Tribunal administratif de Strasbourg, 4ème Chambre, 7 mai 2026, 2308483

Vu la procédure suivante

: Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 novembre 2023, 10 décembre 2023 et et 30 juin 2025, la commune de Sarralbe, représentée par Me Daucé, demande au tribunal : d'annuler le point 6.3 de la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences a défini son champ d'intervention en matière de zones d'activité économique ; de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : sa requête est recevable ; la délibération méconnaît l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; elle méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la communauté d'agglomération ne pouvait énoncer des critères généraux définissant les zones d'activité économique ; elle est entachée d'erreur de droit dès lors que le secteur du site Inéos ne peut être regardé comme une zone d'activité économique ; elle est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2025, communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences, représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Sarralbe une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la requête est irrecevable, étant dirigée contre une délibération purement recognitive d'une situation juridiquement établie par la loi et qui ne fait pas grief ; - en toute hypothèse, les moyens soulevés ne sont pas fondés. En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par un courrier du 23 mars 2026, que le jugement était susceptible d'être fondé sur deux moyens d'ordre public soulevés d'office, tirés, d'une part, de l'incompétence de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences pour définir des critères d'identification des zones d'activité économique, d'autre part, de ce que la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences était compétente pour édicter la liste des zones d'activité économique figurant dans la délibération en litige sur le fondement des articles L. 318-8-1 et L. 318-8-2 du code de l'urbanisme, L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et L. 515-9 du code de l'environnement. Par un mémoire enregistré le 25 mars 2025, la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences a présenté ses observations. Par un mémoire enregistré le 25 mars 2026, la commune de Sarralbe a présenté ses observations. Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : le rapport de M. Laurent Boutot, les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public, les observations de Me Daucé, avocate de la commune de Sarralbe ; les observations de Me Mafamane, substituant Me Landot, avocat de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences.

Considérant ce qui suit

: Le 28 septembre 2023, la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences (ci-après : CASC) a adopté une délibération dont le point 6.3 vise à « définir le champ d'intervention de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences en matière de zones d'activités économiques », sur le fondement de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Cette délibération énonce trois critères d'identification des zones d'activités économiques, indique que la CASC intervient également sur des zones d'activités couvertes par un plan de prévention des risques techniques et technologiques (PPRT), et dresse la liste des zones d'activités relevant de sa compétence exclusive, dont la zone industrielle du secteur de l'usine Inéos Chimie, située sur le territoire des communes de Sarralbe et de Willerwald et couverte par un PPRT. La commune de Sarralbe demande d'annuler le point 6.3 de cette délibération. Sur la fin de non-recevoir opposée par la CASC : La CASC soutient que la délibération serait sans portée décisoire dans la mesure où elle ne ferait que prendre acte des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et à constater, de manière purement recognitive, l'exercice de sa compétence exclusive en matière de création des zones d'activités économiques. Toutefois, aux termes de l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme : « Sont considérées comme des zones d'activité économique, au sens de la présente section, les zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire mentionnées aux articles (…) L. 5216-5 (…) du code général des collectivités territoriales. ». Aux termes de l'article L. 318-8-2 du même code : « L'autorité compétente en matière de création, d'aménagement et de gestion des zones d'activité économique définies à l'article L. 318-8-1 est chargée d'établir un inventaire des zones situées sur le territoire sur lequel elle exerce cette compétence (…) ». En l'espèce, la délibération contestée énonce des critères de détermination des zones d'activité économique qui ne figurent dans aucune disposition législative ou réglementaire et, par suite, ne peut être regardée comme étant purement recognitive d'un état préexistant de fait ou de droit. Par ailleurs, elle dresse la liste des zones d'activité économique, conformément aux dispositions précitées, qui comprend la « zone industrielle considérée par le PPRT Inéos Chimie à Sarralbe et Willerwald », ce