemble des moyens, conclusions et demandes de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, du préfet de Vaucluse, de la commune de Pertuis et de la Métropole Aix-Marseille-Provence ; 3°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur, de l'Etat, de la commune de Pertuis et de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les requérants soutiennent que : - l'arrêté attaqué est dépourvu de base légale, dès lors qu'il ne satisfait pas aux conditions posées par l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le recours à la procédure prévue par l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui les a privés d'une garantie, est constitutif d'un détournement de procédure ; - l'arrêté attaqué est illégal par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 17 décembre 2015 du conseil communautaire de la communauté du Pays d'Aix, dès lors que cette délibération méconnait les dispositions des articles L. 2131-11 et L. 5211-3 du code général des collectivités territoriales ; - le projet est dépourvu d'utilité publique ; - ce projet est contraire aux orientations du projet d'aménagement et de développement durable arrêté par la commune de Pertuis ; - l'arrêté attaqué est constitutif d'un détournement de pouvoir. Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 13 mai 2022, l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA), représenté par l'AARPI Barata Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte-d'Azur soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2021, le préfet de Vaucluse conclut au rejet de la requête. Le préfet de Vaucluse soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2021, la commune de Pertuis, représentée par Me Xoual, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Pertuis soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par la Selarl Camille Mialot Avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme globale de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La métropole Aix-Marseille-Provence soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : -le rapport de M. Aymard, -les conclusions de Mme Achour, rapporteure publique, -et les observations de Me Vidalie représentant M. M et autres, celles de Me Charbonnel représentant l'EPF PACA et celles de Me Poulard représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit

: 1. Par un arrêté du 25 juin 2020, le préfet de Vaucluse a déclaré d'utilité publique, à la demande de la métropole d'Aix-Marseille-Provence (MAMP) et pour le compte de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur (EPF PACA), la constitution d'une réserve foncière sur le secteur de la zone d'activités économiques (ZAE) sur le territoire de la commune de Pertuis (Vaucluse). Par la présente requête, M. L M, Mme D E, M. B M, Mme K M, M. G H, M. I E et M. A C, propriétaires de parcelles incluses dans l'emprise de la déclaration d'utilité publique, demandent au tribunal d'annuler cet arrêté du 25 juin 2020. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4, les sociétés publiques définies à l'article L. 327-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. ". 3. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa version applicable au litige : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ". Aux termes de l'article R. 112-5 du même code : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser. ". 4. En l'espèce, compte tenu de l'objet et de l'ampleur de l'opération d'aménagement envisagée, qui porte sur l'extension de la ZAE de la commune de Pertuis à hauteur d'environ 85 hectares, la déclaration d'utilité publique attaquée doit être regardée comme ayant été demandée en vue d'une opération d'aménagement d'urbanisme importante au sens des dispositions précitées, et la nature et les caractéristiques principales des travaux et des ouvrages de cette opération d'aménagement ne pouvaient pas, à la date d'ouverture de l'enquête publique et de l'arrêté contesté, être définies avec précision. Par ailleurs, eu égard à l'intérêt qui s'attachait à prévenir les mouvements spéculatifs compte tenu de la pression foncière dans le bassin de vie de Pertuis, l'acquisition des parcelles en cause présentait un caractère nécessaire au sens desdites dispositions. Dans ces conditions, c'est à bon droit que l'administration a soumis au public un dossier dit simplifié tel que prévu par les dispositions de l'article R. 114-5 du code de code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. 5. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que le recours au dossier dit simplifié tel que tel que prévu par les dispositions de l'article R. 114-5 du code de code de l'expropriation pour cause d'utilité publique procède d'un détournement de procédure au motif que l'administration aurait entendu échapper à ses obligations légales en matière d'études d'impact, d'estimation sommaire des dépenses et de définition du plan général des travaux. Toutefois, le détournement de procédure qu'allèguent les requérants n'est pas établi par les pièces du dossier. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". 7. A l'encontre de la légalité de l'arrêté contesté, les requérants invoquent, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération du 17 décembre 2015 par laquelle le conseil de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix a notamment approuvé le principe du lancement d'une déclaration d'utilité publique pour la constitution de réserve foncière par l'EPF PACA sur le périmètre de la zone d'aménagement différé d'extension de la zone d'activités de Pertuis. Ils font valoir que cette délibération du 17 décembre 2015 a été prise en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales au motif que M. J, le maire de la commune de Pertuis, est intéressé au vote de cette délibération dès lors que l'extension de la ZAE de Pertuis va bénéficier principalement aux sociétés du groupe J et à M. J lui-même. 8. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 décembre 2015 a été prise sur la base du rapport établi par M. N F et que cette délibération a été adoptée à l'unanimité des 86 votants. Dans ces conditions, l'irrégularité dont se prévalent les requérants n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise par le conseil de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix et n'a privé quiconque d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération du 17 décembre 2015 doit être écarté. 9. En quatrième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. 10. Tout d'abord, les requérants soutiennent que le projet en cause ne présente aucune utilité publique. Il ressort des pièces du dossier que l'opération d'extension de la ZAE de Pertuis a été déclarée d'intérêt communautaire par une délibération du conseil de la communauté d'agglomération du pays d'Aix en date du 19 décembre 2013, et que le schéma de cohérence territoriale du pays d'Aix, qui a été approuvé le 17 décembre 2015, identifie la commune de Pertuis comme un espace de développement prioritaire et le projet en cause comme un site économique à développement prioritaire et de rayonnement métropolitain ou international. A cet égard, la notice explicative du dossier préalable à la déclaration d'utilité publique souligne le contexte, à l'échelle de la MAMP, de pénurie foncière à vocation économique marqué par un déficit structurel de locaux d'activités sur le territoire métropolitain et par le caractère inadapté de l'offre foncière actuelle, considérée comme saturée, diffuse, vieillissante et onéreuse, ainsi que le besoin global au niveau de la MAMP d'environ 1 450 hectares de terrains dont 260 hectares pour les parcs d'activités. En outre, il ressort des pièces que le projet en cause a vocation à répondre aux besoins exprimés, d'une part, par la filière de l'énergie, eu égard à la proximité de Pertuis par rapport au centre du commissariat à l'énergie atomique de Cadarache, au projet ITER (International thermonuclear experimental reactor), à la cité des énergies et au pôle de compétitivité Capénergies, ainsi que, d'autre part, par plusieurs entreprises locales relevant de secteurs d'activités variés. A cet égard, l'ITER a confirmé la nécessité de bénéficier d'au moins 30 hectares de foncier à court terme alors que les besoins locaux recensés s'établissent à 37 hectares. Compte tenu de ce qui précède, l'opération en cause doit être regardée comme répondant à une finalité d'intérêt général eu égard à l'objectif de développement de l'économie et de l'emploi qu'elle poursuit. 11. Ensuite, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité expropriante serait en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, étant précisé que, à la suite de la mise en place en 2014 d'une convention d'intervention foncière avec l'EPF PACA et de la création, par l'arrêté du préfet de Vaucluse en date du 16 juillet 2014, d'une zone d'aménagement différé sur la commune de Pertuis, l'EPF PACA, la commune de Pertuis et le département de Vaucluse ne maîtrisaient au total que 4% environ de l'aire de l'opération, selon les mentions non contestées de la notice explicative du dossier préalable à la déclaration d'utilité publique. 12. Enfin, les requérants avancent que le projet en cause portera une atteinte excessive aux exploitations agricoles et à la biodiversité. Il ressort des pièces du dossier que, sur les douze exploitations agricoles concernées par l'opération contestée, une exploitation subira une perte faible de 1,85% de son assiette foncière, dix exploitations subiront une perte faible ou moyenne comprise entre 6 et 16% et une exploitation, détenue par un agriculteur retraité, subira une perte correspondant à 98,5%, étant précisé que des mesures compensatoires, tendant notamment à la protection d'autres zones agricoles alentours, sont prévues de sorte que, selon l'étude menée par la société d'aménagement foncier et d'établissement rural, les préjudices subis par ces exploitations agricoles seront sensiblement atténués. Par ailleurs, s'agissant des atteintes à la propriété privée, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause sont essentiellement des terrains agricoles, bien que le périmètre comporte quelques parcelles porteuses d'activités économiques et d'habitations, dont la plupart seraient illicites ou non déclarées selon le rapport établi par le commissaire enquêteur. En outre, le coût d'acquisition à réaliser au titre de l'ensemble des biens concernés par la déclaration d'utilité publique a été évalué sommairement à la somme totale de 13 282 11, 03 euros. Enfin, en ce qui concerne les autres inconvénients d'ordre social ou économique que ceux portés aux exploitations agricoles, le reproche relatif à l'atteinte à la biodiversité n'est pas étayé par les requérants, lesquels n'établissent pas davantage que les locaux inoccupés ou les friches situées à Pertuis permettraient d'atteindre l'objectif de l'opération en cause en termes de superficie. 13. Au regard de l'ensemble des éléments mentionnés aux points 10 à 12, les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt public qu'elle présente. 14. En cinquième lieu, à supposer que les requérants aient entendu soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît le projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Pertuis ainsi que l'arrêté du préfet de Vaucluse en date du 7 septembre 2016 portant création de la zone agricole protégée, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que les parcelles concernées par l'arrêté attaqué empièteraient sur la zone agricole protégée définie par l'arrêté préfectoral précité du 7 septembre 2016, ni que le projet en cause ne permettrait pas d'atteindre les objectifs poursuivis par le projet d'aménagement et de développement durable de la commune de Pertuis. 15. En sixième et dernier lieu, les requérants soutiennent que l'arrêté attaqué est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors que le projet d'aménagement en cause serait motivé essentiellement par un intérêt d'ordre privé, relevant de M. J et de son groupe de sociétés. Toutefois, la seule circonstance que les sociétés J, J Energy et Pellec Selective Technologies soient intéressés par une partie des terrains relevant de l'extension de la ZAE de Pertuis en cause ne permet pas d'établir la réalité du détournement de pouvoir allégué. 16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté qu'ils contestent. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions de l'EPF PACA, de la commune de Pertuis et de la MAMP au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. L M et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par l'EPF PACA, la commune de Pertuis et la MAMP au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. L M, premier dénommé au titre des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte-d'Azur, à la métropole Aix-Marseille-Provence et à la commune de Pertuis. Copie en sera adressée à la préfète de Vaucluse. Délibéré après l'audience du 21 avril 2023, à laquelle siégeaient : M. Brossier, président, Mme Bala, première conseillère. M. Aymard, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2023. Le rapporteur, F. AYMARD Le président, J. B. BROSSIER La greffière, E. NIVARD La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.