qui induit un transfert d'une partie de la fiscalité perçue par la commune de Sarralbe au profit de la CASC. Dans ces conditions, la délibération fait grief à la commune de Sarralbe. La fin de non-recevoir doit être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux communautés d'agglomération par l'article L. 5211-1 du même code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». En application de l'article L. 2541-1 du même code, ces dispositions ne sont pas applicables dans les départements d'Alsace et de Moselle et il en résulte que, dans ces départements, les convocations doivent se faire par écrit. La commune de Sarralbe soutient que la délibération du 28 septembre 2023 a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière au motif que les convocations aux conseillers concernés a été faite par voie dématérialisée, en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, et dès lors qu'il n'est pas contesté que ces convocations étaient complètes et ont été notifiées en temps utile aux conseillers, cette circonstance n'a pu en toute hypothèse exercer d'influence sur le sens de délibération contestée ni privé les conseillers communautaires d'une quelconque garantie. Le moyen doit être écarté. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Et aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ». Ces dispositions sont rendues applicables aux communautés d'agglomération par l'article L. 5211-1 du même code. La commune de Sarralbe, qui invoque la méconnaissance de ces dispositions, soutient que la note explicative adressée aux conseillers contenait plusieurs imprécisions et informations erronées. Selon la commune, la note indique, à tort, qu'une délibération était nécessaire pour définir les critères d'identification des zones d'activité économique en application de la loi « NOTRE » alors que cette loi ne prévoit rien de tel, elle indique, à tort, que les terrains soumis à un PPRT seraient des zones soumises à l'intervention de la CASC. Toutefois, ces éléments sont relatifs au contenu même de la délibération et ne sauraient caractériser un défaut d'information préalable. Si, par ailleurs, la commune fait valoir que la note explicative a omis de mentionner l'existence du « pacte fiscal et financier » adopté par le conseil communautaire de la CASC le 25 novembre 2021, alors qu'il s'agit du véritable enjeu de cette délibération, toutefois, la délibération du 28 septembre 2023 a seulement pour objet de définir le champ d'intervention de la CASC en matière de zones d'activités économiques. Dans ces conditions, et compte tenu de l'objet restreint de cette délibération, le défaut d'information n'est pas établi. En ce qui concerne la fixation des critères d'identification des zones d'activité économique : Aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : « I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (...) ». En l'espèce, la délibération contestée énonce trois « critères cumulatifs pertinents d'identification des zones d'activités économiques », à savoir, premièrement, une concentration d'activités économiques homogènes présentant une capacité d'installation minimum de trois activités distinctes situées sur des parcelles différenciées, deuxièmement, un périmètre correspondant à une opération publique d'aménagement et mentionné dans un document local d'urbanisme, troisièmement, l'initiation et la réalisation de l'opération par un maître d'ouvrage public. La délibération énonce ensuite que « en plus des zones répondant aux critères précités, la communauté d'agglomération intervient sur des zones d'activité couvertes par un plan de prévention des risques techniques et technologiques ». Toutefois, l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme liste les zones relevant de la catégorie des zones d'activité économique et aucune disposition n'habilite les collectivités territoriales à fixer les règles d'application de cet article. Par suite, le point 6.3 de la délibération du 28 septembre 2023 doit être annulé en tant qu'il énonce trois critères d'identification des zones d'activité économique. En ce qui concerne le critère lié à la présence d'un PPRT : La délibération en litige mentionne par ailleurs que la CASC « intervient sur des zones d'activité couvertes par un PPRT ». De telles mentions, dans les termes où elles sont rédigées, n'ont pas pour objet de faire de la présence d'un PPRT un critère exclusif et systématique d'identification d'une zone d'activité économique. Dans ces conditions, à supposer le moyen invoqué, la CASC n'a pas commis d'erreur de droit ni entaché sa délibération d'un vice d'incompétence en énonçant un tel critère. En ce qui concerne la création d'une ZAE sur le site « Inéos Chimie » : La commune de Sarralbe soutient qu'en qualifiant le secteur de la société Inéos Chimie de zone d'activité économique, la CASC a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation. Il ressort de la combinaison des dispositions de l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme et de celles du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales qu'une zone ne peut être qualifiée de zone d'activité économique qu'à la condition qu'elle accueille l'une des activités mentionnées par ces articles, qu'elle résulte d'une opération d'aménagement à l'initiative de la puissance publique et que la communauté d'agglomération en assume la gestion et l'entretien. En l'espèce, il résulte des termes de la délibération contestée que pour ériger la zone d'implantation de la société Inéos Chimie en zone d'activité économique, la CASC s'est fondée sur la seule circonstance que ce secteur était couvert par un PPRT. Toutefois, eu égard aux critères législatifs rappelés au point précédent, cette seule circonstance ne permet pas d'établir que ce secteur relève de plein droit de la compétence de la CASC en application du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales. Devant le tribunal, la CASC soutient que la zone industrielle considérée est occupée par deux entreprises et de « nombreux sous-traitants », qu'elle présente une continuité et une cohérence géographique, qu'elle est classée en zone industrielle Ux par les documents d'urbanisme et qu'elle a fait l'objet d'investissements publics importants en matière de viabilisation et d'équipements. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'activité industrielle de la société Inéos résulte entièrement de l'initiative privée, que la société Inéos est propriétaire des terrains qu'elle occupe et que la CASC n'a pas la maîtrise foncière du secteur. S'il ressort des pièces du dossier que la CASC a acquis, en 2017, des parcelles foncières voisines sur lesquelles se situent un embranchement ferré qui relie les zones d'aménagement concerté « Europole 1 » et « Europole 2 » au réseau national, il n'est cependant pas établi que cette acquisition aurait présenté un quelconque lien avec des opérations de viabilisation du secteur occupé par la société Inéos. Concernant, enfin, les projets de développement et d'accompagnement de la société Inéos allégués par la CASC, il ressort des pièces du dossier que la CASC s'est limitée à répondre à une sollicitation de la société Inéos et que les discussions entreprises n'ont débouché sur aucun projet concret. Dans ces conditions, la seule circonstance que le schéma de cohérence territoriale ait identifié l'activité industrielle de la société Inéos comme un pôle majeur d'activité économique ne suffit pas pour faire regarder ce secteur comme une zone d'activité économique au sens de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, compte tenu notamment de l'absence d'opération publique d'aménagement, passée ou future, ou de politique foncière, au droit de cette zone. Par suite, la commune de Sarralbe est fondée à soutenir que la création de la zone d'activité économique sur le secteur de la société Inéos Chimie est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation. Il y a dès lors lieu, et sans qu'il soit besoin d'examiner le moyen tiré d'un détournement de pouvoir, d'annuler la délibération du 28 septembre 2023 en tant qu'elle créé la zone d'activités économiques constituée par la zone industrielle constituée par le PPRT Inéos Chimie à Sarralbe et Willerwald. En ce qui concerne les douze autres sites de la liste : L'annulation des trois critères cités au point 8 n'implique pas nécessairement d'annuler la liste des douze autres sites identifiés par la CASC comme étant des zones d'activités économiques, dès lors qu'il n'est pas établi que ces sites ne pourraient pas, indépendamment de l'application desdits critères, être regardés comme des zones d'activité économique relevant de la compétence de plein droit de l'établissement public de coopération intercommunale défendeur en application des dispositions combinées du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme. Sur les frais d'instance : Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Sarralbe une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la CASC une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sarralbe au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Le point 6.3 de la délibération du 28 septembre 2023 de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences est annulé en tant qu'il fixe des critères généraux d'identification des zones d'activité économique et qu'elle crée la zone d'activité économique constituée par la zone industrielle constituée par le PPRT Inéos Chimie à Sarralbe et Willerwald. La communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences versera à la commune de Sarralbe une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les conclusions de la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluence présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Le présent jugement sera notifié à la commune de Sarralbe et à la communauté d'agglomération Sarreguemines Confluences. Délibéré après l'audience du 26 mars 2026, à laquelle siégeaient : M. Dhers, président, M. Boutot, premier conseiller, Mme Mornington-Engel, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 mai 2026. Le rapporteur, L. Boutot Le président, S. Dhers La greffière, N. Adjacent La République mande et ordonne au préfet de la Moselle, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière,